The influence of deinstitutionalization on management of institutions local social policy
Streszczenie
Rozważania prowadzone w artykule dotyczą opisu i analizy potencjalnego wpływu deinstytucjonalizacji na zarządzanie instytucjami infrastruktury spo-łecznej oraz prowadzenie lokalnej polityki spospo-łecznej. Analiza zarządzania usłu-gami w procesie deinstytucjonalizacji na poziomie lokalnym w oparciu o wyniki badań i kontroli wskazuje na potrzebę pilnych działań informacyjno-edukacyj-nych dla kadry instytucji infrastruktury: pracowników instytucji publiczinformacyjno-edukacyj-nych oraz organizacji pozarządowych. Celem takich działań powinno być przygoto-wanie do współpracy międzyresortowej, międzysektorowej i międzyorganizacyj-nej. Stymulować współpracę powinna także polityka władz lokalnych, regional-nych i centralregional-nych, które winny wspierać samorządy terytorialne we wdrażaniu procesów deinstytucjonalizacji usług społecznych.
słowa kluczowe: lokalna polityka społeczna, deinstytucjonalizacja, infrastruk-tura społeczna.
1 Uniwersytet Humanistyczno-Przyrodniczy im. Jana Długosza Częstochowa, ORCID:
0000-0003-4016-546X.
1 . kluczowe pojęcia: lokalna polityka społeczna, infrastruktura społeczna i zarządzanie w sektorze publicznym
Na wstępie rozważań o zarządzaniu procesami deinstytucjonalizacji w lokalnej polityce społecznej warto przybliżyć podstawowe pojęcia użyte w artykule czyli terminy: lokalna polityka społeczna, infrastruk-tura społeczna oraz zarządzanie w sektorze publicznym.
Lokalna polityka społeczna jest realizowana na terenie gminy i po-wiatu, a jej podmiotami są organy samorządu terytorialnego o tzw.
funkcjach stanowiących (rada gminy lub powiatu) oraz wykonawczych (wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta powiatu). Zaletami tej for-my polityki społecznej są m.in. szybkość reakcji na problefor-my społeczne, trafna diagnoza sytuacji, lepsze możliwości wykorzystania miejscowego potencjału społecznego, a także lepsza kontrola społeczna sprzyjająca racjonalnemu gospodarowaniu zasobami. Współcześnie rośnie znacze-nie lokalnej polityki społecznej co jest następstwem reform decentra-lizacyjnych oraz przekazywania przez władze centralne lub regionalne kolejnych zadań z obszaru polityki społecznej samorządom terytorial-nym. Analiza badań prowadzonych w tym obszarze wskazuje na dwa podejścia. Pierwsze traktuje lokalną politykę społeczną jako spójny sys-tem sektorowych polityk społecznych, które cechuje horyzontalna in-tegracja. Jej prowadzenie to administrowanie rozwiązywaniem proble-mów funkcjonowania lokalnych instytucji ochrony zdrowia, edukacji czy pomocy społecznej. W drugim ujęciu lokalna polityka społeczna to proces polityczny, którego elementami są budowa koalicji, partnerstw, zdobywanie poparcia grup interesu itp. Z tym podejściem koresponduje postrzeganie lokalnej polityki społecznej jako pola instytucjonalnego, czyli układu elementów funkcjonujących w specyficznym środowisku, które oddziałują na świadczenie usług społecznych. Jest ono specy-ficzne dla danego samorządu terytorialnego i charakteryzuje je pewna autonomia, która pozwala na wytworzenie lokalnych rozwiązań insty-tucjonalnych, prawnych i społeczno-kulturowych. Każde pole instytu-cjonalne lokalnej polityki społecznej ma określony zakres autonomii, stabilności i integralności oraz specyficzną strukturę.
Pojęciem bliskim znaczeniowo terminowi „lokalna polityka spo-łeczna” jest infrastruktura społeczna (Dżbik, 1995). Infrastruktura społeczna jest definiowana jako zespół instytucji i usług zaspokajają-cych w zorganizowany sposób ludzkie potrzeby w dziedzinie prawa, bezpieczeństwa, kształcenia, oświaty, kultury, opieki społecznej, służby zdrowia i budownictwa mieszkaniowego. Do infrastruktury zaliczamy szkoły, szpitale, sądy, więzienia, czy instytucje administracji państwowej (Wojnowski, 2002). Jest to system złożony z metod i instytucji, świad-czących w sposób zorganizowany usługi nieprodukcyjne o charakterze jednostkowym (typu konsumpcyjnego). W rozumieniu potocznym (Witkowski, Starościc, 2008) termin „infrastruktura społeczna” wystę-puje w trzech znaczeniach: w pierwszym jako jednostki organizacyj-ne takie jak szkoły, biblioteki, domy kultury, ośrodki zdrowia, ośrodki pomocy społecznej itd. W drugim rozumieniu to określona, i o spe-cjalnych cechach, działalność podejmowana w ramach działalności edukacyjnej, kulturalnej itp. W znaczeniu trzecim oznacza ludzi za-trudnionych (bez względu na rodzaj stosunku pracy) w wymienionych w pierwszym znaczeniu, jednostkach organizacyjnych. Owe kadry, określane terminem zasobów ludzkich, posiadają określone umiejęt-ności i kompetencje pozwalające im na realizację funkcji przypisanych statutowo podmiotom lokalnej infrastruktury społecznej. Różne gałęzie infrastruktury społecznej charakteryzują się odmiennymi właściwościa-mi, co stanowi podstawę tworzenia kryteriów ich klasyfikacji i podzia-łu. Użycie tych kryteriów pozwala na lepszą charakterystykę danego podmiotu i całej infrastruktury społecznej danej gminy. Przestrzen-na skala usług danego podmiotu infrastruktury społecznej może być lokalna, regionalna, makroregionalna, krajowa lub międzynarodowa.
Interesujące nas znaczenie lokalnej infrastruktury społecznej oznacza, że dany podmiot obsługuje ludność w granicach danej jednostki osad-niczej lub terytorialnej: miasta, gminy czy powiatu. Terytorialny zasięg, czyli obsługa ludności ze względu na miejsce zamieszkania, często wią-że się z potrzebą dojechania do określonej placówki przez osoby, które chcą z niej skorzystać. Infrastruktura społeczna może być zarządzana przez centralne lub terenowe władze i organy administracji rządowej
lub zarządzana przez władze samorządowe albo przez organizacje spo-łeczne, gospodarcze czy osoby fizyczne. Kryterium klasyfikacji może też być zasada odpłatności: pełnej, częściowej lub jej braku, za usługi świadczone przez podmiot lokalnej infrastruktury społecznej. Usługi mogą być, zgodnie z Ustawą o samorządzie terytorialnym, wykonywa-ne jako zadania właswykonywa-ne lub zlecowykonywa-ne gminie co łączy się ze źródłem ich finansowania. Obszarami usług infrastruktury społecznej są ochrona zdrowia, pomoc społeczna, oświata, kultura oraz kultura fizyczna.
Analiza infrastruktury społecznej powinna obejmować czynnik ludzki, bowiem jakość świadczonych usług zależy od kompetencji pracowników i ich profesjonalizmu. W przypadku podmiotów in-frastruktury wymaga się potwierdzenia umiejętności i kompetencji odpowiednim dokumentem jako podstawą uzyskania uprawnień do wykonywania zawodu (np. pracownicy socjalni). Działalność podmio-tów lokalnej infrastruktury społecznej skierowana jest bezpośrednio na człowieka/mieszkańca danej gminy czy powiatu i jego potrzeby.
Oznacza to konieczność ewolucji infrastruktury w reakcji na przemia-ny społeczne, demograficzne i gospodarcze. Cechą wspólną wszystkich podmiotów infrastruktury społecznej jest to, że wszystkie one zaspo-kajają potrzeby konkretnych osób, które korzystają z nich z określoną częstotliwością. Infrastruktura społeczna wchodzi w skład usług pu-blicznych, stanowiąc ich wewnętrzną kategorię jaką są usługi społeczne skierowane do indywidualnego odbiorcy.
Znając słownictwo i rozumiejąc terminy a w szczególności związek miedzy pojęciami „lokalna polityka społeczna” i „lokalna infrastruktu-ra społeczna” można podjąć analizę zarządzania w tym obszarze życia społęcznego. Zarządzanie to proces polegający na odpowiednim koor-dynowaniu i wykorzystywaniu zasobów ludzkich, materialnych i infor-macyjnych do osiągania celów organizacji. Jest to działalność związana z planowaniem, organizowaniem sposobów wykorzystywania zasobów organizacji, kierowaniem pracą ludzi i kontrolowaniem, zmierzająca do sprawnego i skutecznego osiągnięcia celów organizacji. Zarządza-nie zawsze ukierunkowane jest przez cele organizacji, które wynika-ją bezpośrednio z jej misji, czyli powołania lub inaczej posłannictwa.
Podstawowe zadania menedżera zarządzającego polityką społeczną polegają na łączeniu i koordynacji zasobów poprzez: planowanie, czyli określanie celów organizacji, oraz wybór najlepszych sposobów realiza-cji celów. Kolejnymi elementami zarządzania jest organizowanie, wybór sposobu porządkowania działań i zasobów i kierowanie ludźmi, czyli wykorzystywanie różnych technik mających na celu skłonienie ludzi do współpracy na rzecz realizacji celów organizacji. Ostatnim elementem zarządzania jest kontrolowanie, obserwacja realizowanych działań pod kątem osiągania celów organizacji.
Zarządzanie procesami deinstytucjonalizacji na poziomie lokalnym jest domeną sektora publicznego jako głównego aktora tego przedsię-wzięcia. Autorzy zajmujący się badaniem sektora publicznego wskazu-ją na jego specyfikę. Do właściwości sektora publicznego należą m.in.
hierarchiczna struktura jego instytucji oraz odmienność ich intere-sów i priorytetów. Innymi cechami dystynktywnymi jest dynamicz-ne, zmienne otoczenie, w którym pojawiają się ciągle nowe potrzeby społeczne a ich zaspokojenie oznacza konieczność tworzenia nowych standardów usług publicznych. Cechą charakterystyczną sektora pu-blicznego jest wpływ procesów politycznych na funkcjonowanie jego instytucji. Skutkuje to brakiem spójności celów oraz barierami insty-tucjonalnymi, gdy istnieje wielu interesariuszy o często konfliktowych interesach i poglądach. W przeciwieństwie do sektora rynkowego w sektorze publicznym miarą efektywności nie jest zysk, ale interesy polityczne związane niekiedy z preferencjami obywatelskimi widzia-nymi z perspektywy wyborów. Wiele instytucji sektora publicznego funkcjonuje według modelu biurokratycznego. Oznacza to w praktyce, że zarządzanie dokonuje się w oparciu o instrukcje i procedury, oby-watele są biernymi odbiorcami usług publicznych, a otoczenie nie ma wpływu na funkcjonowanie administracji lokalnej. Krytycy modelu biurokratycznego wskazują na syndrom wyuczonej nieudolności, co oznacza, że perfekcyjne opanowanie czynności urzędowych pozwala na efektywne działanie w stabilnych warunkach, ale utrudnia dostosowa-nie się do zmienionych warunków czyniąc system dostosowa-nieefektywnym. Al-ternatywnym sposobem zarządzania w sektorze publicznym jest nowe
zarządzanie publiczne (new public management), czyli przeniesienie menedżerskich metod do instytucji publicznych. To podejście cechuje posługiwanie się wieloma instrumentami stosowanymi w biznesie. Są nimi m.in. zarządzanie przez jakość, podejście zorientowane na wzrost zadowolenia klienta, orientacja na wyniki, uwzględnienie rachunku kosztów i korzyści, a także konkurencji poprzez benchmarking, outso-urcing i stosowanie kontraktów. Krytyka nowego zarządzania publicz-nego obejmuje m.in. nadmierną ekonomizację przez próby użycia teorii ekonomicznych w wyjaśnianiu zachowań klientów sektora publicznego.
Wreszcie wskazać należy, że wysoce kontrowersyjne jest traktowanie instrumentów nowego zarządzania publicznego jako uniwersalnych bez uwzględnienia narodowych, regionalnych czy lokalnych kultur administracyjnych. Najmłodszym, w historii zarządzania w sektorze publicznym, jest podejście określane angielskim terminem governance, co polscy autorzy tłumaczą jako współzarządzanie. Oznacza on przeka-zanie przez instytucje publiczne części swych kompetencji innym, nie-publicznym (pozarządowym lub prywatnym) podmiotom oraz zatarcie granic między sektorami, ich współzależność przy zachowaniu auto-nomii. Formą implementacji modelu współzarządzania jest tworzenie sieci czyli włączenie, zaangażowanie do współpracy różnych podmio-tów lokalnych. W efekcie zwiększa się kooperacyjność, poprawia wy-miana informacji oraz wzmacniają kontakty w ramach sieci. Koncepcja governance jest połączona z ideą zarządzania partycypacyjnego, czyli procesu, w ramach którego różni interesariusze mają wpływ na sprawy publiczne, sprawując kontrolę nad zasobami oraz decyzjami dotyczą-cymi rozwoju lokalnego, także w obszarze lokalnej polityki społecznej i funkcjonowania instytucji infrastruktury społecznej. Partycypacja oznacza zaangażowanie mieszkańców w podejmowanie decyzji i reali-zacji programów publicznych w ich środowisku lokalnym. Partycypacja jest skuteczna wtedy, gdy ma charakter zinstytucjonalizowany, na przy-kład gdy gminne rady seniorów uczestniczą w procesach decyzyjnych dotyczących kreowania lokalnej polityki senioralnej.