ZARZĄDZANIE RYZYKIEM W DZIEDZINIE ZDROWIA UE

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej¹⁶⁶ przyznaje jej kompetencje do prowadzenia działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupeł-nianie działań państw członkowskich w obszarze ochrony i poprawy zdrowia ludzkiego. Art. 168 określa dokładniej działanie Unii, które uzupełnia polityki krajowe, nakierowane jest na poprawę zdrowia publicznego, zapobieganie cho-robom i dolegliwościom ludzkim oraz usuwanie źródeł zagrożeń dla zdrowia fizycznego i psychicznego. Działanie to obejmuje zwalczanie epidemii, poprzez wspieranie badań nad ich przyczynami, sposobami ich rozprzestrzeniania się oraz zapobiegania im, jak również informacji i edukacji zdrowotnej, a także mo-nitorowanie poważnych transgranicznych zagrożeń dla zdrowia, wczesne ostrzeganie w przypadku takich zagrożeń i ich zwalczanie. Co więcej, Parlament Europejski i Rada (stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i Komitetem Regionów) mo-gą również ustanowić środki zachęcające, skłaniające do podejmowania działań w obszarze ochrony i poprawy zdrowia ludzkiego, w szczególności do zwalcza-nia epidemii transgranicznych, środki dotyczące monitorowazwalcza-nia poważnych transgranicznych zagrożeń dla zdrowia, wczesnego ostrzegania w przypadku takich zagrożeń oraz ich zwalczania, z wyłączeniem jakiejkolwiek harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich¹⁶⁷.

Koncepcja oceny ryzyka i zarządzania ryzykiem w dziedzinie zdrowia w UE obejmuje następujące elementy¹⁶⁸:

1. ocenę ryzyka (risk assessment),

2. zarządzanie ryzykiem (risk management),

3. przekazywanie informacji o ryzyku (risk communication).

W ramach niniejszej analizy skupiono się na ocenie ryzyka. W reagowaniu na transgraniczne kryzysy zdrowotne ocena ryzyka jest pierwszym działaniem.

166 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.U. UE C 83/123 z 30 marca 2010 r.

167 Tamże, art. 168.

168 Por. decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie poważnych transgranicznych zagro-żeń zdrowia, 2011/0421 (COD), COM(2011) 866 wersja ostateczna, Bruksela, 8 grudnia 2011 r.

oraz decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1082/2013/UE z dnia 22 października 2013 r.

w sprawie poważnych transgranicznych zagrożeń zdrowia oraz uchylająca decyzję nr 2119/98/WE.

CZĘŚĆ II

ZARZĄDZANIE RYZYKIEM NA SZCZEBLU UE

Publikacja finansowana przez NCBiR w ramach projektu „Zintegrowany system budowy planów zarządzania kryzysowego w oparciu o nowoczesne technologie informatyczne” nr DOBR/0016/R/ID2/003

Inicjatywa UE dot. bezpieczeństwa zdrowotnego ma na celu szybkie urucho-mienie mechanizmów jego oceny. W ramach tej inicjatywy uaktywniany jest proces tworzenia ekspertyz przez agencje unijne związane ze zdrowiem. Mają one zapewnić UE najlepsze wsparcie eksperckie i naukowe w procesie zarzą-dzania ryzykiem. Komisję wspierają w tym procesie następujące agencje unijne i międzynarodowe:

1. Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób – European Centre for Diseases Prevention and Control (ECDC),

2. Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności – European Food Safety Authority (EFSA),

3. Światowa Organizacja Zdrowia – World Health Organisation (WHO).

Propozycja wniosku – decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie poważnych transgranicznych zagrożeń zdrowia z dnia 8 grudnia 2011 r.¹⁶⁹ była odpowiedzią UE na potrzebę działań w obszarze bezpieczeństwa zdrowotnego.

Unia wyciągnęła wnioski z doświadczeń po kryzysach zdrowotnych, które wyda-rzyły się w latach: 2009 (pandemia H1N1), 2010 (chmura pyłu wulkanicznego nad terytorium UE po wybuchu wulkanu Eyjafjallajökull na Islandii) oraz 2011 (skażenie żywności bakterią E. coli), co pozwoliło jej lepiej zarządzać w przy-padku wirusa Ebola. Wzmocnienie roli UE w reagowaniu na kryzysy zdrowotne było więc sumą doświadczeń i te doświadczenia zawierała propozycja decyzji.

Proponowano ustanowienie w niej również spójnych ram reagowania ze strony UE w razie poważnej sytuacji kryzysowej dotyczącej zdrowia publicznego.

Wejście w życie traktatu z Lizbony wzmocniło podstawy prawne UE do prze-ciwdziałania poważnym transgranicznym zagrożeniom zdrowia na szczeblu unijnym. Obecnie UE może podejmować działania w tym obszarze, z wyłączeniem jakiejkolwiek harmonizacji przepisów ustawowych i wykonaw-czych państw członkowskich. Aby usprawnić przekazywanie między państwami członkowskimi istotnych informacji i danych do oceny ryzyka innego niż choro-ba oraz monitorowania pojawiających się zagrożeń, ustanowiony został system wczesnego ostrzegania i reagowania – sieć doraźna na potrzeby takiej sytuacji.

169 Wniosek – Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie poważnych transgranicznych zagrożeń zdrowia, COM(2011) 866 wersja ostateczna, 2011/0421 (COD), Bruksela, 8 grudnia 2011 r.

Inicjatywa UE dot. bezpieczeństwa zdrowotnego ma na celu szybkie urucho-mienie mechanizmów jego oceny. W ramach tej inicjatywy uaktywniany jest proces tworzenia ekspertyz przez agencje unijne związane ze zdrowiem. Mają one zapewnić UE najlepsze wsparcie eksperckie i naukowe w procesie zarzą-dzania ryzykiem. Komisję wspierają w tym procesie następujące agencje unijne i międzynarodowe:

1. Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób – European Centre for Diseases Prevention and Control (ECDC),

2. Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności – European Food Safety Authority (EFSA),

3. Światowa Organizacja Zdrowia – World Health Organisation (WHO).

Propozycja wniosku – decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie poważnych transgranicznych zagrożeń zdrowia z dnia 8 grudnia 2011 r.¹⁶⁹ była odpowiedzią UE na potrzebę działań w obszarze bezpieczeństwa zdrowotnego.

Unia wyciągnęła wnioski z doświadczeń po kryzysach zdrowotnych, które wyda-rzyły się w latach: 2009 (pandemia H1N1), 2010 (chmura pyłu wulkanicznego nad terytorium UE po wybuchu wulkanu Eyjafjallajökull na Islandii) oraz 2011 (skażenie żywności bakterią E. coli), co pozwoliło jej lepiej zarządzać w przy-padku wirusa Ebola. Wzmocnienie roli UE w reagowaniu na kryzysy zdrowotne było więc sumą doświadczeń i te doświadczenia zawierała propozycja decyzji.

Proponowano ustanowienie w niej również spójnych ram reagowania ze strony UE w razie poważnej sytuacji kryzysowej dotyczącej zdrowia publicznego.

Wejście w życie traktatu z Lizbony wzmocniło podstawy prawne UE do prze-ciwdziałania poważnym transgranicznym zagrożeniom zdrowia na szczeblu unijnym. Obecnie UE może podejmować działania w tym obszarze, z wyłączeniem jakiejkolwiek harmonizacji przepisów ustawowych i wykonaw-czych państw członkowskich. Aby usprawnić przekazywanie między państwami członkowskimi istotnych informacji i danych do oceny ryzyka innego niż choro-ba oraz monitorowania pojawiających się zagrożeń, ustanowiony został system wczesnego ostrzegania i reagowania – sieć doraźna na potrzeby takiej sytuacji.

169 Wniosek – Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie poważnych transgranicznych zagrożeń zdrowia, COM(2011) 866 wersja ostateczna, 2011/0421 (COD), Bruksela, 8 grudnia 2011 r.

CZĘŚĆ II

ZARZĄDZANIE RYZYKIEM NA SZCZEBLU UE

Publikacja finansowana przez NCBiR w ramach projektu „Zintegrowany system budowy planów zarządzania kryzysowego w oparciu o nowoczesne technologie informatyczne” nr DOBR/0016/R/ID2/003

W decyzji rozszerzono zakres istniejącego systemu wczesnego ostrzegania i reagowania tak, aby obejmował on wszystkie poważne zagrożenia zdrowia, a nie wyłącznie choroby zakaźne, jak to miało miejsce wcześniej. Wprowadzono koordynację opracowywania krajowych i europejskich ocen ryzyka dla zdrowia publicznego w sytuacji kryzysowej w przypadku zagrożeń biologicznych, che-micznych, środowiskowych oraz tych nieznanego pochodzenia¹⁷⁰.

Wniosek Komisji bazował na współpracy istniejących struktur, jednak pro-ponował rozszerzenie dokonywanej oceny ryzyka oraz koordynację środków tak, aby poza chorobami zakaźnymi obejmowały wszystkie zagrożenia zdro-wotne wywołane czynnikami biologicznymi, chemicznymi lub środowiskowymi.

Na przykład istniejącą sieć nadzoru epidemiologicznego nad chorobami zakaź-nymi, do której włączone są KE, Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC) oraz organy krajowe, we wniosku rozszerzono o inne poważne transgraniczne zagrożenia dla zdrowia: W celu przekazywania istot-nych informacji i daistot-nych do oceny ryzyka oraz monitorowania pojawiających się zagrożeń ustanowiona zostanie sieć doraźna na potrzeby sytuacji, w których państwo członkowskie powiadamia o poważnym zagrożeniu innym niż choroba zakaźna. We wniosku wprowadzono koordynację opracowywania krajowych i europejskich ocen ryzyka dla zdrowia publicznego w sytuacji kryzysowej w przypadku zagrożeń biologicznych, chemicznych, środowiskowych oraz nie-znanego pochodzenia.

Uzasadnienie UE bazuje na wiedzy o lukach w systemie bezpieczeństwa zdrowotnego. Unia oceniła sytuację i stwierdziła, że istnieją krajowe oceny ry-zyka dla zdrowia, ale mogą nie być kompleksowe i spójne, jeśli rozważać je z perspektywy UE, i nie istnieje obecnie mechanizm umożliwiający skoordyno-wane podejście na szczeblu UE. Brak oceny ryzyka dla zdrowia publicznego na poziomie UE prowadzi do rozbieżności pomiędzy państwami członkowskimi w ocenie ryzyka związanego z danym zagrożeniem, dokonywania oddzielnych ocen ryzyka przez poszczególne państwa i stosowania niespójnych środków na szczeblu UE. Aby ocena ryzyka dla zdrowia publicznego na poziomie unijnym

170 Wniosek – Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie poważnych transgranicznych zagrożeń zdrowia, COM(2011) 866 wersja ostateczna, 2011/0421 (COD), Bruksela, 8 grudnia 2011 r., s. 3.

CZĘŚĆ II

ZARZĄDZANIE RYZYKIEM NA SZCZEBLU UE

Publikacja finansowana przez NCBiR w ramach projektu „Zintegrowany system budowy planów zarządzania kryzysowego w oparciu o nowoczesne technologie informatyczne” nr DOBR/0016/R/ID2/003

powodowanego przez poważne transgraniczne zagrożenia była spójna, a także kompleksowa z perspektywy zdrowia publicznego, należy w skoordynowany sposób zgromadzić dostępne zasoby wiedzy specjalistycznej poprzez odpowied-nie kanały lub struktury, zależodpowied-nie od rodzaju zagrożenia. Ocena ryzyka powinna być oparta na solidnych dowodach naukowych oraz niezależnej wiedzy specjali-stycznej i przekazywana przez agencje unijne zgodnie z ich misją lub przez grupy ekspertów ustanowione przez Komisję.

Ponadto wcześniejsze rozporządzenie (WE) nr 851/2004 Parlamentu Euro-pejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiało Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC). Ma ono kompetencje nadzoru i oce-ny ryzyka zagrożeń dla zdrowia ludzkiego ze strooce-ny chorób zakaźoce-nych i chorób nieznanego pochodzenia. W zakresie zapobiegania transgranicznym zagroże-niom zdrowia Komisja Europejska współpracuje z rządami państw członkow-skich. Swoistą rolę w zarządzaniu ryzykiem odgrywa Komitet Bezpieczeństwa Zdrowia, którego zadaniem jest koordynowanie środków w zakresie bezpie-czeństwa zdrowotnego podejmowanych w UE. Komitet powołano w 2011 r., po atakach terrorystycznych. Komitet ds. Bezpieczeństwa koordynuję ocenę ryzyka dla zdrowia publicznego i zarządzanie w przypadku poważnych transgranicz-nych zagrożeń zdrowia¹⁷¹. Monitoring poważnych transgranicznych zagrożeń zdrowia innych niż choroby zakaźne opiera się jednak na systemach monitoro-wania państw członkowskich, a dostępne informacje są wymieniane za pośred-nictwem EWRS.

Obecny program UE w dziedzinie zdrowia zawiera wiele działań związanych z ostrzeganiem, oceną ryzyka i monitorowaniem niektórych zagrożeń zdrowia.

Po 2013 r. Komisja zamierzała objąć wszystkie te działania wnioskowanym pro-gramem „Zdrowie na rzecz wzrostu gospodarczego” na lata 2014-2020, w któ-rym w celu szczegółowym nr 4, mówiącym o ochronie obywateli przed trans-granicznymi zagrożeniami dla zdrowia, Komisja przyznała, że w jej opinii należy zwiększyć poziom gotowości i koordynacji w sytuacjach kryzysowych związa-nych z transgranicznymi zagrożeniami dla zdrowia. Przyjęte w 2014 r. rozporzą-dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 282/2014 z dnia 11 marca

171 Tamże.

powodowanego przez poważne transgraniczne zagrożenia była spójna, a także kompleksowa z perspektywy zdrowia publicznego, należy w skoordynowany sposób zgromadzić dostępne zasoby wiedzy specjalistycznej poprzez odpowied-nie kanały lub struktury, zależodpowied-nie od rodzaju zagrożenia. Ocena ryzyka powinna być oparta na solidnych dowodach naukowych oraz niezależnej wiedzy specjali-stycznej i przekazywana przez agencje unijne zgodnie z ich misją lub przez grupy ekspertów ustanowione przez Komisję.

Ponadto wcześniejsze rozporządzenie (WE) nr 851/2004 Parlamentu Euro-pejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiało Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC). Ma ono kompetencje nadzoru i oce-ny ryzyka zagrożeń dla zdrowia ludzkiego ze strooce-ny chorób zakaźoce-nych i chorób nieznanego pochodzenia. W zakresie zapobiegania transgranicznym zagroże-niom zdrowia Komisja Europejska współpracuje z rządami państw członkow-skich. Swoistą rolę w zarządzaniu ryzykiem odgrywa Komitet Bezpieczeństwa Zdrowia, którego zadaniem jest koordynowanie środków w zakresie bezpie-czeństwa zdrowotnego podejmowanych w UE. Komitet powołano w 2011 r., po atakach terrorystycznych. Komitet ds. Bezpieczeństwa koordynuję ocenę ryzyka dla zdrowia publicznego i zarządzanie w przypadku poważnych transgranicz-nych zagrożeń zdrowia¹⁷¹. Monitoring poważnych transgranicznych zagrożeń zdrowia innych niż choroby zakaźne opiera się jednak na systemach monitoro-wania państw członkowskich, a dostępne informacje są wymieniane za pośred-nictwem EWRS.

Obecny program UE w dziedzinie zdrowia zawiera wiele działań związanych z ostrzeganiem, oceną ryzyka i monitorowaniem niektórych zagrożeń zdrowia.

Po 2013 r. Komisja zamierzała objąć wszystkie te działania wnioskowanym pro-gramem „Zdrowie na rzecz wzrostu gospodarczego” na lata 2014-2020, w któ-rym w celu szczegółowym nr 4, mówiącym o ochronie obywateli przed trans-granicznymi zagrożeniami dla zdrowia, Komisja przyznała, że w jej opinii należy zwiększyć poziom gotowości i koordynacji w sytuacjach kryzysowych związa-nych z transgranicznymi zagrożeniami dla zdrowia. Przyjęte w 2014 r. rozporzą-dzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 282/2014 z dnia 11 marca

171 Tamże.

CZĘŚĆ II

ZARZĄDZANIE RYZYKIEM NA SZCZEBLU UE

Publikacja finansowana przez NCBiR w ramach projektu „Zintegrowany system budowy planów zarządzania kryzysowego w oparciu o nowoczesne technologie informatyczne” nr DOBR/0016/R/ID2/003

2014 r. w sprawie ustanowienia 3. Programu działań Unii w dziedzinie zdrowia (2014-2020)¹⁷² wskazało, że program powinien wspierać skoordynowane środki publiczne przeznaczone na zdrowie na szczeblu Unii, aby odnieść się do różnych aspektów transgranicznych zagrożeń zdrowia, bazując na planowaniu i reagowaniu, rzetelnej i wiarygodnej ocenie ryzyka, a także solidnym schemacie zarządzania ryzykiem i sytuacjami kryzysowymi.

172 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 282/2014 z dnia 11 marca 2014 r.

w sprawie ustanowienia 3. Programu działań Unii w dziedzinie zdrowia (2014-2020) oraz uchy-lające decyzję nr 1350/2007/WE (1), Dz.U. L 86/3, t. 57, 21 marca 2014 r., s. 1.

CZĘŚĆ II

ZARZĄDZANIE RYZYKIEM NA SZCZEBLU UE

Publikacja finansowana przez NCBiR w ramach projektu „Zintegrowany system budowy planów zarządzania kryzysowego w oparciu o nowoczesne technologie informatyczne” nr DOBR/0016/R/ID2/003

5. ZARZĄDZANIE RYZYKIEM NIELEGALNEJ IMIGRACJI – FRONTEX Agencja FRONTEX opracowała własny zintegrowany model analizy ryzyka,¹⁷³ tzw. CIRAM (Common Integrated Risk Analysis Model). Jego idea sięga spotka-nia Rady UE w Sewilli w 2002 r. Do opracowaspotka-nia wspólnego modelu oceny ry-zyka, pozwalającego stworzyć wspólny zintegrowany model analizy ryry-zyka, któ-ry służyłby zwalczaniu nielegalnej imigracji, wzywał szczególnie pkt 32 konkluzji Rady. Celem było prowadzenie systematycznej oceny sytuacji w zakresie kon-troli na granicy. Propozycja ta została uzgodniona w Elsinore 22 lipca 2002 r.

z Komitetem SCIFA+ (Strategic Committee on Immigration, Frontiers and Asy-lum), z udziałem szefów służb zajmujących się kontrolą graniczną.

Wspólny zintegrowany model analizy ryzyka (CIRAM) powstał w 2002 r.

w ramach prac grupy roboczej Sekretariatu Generalnego Rady Unii Europejskiej i przyczynił się do powstania Helsinki Risk Analysis Centre, któremu powierzono połączenie wspólnych ocen ryzyka na szczeblu Unii Europejskiej. CIRAM był opracowywany pod auspicjami Finlandii, prace w systemie rozpoczęto 28 stycznia 2003 r.¹⁷⁴

CIRAM stwarza agencji FRONTEX podstawę do koordynacji działań dla wspólnie prowadzonych operacji na granicach zewnętrznych UE. Ocena sytuacji jest kluczowa dla podjęcia reakcji przez FRONTEX. CIRAM jest stosowany przez agencję, jak i inne państwa członkowskie. W zależności od poziomu, w systemie współpracują służby graniczne, celne w ramach systemu Schengen, jak i krajo-we instytucje współpracujące z krajami sąsiadującymi z UE. Analiza ryzyka jest stosowana nie tylko do przygotowania operacji FRONTEX. Jest także wykorzy-stywana jako system wspierania decyzji, wyznaczania priorytetów pracy oraz rozwijania polityki prac agencji. FRONTEX w ramach analizy ryzyka prowadzi analizę strategiczną i analizę operacyjną. Analiza strategiczna prowadzona jest na podstawie informacji z różnych źródeł z państw członkowskich i spoza UE, agencji UE, organizacji międzynarodowych, mediów. Na ich podstawie FRON-TEX opracowuje obraz sytuacji, próbuje przeanalizować jej rozwój, trendy

173 Agencja FRONTEX w ramach CIRAM umożliwia ocenę względnego ryzyka stwarzanego przez różne zagrożenia, dokonując ich identyfikacji i analizy.

174 Za: S. Carrera, The EU Border Management Strategy FRONTEX and the challenges of irregu-lar immigration in the Canary Islands, CEPS Working Document, nr 261, marzec 2007.

5. ZARZĄDZANIE RYZYKIEM NIELEGALNEJ IMIGRACJI – FRONTEX