01 Pomoc spoleczna w obliczu katastrof i kryzysow zlozonych

(1)

Publikacja współfinansowana ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.

O projekcie

Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich jest realizatorem projektu systemowego pt.: „Szkolenia e-learningowe z no-watorskich metod pracy socjalnej i publikacja specjalistycznej literatury z zakresu polityki społecznej i pracy socjalnej”, który jest realizowany w ramach Działania 1.2 Wsparcie systemowe instytucji pomocy i integracji społecznej POKL, współfinansowanego przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Celem ogólnym projektu jest przybliżenie oraz poszerzenie wiedzy wśród pracowników instytucji pomocy i integracji społecznej z nowatorskich metod i technik pracy socjalnej.

Projekt zakłada opracowanie oraz przetłumaczenie specjalistycznej literatury dotyczącej pomocy i integracji społecznej, w tym w szczególności nowatorskich technik i metod pracy socjalnej, jak również przygotowanie oraz realizację szkolenia e-learningowego z nowatorskich metod i technik pracy socjalnej z osobami korzysta-jącymi ze świadczeń pomocy społecznej.

Projekt skierowany jest do pracowników Instytucji Pomocy i Integracji Społecznej do których należą w szcze-gólności: regionalne ośrodki polityki społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie, ośrodki pomocy społecz-nej, domy pomocy społeczspołecz-nej, placówki specjalistycznego poradnictwa w tym rodzinnego, ośrodki wsparcia, ośrodki interwencji kryzysowej, centra integracji społecznej, kluby integracji społecznej.

Założeniem projektu było wydanie serii publikacji - literatury specjalistycznej z zakresu polityki społecznej i pra-cy socjalnej, w tym nowatorskich metod i technik prapra-cy socjalnej.

Centrum RZL wyraża nadzieję, że lektura 20 publikacji książkowych oraz 10 dotychczas niewydanych w Polsce tłumaczeń angielskojęzycznych zagranicznych publikacji książkowych spotka się z dużym zainteresowaniem pracowników socjalnych. Możliwość wykorzystania w codziennej pracy wiedzy merytorycznej o różnorodnej tematyce, a także umiejętności organizacyjnych prezentowanych w wydanej serii publikacji przyczyni się do podniesienia jakości działań w bezpośrednim kontakcie i pracy z klientami, a tym samym korzystnie wpłynie na podniesienie jakości funkcjonowania Instytucji Pomocy i Integracji Społecznej a tym samym na postrzeganie w społeczeństwie zarówno samych Instytucji, jak i ich pracowników.

Wydawca: Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich

Aleje Jerozolimskie 65/79, 00-697 Warszawa

Tel.: 22 237 00 00 | Fax: 22 237 00 99 | e-mail: sekretariat@crzl.gov.pl | www.crzl.gov.pl

ISBN 978-83-7951-301-7 (seria) 978-83-7951-302-4 (1) Publikacja bezpłatna No w a P raca S ocjalna

1

A gnieszk a Sk owr ońsk a

Pomoc społeczna w obliczu k

atastr of i k ryz ysó w zło żon ych

Pomoc społeczna

w obliczu katastrof

i kryzysów złożonych

1

Agnieszka Skowrońska

(2)

(3)

Agnieszka Skowrońska

Pomoc społeczna

w obliczu katastrof

i kryzysów złożonych

(4)

Korekta:

Katarzyna Hryniewicka Wydawca:

Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich Aleje Jerozolimskie 65/79, 00-697 Warszawa Tel.: 22 237 00 00

Fax: 22 237 00 99

e-mail: sekretariat@crzl.gov.pl www.crzl.gov.pl

Opracowanie merytoryczne, druk i dystrybucja serii publikacji na zlecenie CRZL: WYG International Sp. z o.o.

ISBN 978-83-7951-301-7 (seria) 978-83-7951-302-4 (1) Skład: AgrafKa Sp. z o.o. Publikacja bezpłatna Nakład: 3000 egzemplarzy

(5)

Słowo wstępne

Oddajemy do rąk Czytelników serię publikacji będących efektem pracy ekspertów i specjali-stów z zakresu polityki społecznej, w szczególności pomocy społecznej. Celem niniejszej se-rii było przybliżenie najważniejszego dorobku teoretycznego i praktycznego państw Europy Zachodniej i USA w zakresie nowatorskich koncepcji i metod prowadzenia pracy socjalnej. Chodziło o przybliżenie nie tylko rozwiązań i teorii zupełnie nowych także w tamtych krajach, ale także i takich, które zdążyły „okrzepnąć” i zostały poddane wielostronnym ocenom, z któ-rych wiele w naszym kraju wciąż pozostaje nieznanymi lub niedocenianymi. Część publika-cji dotyczy nowych rozwiązań, co prawda już funkcjonujących w naszych realiach, jednak często realizowanych jedynie w ramach pojedynczych projektów, wartych jednak szerszego upowszechniania, adoptowania i testowania w polskich warunkach. Przykładem może tu być chociażby tworzenie sieci franszyzy społecznej czy asystentury dostępnej w różnych sferach życia osób z niepełnosprawnością.

Adresatami opracowań są przede wszystkim praktycy, działający w jednostkach pomocy społecznej i realizujący jej ustawowe cele. Szczególnie ważnymi odbiorcami są pracow-nicy socjalni, których chcemy wyposażyć w nowe informacje oraz dostarczyć im wiedzy, która może zaowocować nowymi przedsięwzięciami, podejmowanymi przez nich w spo-łecznościach lokalnych. Pracownicy socjalni w naszym kraju są bowiem grupą zawodo-wą, której powierzono w ostatnich latach wiele zadań z zakresu pomocy społecznej, nie zawsze jednak wyposażając ich w odpowiednie i niezbędne do ich realizacji instrumenty. Najważniejszym zadaniem pracowników socjalnych jest wsparcie słabszych grup społecz-nych w pokonywaniu ich problemów: w wychodzeniu z ubóstwa, izolacji społecznej i nie-poradności życiowej. Od sposobu zdefiniowania problemu, z którym boryka się człowiek – adresat przedsięwzięć podejmowanych w sferze pracy socjalnej, przyjętej wobec niego postawy (paternalistycznej bądź partnerskiej), dostrzegania całego kontekstu sytuacyj-nego, często wiele zależy. Pracownik socjalny może w swojej pracy pełnić wiele ról - być coachem, doradcą, brokerem, pośrednikiem, mediatorem, negocjatorem bądź inicjato-rem aktywności lokalnej. Aby unikać zrutynizowanego działania i jednocześnie zwiększać kompetencje zawodowe pracowników socjalnych potrzebna jest szeroka wiedza w za-kresie różnorodności metod ich pracy, obowiązujących standardów, znaczenia tworzenia

(6)

prezentantami innych instytucji.

W jaki sposób pracownicy instytucji pomocy społecznej mogą zatem towarzyszyć swo-im klientom, beneficjentom, podopiecznym? Jak mogą wspomagać proces ich powrotu do życia w rodzinie i społeczeństwie, nauczyć dbania o istotne relacje międzyludzkie, od-powiedzialności za własny los, pokonywania lęków związanych z podejmowaniem nowych zobowiązań, wskazywać drogi wyjścia z sytuacji kryzysowych? Która z ról, w danym czasie, będzie najodpowiedniejsza w tym konkretnym, indywidualnym przypadku? Ufamy, że na te i wiele innych pytań, pracownicy znajdą odpowiedzi w przekazanych im publikacjach. W polityce społecznej, w tym pomocy społecznej, coraz częściej zwraca się uwagę na efek-tywność i racjonalność podejmowanych działań. Zawsze zbyt mała ilość dostępnych środ-ków finansowych w stosunku do zwiększającej się wciąż skali potrzeb, wymusza szukanie i podejmowanie prób implementowania na grunt społeczny rozwiązań wcześniej kojarzo-nych głównie z biznesem, pochodzących z teorii zarządzania. Od pracownika socjalnego wymaga się umiejętności menadżerskich, jego zadaniem jest „zarządzanie przypadkiem”, „generowanie zmiany”. Wymaga się od niego znajomości instrumentów nowego zarzą-dzania publicznego oraz rozumienia uwarunkowań decydujących o skuteczności ich stosowania, prowadzących do wpisywania się na trwałe w pejzaż lokalnych partnerstw publiczno – prywatnych.

Opublikowane opracowania mogą być wreszcie użytecznym narzędziem dla innych akto-rów polityki społecznej: polityków wyznaczających jej instytucjonalne ramy, naukowców i badaczy spierających się o zasadność przyjmowania za obowiązujące takich, a nie innych paradygmatów, wyznaczających cele i sposoby ich realizacji, a także samych uczestników życia społecznego. Nie chodzi o to, aby działać „na rzecz” osób i grupy, czy „wobec” jakichś problemów, lecz „ z” osobami i grupami, będącymi często niewykorzystanym potencjałem dla samych siebie i swoich środowisk.

Przedstawiana Państwu „Nowa Praca Socjalna” ma szansę stać się źródłem inspiracji dla przedstawicieli wielu środowisk zaangażowanych w realizację zadań z zakresu pomocy społecznej.

Zachęcam do lektury

dr hab. Olga Kowalczyk prof. UE Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu

(7)

Od Rady Redakcyjnej

Przedstawiamy Państwu ważną serię wydawniczą, która została zatytułowana jako „Nowa Praca Socjalna” wskazując na jej innowacyjny, często nowatorski charakter. Seria składa się z trzydziestu publikacji – dwudziestu przygotowanych przez wybitnych polskich eksper-tów i praktyków, zajmujących się zagadnieniami pomocy społecznej i pracy socjalnej oraz dziesięciu, które zostały przetłumaczone z języka angielskiego i ukazują aktualny dyskurs międzynarodowy w omawianej problematyce.

Celem serii poświęconej nowym zagadnieniom lokalnej polityki społecznej, szczególnie w aspekcie systemu pomocy społecznej i pracy socjalnej, jest popularyzacja w Polsce no-wych metod i instrumentów wsparcia społecznego oraz ukazanie aktualnych zagadnień instytucjonalno-organizacyjnych oraz prawnych, które kształtują ramy dla działań pracow-nika socjalnego i środowiskowego.

Treść publikacji niewątpliwie wzbogaca istniejący w Polsce dorobek intelektualny, za-równo naukowy jak i praktyczny, który musi być jednak stale uzupełniany przez nowości płynące z naszych doświadczeń 25 lat transformacji, ale także z rozwiązań, które spraw-dziły się w krajach o rozwiniętych systemach zabezpieczenia społecznego. Aby właściwie ocenić w jakim miejscu rozwoju pracy socjalnej, czy szerzej pomocy społecznej, jesteśmy w Polsce, musimy mieć punkty odniesienia w innych państwach, które funkcjonują w róż-nych modelach polityki społecznej.

Wybór publikacji do druku miał charakter otwartego konkursu, do którego przystę-powali eksperci z różnych środowisk akademickich oraz instytucji praktyki społecznej. Dziesięcioosobowa Rada Redakcyjna, składająca się z przedstawicieli nauki oraz instytu-cji pomocy społecznej, podczas swych posiedzeń oceniała merytoryczne uzasadnienie i cel pracy, strukturę książki oraz jej metodologię z bibliografią. Ważnym aspektem wybo-ru opracowań do publikacji była ich innowacyjność i nowatorskie podejście, chociaż nie oznacza to, że wszystkie książki prezentują tylko i wyłącznie nowe podejście do zagadnień pracy socjalnej. Siłą wsparcia społecznego jest także istniejąca tradycja i dorobek, który

(8)

jący współcześnie renesans sprawdzonych idei, rozwiązań i metod.

Wszystkie publikacje wydane w ramach serii były recenzowane przez trzech niezależnych ekspertów – specjalistów z zakresu polityki społecznej, pomocy społecznej i/lub pracy socjalnej. Recenzenci byli wybrani przez Radę Redakcyjną w procedurze konkursowej – są to wybitni specjaliści z obszarów: nauki i praktyki, najczęściej dobrze znani w środowi-sku polityków społecznych. Nierzadko recenzje były bardzo wnikliwe i krytyczne, co środowi- skut-kowało koniecznością dokonywania uzupełnień i poprawek. Kilka publikacji po recenzjach Rada Redakcyjna odrzuciła.

Wydaje się, że istotną wartością całej serii jest to, że z jednej strony ukazuje ona teoretycz-ne i praktyczteoretycz-ne wątki pracy socjalteoretycz-nej z konkretnym typem klienta lub społecznością lokal-ną; a z drugiej, że prezentuje szersze powiązania pracy socjalnej z takimi zagadnieniami jak przedsiębiorczość społeczna, nowe zarządzanie publiczne i governance czy wreszcie ukazuje swe silne związki z koncepcją empowerment. Ukazanie międzynarodowych do-świadczeń w realizacji pracy socjalnej jest dodatkowym „ładunkiem” intelektualnym, który poszerza naszą wiedzę o rozwiązaniach w innych welfare states.

Jako Rada Redakcyjna zachęcamy wszystkich pracowników systemu pomocy społecznej, w tym pracowników socjalnych, działaczy społecznych oraz decydentów do zapoznania się z treścią rekomendowanych przez nas i opublikowanych publikacji. Mamy nadzieję, że znajdziecie Państwo w części z nich inspirujące wątki teoretyczne i praktyczne, które przydadzą się Państwu w życiu zawodowym.

Życzymy miłej lektury!

dr hab. Mirosław Grewiński prof. WSP Przewodniczący Rady Redakcyjnej

(9)

Rada Redakcyjna

dr hab. Mirosław Grewiński, prof. WSP - Przewodniczący Rady Redakcyjnej - Wyższa Szkoła Pedagogiczna im. Janusza Korczaka w Warszawie

dr Ewa Flaszyńska - Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy mgr Hanna Gumińska - Starszy Specjalista Pracy Socjalnej, Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Słupsku

dr hab. Jolanta Grotowska-Leder, prof. UŁ - Wydział Ekonomiczno-Socjologiczny Uniwersytet Łódzki

mgr Barbara Kamińska-Skowronek - Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tyszowcach

prof. zw. dr hab. Janusz Kirenko - Wydział Pedagogiki i Psychologii Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie

mgr Danuta Koczkodaj - Starszy Specjalista Pracy Socjalnej, Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Słupsku

mgr Krzysztof Kratofil - Starszy Specjalista Pracy Socjalnej, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Tarnowskich Górach

dr hab. Jerzy Krzyszkowski, prof. UŁ - Wydział Ekonomiczno-Socjologiczny Uniwersytet Łódzki

dr Anna Zasada-Chorab - Wyższa Szkoła Pedagogiczna im. Janusza Korczaka Warszawa od-dział Katowice i Kolegium Pracowników Służb Społecznych Czeladź

Zespół Projektu Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich: dr Adam Krzyżanowski - Kierownik Projektu

mgr Andrzej Bogdański - Sekretarz Projektu Dominika Szeląg - Ekspert ds. e-learningu

Zespół realizacyjny WYG International Sp. z o.o.: mgr inż. Ewa Płodzień-Pałasz - Kierownik Projektu dr Monika Miedzik - Ekspert merytoryczny dr Jarosław Pichla - Ekspert merytoryczny

(10)

Agnieszka Skowrońska jest socjologiem oraz doktorem nauk humanistycznych w za-kresie nauk o polityce, tytuł doktora uzyskała w 2012 roku na Uniwersytecie Śląskim. Od 10 lat jest związana z pomocą społeczną, gdyż początkowo pracowała w ośrod-ku pomocy społecznej jako pracownik socjalny, a później w Instytucie Rozwoju Służb Społecznych (jako koordynator projektów, badacz oraz redaktor i autor publikacji). Uczestniczyła w projektach badawczych dotyczących zarówno pomocy społecznej jak i współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi. Jej zain-teresowania badawcze koncentrują się wokół skuteczności pomocy. Od 2011 roku jest członkiem Polskiego Towarzystwa Ewaluacyjnego. Jej najważniejsze publikacje to Badania w pomocy społecznej – zastosowanie, metody i narzędzia, Podstawy ewa-luacji dla pomocy społecznej oraz cykl trzech publikacji Pomoc społeczna w liczbach (w latach 2008, 2009, 2010). Jest również ekspertem zewnętrznym uczestniczącym w projektach doradczych dla organizacji pozarządowych.

Recenzenci publikacji:

dr hab. Anna Kanios – Instytut Pedagogiki Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie dr Beata Hoffmann – Wydział Stosowanych Nauk Społecznych i Resocjalizacji Uniwersytetu Warszawskiego

(11)

Słowo wstępne . . . 5

Od Rady Redakcyjnej . . . 7

Rada Redakcyjna . . . 9

Nota o autorze . . . .10

WSTĘP . . . .13

1. DEFINICJA I GENEZA SYTUACJI KRYZYSOWYCH . . . .17

1.1. Definicja sytuacji kryzysowych i pojęć pokrewnych . . . .17

1.2. Proces powstawania sytuacji kryzysowej . . . .23

1.3. Rodzaje sytuacji kryzysowych i ich charakterystyka . . . .25

1.4. Epidemiologia sytuacji kryzysowych w Polsce i na świecie. . . .33

2. CHARAKTERYSTYKA OSÓB DOŚWIADCZAJĄCYCH SYTUACJI KRYZYSOWYCH . . . .43

2.1. Grupy szczególnie narażone na wystąpienie i negatywne skutki sytuacji kryzysowej . .43

2.2. Materialne, społeczne i psychologiczne konsekwencje sytuacji kryzysowej . . . .52

2.3. Potrzeby ofiar sytuacji kryzysowej . . . .62

3. SYSTEM POMOCY W SYTUACJACH KRYZYSOWYCH . . . .65

3.1. Zarządzanie kryzysowe – definicje i etapy . . . .65

3.2. System instytucji krajowych udzielających pomocy w sytuacjach kryzysowych . . . .71

3.3. Instytucje międzynarodowe . . . .83

3.4. System świadczeń, praw i obowiązków . . . .87

4. ROLA PRACOWNIKÓW SOCJALNYCH W ŚWIADCZENIU POMOCY W SYTUACJACH KRYZYSOWYCH . . . 101

4.1. Działania podejmowane w fazie zapobiegania i przygotowania . . . 101

4.2. Działania podejmowane w fazie reagowania . . . 112

(12)

5.1. Skutki pomocy . . . 161

5.2. Zagrożenia dotyczące pracowników udzielających pomocy w sytuacjach kryzysowych . . . 167

5.3. Przygotowanie do udzielania wsparcia w sytuacjach kryzysowych . . . 174

5.4. Pracownicy socjalni jako uczestnicy operacji humanitarnych za granicą . . . 179

6. SŁOWNICZEK . . . 183 7. BIBLIOGRAFIA . . . 187 Książki . . . 187 Raporty i opracowania . . . 190 Artykuły w czasopismach . . . 192 Akty prawne . . . 193 NOTATKI . . . 195

(13)

Powódź, susza, upał, a nawet huraganowy wiatr to już coraz częściej zjawiska, o któ-rych nie tylko słyszymy z relacji mediów, ale sami ich doświadczamy. Zalewane przez wielką wodę domy, zerwane dachy czy zniszczone przez susze lub podtopienia pola uprawne to nie są obrazki z krajów Afryki czy Azji, ale obrazki z różnych części Polski, które co roku pokazują nam media. W Polsce co roku kilka tysięcy osób doświadcza sy-tuacji kryzysowej wywołanej warunkami atmosferycznymi i choć (na szczęście) rzadko mają one tak ogromny zasięg jak powódź w 1997 r., to zwykle dotykają kilku miejsco-wości lub powiatów. Jeśli w jednej gminie zniszczonych jest nawet kilka domów lub jeden duży zakład pracy, który jest głównym pracodawcą dla ludzi zamieszkujących na danym obszarze jest to już sytuacja kryzysowa, z którą muszą sobie radzić nie tylko osoby dotknięte kryzysem, ale też pracownicy służb miejskich. Pracownicy ośrodków pomocy społecznej są jedną z tych służb, angażowani są oni do pomocy w takich sytuacjach oraz mają przypisane konkretne funkcje i obowiązki.

Pracownicy socjalni na co dzień mają do czynienia z trudnymi sytuacjami, dramatami osób wymagających pomocy. Ale kiedy gminę dotyka powódź, susza czy inne zda-rzenie o charakterze masowym, pracownicy socjalni stają nie tylko przed dramatami w wymiarze jednostkowym czy rodzinnym, ale przed dramatami dotykającymi całą społeczność, a niejednokrotnie ich samych oraz członków ich rodzin. Jak sobie wte-dy radzić? Co trzeba wiedzieć? Jak rozmawiać z ludźmi, którzy stracili cały dobytek życia oraz najbliższych? Jak zorganizować pomoc w takich sytuacjach? W niniejszym podręczniku znajdują się odpowiedzi na te i inne pytania, które ułatwiają udzielanie pomocy w sytuacjach kryzysowych dotykających wielu osób naraz. Podręcznik jest przeznaczony dla osób, które w ramach swoich obowiązków mają wspomagać osoby znajdujące się w sytuacji kryzysowej oraz tych, którzy chcą to robić w ramach wolon-tariatu. Jest to podręcznik głównie dla pracowników instytucji pomocy społecznej, ale również dla członków, pracowników i wolontariuszy organizacji pozarządowych, które często angażują się w udzielanie pomocy nie tylko na co dzień, ale też podczas nagłych zdarzeń.

(14)

W publikacji zostało przedstawione spektrum zagadnień związanych z pracą socjalną w sytuacjach kryzysowych. W pierwszym rozdziale zarysowana została ogólna wiedza na ich temat – definicje, rodzaje oraz proces powstawania. Omówione są czynniki wpły-wające na powstawanie sytuacji kryzysowych, a w szczególności pojęcie podatności na katastrofy, które jest związane z posiadanymi zasobami przez potencjalne ofiary sytuacji kryzysowych. Na podstawie prowadzonych w tej tematyce badań wyróżnione zostały re-giony najbardziej zagrożone występowaniem klęsk żywiołowych (katastrof naturalnych) oraz zostaną podane przykłady kryzysów spowodowanych różnymi zagrożeniami, które miały miejsce w Polsce w ciągu ostatnich 20 lat. Celem tego rozdziału jest przekazanie podstawowej wiedzy pozwalającej na rozróżnianie sytuacji kryzysowych (katastrof ) od pojedynczych zdarzeń losowych oraz innych problemów, będących przyczynami udziela-nia pomocy społecznej.

W rozdziale drugim przedstawiona została charakterystyka społeczno-psychologiczna osób doświadczających sytuacji kryzysowej, w tym cechy grup szczególnie narażonych na wystąpienie i negatywne skutki sytuacji kryzysowej takie jak niski status społeczny oraz brak zdolności adaptacyjnych do zmieniających się warunków życia (np. spowodowanych wystąpieniem klęski żywiołowej). Wyróżnione zostały poszczególne grupy społeczne, o które trzeba zadbać w pierwszej kolejności w przypadku wystąpienia sytuacji kryzy-sowej. Następnie omówione zostały materialne, zdrowotne, społeczne i psychologiczne konsekwencje przeżycia sytuacji kryzysowej, na podstawie których wyróżnione zostały specyficzne potrzeby ofiar. Przyswojenie wiedzy z tego rozdziału pomoże pracownikom socjalnym i innym osobom zajmującym się ofiarami katastrof lepiej zrozumieć ich przeży-cia oraz poznać ich potrzeby.

System pomocy w sytuacjach kryzysowych jest tematem kolejnego rozdziału. Jest w nim opisany system zarządzania kryzysowego w Polsce oraz instytucje udzielające pomocy w takich sytuacjach. Wskazane są miejsce i rola instytucji pomocy społecz-nej w tym systemie, a także podane są przykłady planów kryzysowych tworzonych również przez instytucje pomocowe. Pokrótce opisano możliwości uzyskania wsparcia ze strony organizacji międzynarodowych oraz ONZ-owski system udzielania pomocy humanitarnej, który był uruchomiony np. w przypadku powodzi w 1997 r. Poza tym opisane zostały dostępne w systemie pomocy społecznej świadczenia i usługi świad-czone w sytuacjach kryzysowych, a także świadczenia i usługi udzielane przez inne instytucje i organizacje.

(15)

Rozdział czwarty jest poświęcony roli pracowników socjalnych oraz innych pracowni-ków instytucji pomocowych w świadczeniu pomocy w sytuacjach kryzysowych. Opis poszczególnych zadań jest podzielony na cztery główne fazy zarządzania kryzysowego: zapobieganie i przygotowanie, reagowanie oraz odbudowa. Jedną z takich czynności jest przeprowadzanie wywiadów i zbieranie dokumentacji, co jest również obowiązujące w przypadku sytuacji kryzysowych. Pracownicy socjalni znajdą tu porady m.in. jak uproś-cić formalności związane z udzielaniem pomocy oraz jak radzić sobie z krytyką ze strony ofiar dotyczącą „biurokratyzacji” itp. Organizowanie pomocy dla społeczności dotkniętej pomocą oraz organizowanie zespołów pomocy dla konkretnych przypadków jest kolej-nym zadaniem pracowników socjalnych. Opisane zostały możliwości współpracy w tym zakresie z organizacjami pozarządowymi oraz podane zostały praktyczne rady dotyczące tego jak organizować dystrybucję darów, aby nie zostały zmarnowane i nie wywoływały konfliktów w społeczności. Po przeczytaniu tego rozdziału pracownik socjalny powinien wiedzieć jak się zachować w sytuacji kryzysowej jeśli dotknie ona mieszkańców gminy, w której pracuje.

W ostatnim rozdziale omówiono wyzwania i dylematy dotyczące udzielania pomocy w sy-tuacjach klęski żywiołowej itp. Jednym z ważniejszych dylematów są zagrożenia, które mogą spotkać pracowników udzielających pomocy w sytuacjach kryzysowych, do któ-rych należą m.in. narażenie zdrowia, życia, obciążenie psychiczne. Jest to też związane z możliwością (lub jej brakiem) przygotowania się do udzielania wsparcia w sytuacjach kryzysowych – opisano dostępne kursy i szkolenia oraz inne sposoby przygotowania się do tego typu zdarzeń. Na zakończenie przedstawiono możliwości pracy jako pracowni-ków w operacjach humanitarnych za zagranicą, co jest świadczeniem podobnych usług jak w sytuacjach kryzysowych na swoim terenie.

Po każdym rozdziale znajduje się ramka z najważniejszymi treściami w nim zawartymi. Poza tym sformułowano pytania kontrolne, które będą sprawdzały przyswojenie najistot-niejszych zagadnień poruszanych w danym rozdziale oraz propozycje zadań do wykona-nia, które mają ułatwić przygotowanie się do udzielania pomocy w sytuacjach kryzyso-wych. Na końcu całej książki znajduje się słowniczek wybranych pojęć oraz bibliografia. Podręcznik opiera się na doświadczeniach i badaniach zarówno polskich jak i zagranicz-nych badaczy oraz praktyków pomocy w sytuacjach kryzysowych. W jego opracowaniu korzystałam z literatury naukowej oraz podręczników przeznaczonych dla pracowników

(16)

w mojej pracy doktorskiej „Pomoc humanitarna jako forma realizacji celów uczestników stosunków międzynarodowych”1_.

1 _{Fragmenty pracy doktorskiej znajdują się w rozdziale I, II. Jest to praca napisana pod kierunkiem prof. W. Kosteckiego}

(17)

KRYZYSOWYCH

1.1. Definicja sytuacji kryzysowych i pojęć pokrewnych

Pierwszym nasuwającym się pytaniem jest: kiedy mamy do czynienia z sytuacją kryzyso-wą? Czy o sytuacji kryzysowej mówimy już w przypadku pożaru jednego domu, zalania trzech gospodarstw czy suszy, która dotknęła wszystkie gospodarstwa we wsi? W każdym z tych przypadków mamy do czynienia z kryzysem i dramatem rodziny, która tego do-świadczyła, ale nie każda z tych sytuacji może być określona mianem sytuacji kryzysowej.

1.1.1. Definicje sytuacji kryzysowych/katastrof

Wszystkie powyżej przedstawione pojęcia opisują zdarzenia, które mogą być uznane za sytu-acje kryzysowe oraz podają ich możliwe przyczyny. Warto również sięgnąć do pojęć stosowa-nych w praktyce międzynarodowej do określania sytuacji kryzysowych, w których udzielana jest pomoc humanitarna, gdyż bardzo dobrze oddają one istotę sytuacji kryzysowych. W literaturze najczęściej przytaczana jest definicja sytuacji kryzysowej (disaster), tłumaczo-nej również jako „katastrofa” (pojęć tych używam zamiennie), sformułowana przez Inter- -Agency Standing Committee (IASC)2_{, która określa taką sytuację jako „poważne} zakłó-cenie funkcjonowania społeczeństwa powodujące straty materialne i środowiskowe, którym dotknięte społeczeństwo nie jest w stanie podołać za pomocą własnych zaso-bów i zdolności. Katastrofa jest funkcją procesów zagrożenia, na które składają się róż-ne niebezpieczeństwa, warunki podatności oraz niewystarczające zdolności lub środki do redukowaniapotencjalnych negatywnych konsekwencji ryzyka”3_{. Nieco inną definicję}

2 _{Inter-Agency Standing Committee (IASC) jest forum agencji ONZ oraz innych instytucji humanitarnych. Więcej}

infor-macji na stronie organizacji: http://www.humanitarianinfo.org/iasc/, [30.10.2009].

3 _{UN/ISDR & UN/OCHA, 2008. Disaster Preparedness for Effective Response Guidance and Indicator Package for Implementing}

Priority Five of the Hyogo Framework. United Nations Secretariat of the International Strategy for Disaster Reduction (UN/ ISDR) and the United Nations Office for Coordination of Humanitarian Affairs (UN/OCHA), Geneva 2008, dostępny na

(18)

katastrofy stosuje CRED4_{: „sytuacja lub wydarzenie, które przekracza możliwości i} zdolno-ści lokalne oraz wymaga interwencji w formie zewnętrznej pomocy na poziomie krajo-wym lub międzynarodokrajo-wym; nieprzewidywalne i często nagłe zdarzenie, które powoduje duże zniszczenia, destrukcje i cierpienia ludzi”5_{. Kryteriami do uznania przez CRED} dane-go wydarzenia za katastrofę są: 1) odnotowanie 10 lub więcej przypadków śmiertelnych, 2) odnotowanie co najmniej 100 przypadków osób, które zostały poszkodowane w wyni-ku zdarzenia, 3) oświadczenie państwa o sytuacji zagrożenia, 4) prośba danego państwa o pomoc międzynarodową. Jeśli jedno z tych kryteriów jest spełnione dane zdarzenie jest umieszczane w bazie danych CRED6_.

To czy naturalne zagrożenia zmienią się w sytuację kryzysową zależy nie tylko od ich intensywności, ale od poziomu rozwoju danego społeczeństwa.

W świetle przedstawionych definicji pożar jednego domu nie jest sytuacją kryzysową, gdyż dotyka tylko jednej rodziny lub osoby, choć niewątpliwie pomoc jest wskazana. Zalanie trzech gospodarstw rolnych (o ile nie spowodowało śmierci 10 osób) rów-nież nie powoduje zakłócenia funkcjonowania większej społeczności. Ale susza, która dotknęła wszystkie gospodarstwa we wsi i spowodowała, że rolnicy nie mają czym nakarmić swoich zwierząt oraz nie będą mieli plonów z pól jest już sytuacją kryzyso-wą, gdyż zagraża bezpieczeństwu tej społeczności, może rodzić niepokoje społeczne. W takiej sytuacji wątpliwe jest, aby jedna gmina była w stanie poradzić sobie w udzie-laniu pomocy swoim mieszkańcom.

O sytuacji kryzysowej możemy mówić również wtedy, gdy w jakimś mieście upad-nie (z różnych powodów, np. brak płynności finansowej, zniszczenia spowodowane katastrofą naturalną) zakład pracy, który zatrudniał większość osób z miasta i okolicy. Można mówić wówczas o kryzysie gospodarczym w wymiarze lokalnym, ale przekra-czającym możliwości gminy, a nieraz i powiatu w poradzeniu sobie ze skutkami takie-go zdarzenia (np. setki ludzi, którzy nagle tracą pracę, co jest równoznaczne z setka-mi rodzin, które tracą możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb). Oczywiście taki kryzys może wystąpić na większych obszarach (region, a nawet cały kraj), co jest

4 _{Center for Research on the Epidemiology of Disasters, więcej informacji na temat organizacji oraz prowadzonych}

badań na stronie: http://www.cred.be/ oraz na stronie EMDAT: http://www.emdat.be/AboutUs/aboutus.html.

5_{J.M. Scheureni, Annual Disaster Statistical Review: The Numbers and Trends 2007. Melin: Center for Research on the}

Epidemiology of Disasters (CRED), Jacoffset Printers, 2008.

6 _{Pomimo istniejących wytycznych definicyjnych katastrof, zbieranie danych na temat ofiar katastrof jest}

problematycz-ne z wielu względów, o czym piszą autorzy bazy na stronie EMDAT: http://www.emdat.be/AboutUs/aboutus.html, [15.12.2008]. M.in. z tego powodu zbierane w bazie dane dotyczą katastrof naturalnych, a nie uwzględniają kryzysów związanych z konfliktami zbrojnymi. Pomimo tego baza jest wartościowa, ponieważ dane zbierane są na podstawie ściśle określonej metodologii.

(19)

najczęściej spowodowane złą kondycją gospodarki państwa lub regionu i jest związa-ne z kryzysem globalnym.

Jak wynika z powyżej przytoczonych definicji dwoma nierozłącznymi, koniecznymi warunkami powstania sytuacji kryzysowej są 1) wystąpienie zdarzenia, które powo-duje zniszczenia, 2) niemożności poradzenia sobie w danej sytuacji przez daną spo-łeczność za pomocą własnych zasobów. Jeśli wystąpi tylko pewne zdarzenie, które dokona zniszczeń, ale ludzie nimi dotknięci mogą sobie poradzić z jej skutkami za pomocą własnych zasobów, nie można mówić o sytuacji kryzysowej. Przykładem może być sytuacja, gdy silny wiatr uszkodzi kilka budynków i samochodów w bogatej dzielnicy miasta. Inny przykład to „biały szkwał”, który przeszedł nad mazurskimi jezio-rami w sierp niu 2007 r., zatopił kilkadziesiąt jachtów i zabił 12 osób. Kolejne 70 osób uratowali ratownicy. Choć straty finansowe są znaczące, bardzo prawdopodobne jest, że mieszkańcy będą mieli wystarczające środki finansowe na naprawienie powstałych szkód. O sytuacji kryzysowej nie można mówić też w przypadku społeczności, która generalnie nie radzi sobie dzięki posiadanym zasobom, ale nie występuje zdarzenie, które powoduje znaczne zniszczenia. Taka sytuacja ma często miejsce na terenach, gdzie są skupione budynki socjalne.

Rysunek 1. Kryteria sytuacji kryzysowej

zdarzenie powodujące zniszczenie lub brak

czegoś

niemożność poradzenia sobie za pomocą własnych

zasobów

SYTUACJA KRYZYSOWA

Opracowanie własne

Powyższe definicje sytuacji kryzysowej są zbieżne z definicją sytuacji kryzysowej w nauce o pracy socjalnej, która jest definiowana jako zdarzenie powodujące straty i cierpienia

(20)

ludzi, wystarczające do spowodowania zakłóceń ładu społecznego7_{. Sytuacje kryzysowe} wymagają interwencji z zewnątrz społeczności. W definicji tej podkreślane są zakłócenia w systemie społecznym, czyli zadziałanie takich czynników, które uniemożliwiają samo-dzielne poradzenie sobie z tą katastrofą. Sytuacja kryzysowa jest również ujmowana jako społecznie zdefiniowana sytuacja, która prowadzi do radykalnie zmienionych zachowań, aby sprostać kryzysowi8_.

1.1.2. Definicje prawne sytuacji kryzysowej i pojęć pokrewnych

Pojęcie „sytuacji kryzysowej” jest zdefiniowane w polskiej i zagranicznej literaturze oraz do-kumentach prawnych. Poniżej przytoczono definicje, które warto znać z punktu widzenia prawa.

Sytuacja kryzysowa z punktu widzenia prawnego (legalnego) oznacza „sytuację wpły-wającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów admini-stracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków”9_.

Dodatkowo w prawie funkcjonują definicje klęski żywiołowej, katastrofy naturalnej oraz awarii technicznej, które są zawarte w ustawie z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej10_:

Klęska żywiołowa to katastrofa naturalna lub awaria techniczna, której skutki za-grażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo śro-dowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych orga-nów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem.

Katastrofa naturalna to z kolei zdarzenie związane z działaniem sił natury, w szczegól-ności wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie ekstremalnych temperatur, osuwiska ziemi, pożary, susze, powodzie, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, masowe występowanie szkodników, chorób roślin lub zwierząt albo chorób za-kaźnych ludzi albo też działanie innego żywiołu.

7 _{M. J. Zakour, Social Work and Disasters, dostępny na stronie http://training.fema.gov/ [16.03.2014].} 8 _{E. L. Quarantelli (red.), What is a Disaster? Perspectives on the Question, Routledge, New York 1998.} 9 _{Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, Dz. U. nr 89, poz. 590, z późn. zm.} 10_Ibidem.

(21)

Awaria techniczna to gwałtowne, nieprzewidziane uszkodzenie lub zniszczenie obiektu budowlanego, urządzenia technicznego lub systemu urządzeń technicznych, powodują-ce przerwę w ich używaniu lub utratę ich właściwości.

1.1.3. Sytuacja kryzysowa a kryzys

W pracy pracownika socjalnego „kryzys” to dość często powtarzane słowo. Jest to pojęcie dobrze opracowane w literaturze psychologicznej oraz przeznaczonej dla pracowników socjalnych, dlatego przypomnę tylko najważniejsze definicje i cechy kryzysu jako takiego, tak aby wiedzieć czym on się różni od pojęcia sytuacji kryzysowej.

B. E. Gilliland i R. K. James definiują kryzys jako „pewien sposób spostrzegania jakiegoś zdarzenia lub sytuacji jako niemożliwej do wytrzymania trudności, która przekracza zasoby i mechanizmy radze-nia sobie osoby”. Dalej dodają, że „dopóki osoba nie dozna uwolnieradze-nia kryzys może spowodować poważne zburzenia funkcjonowania w obszarach, afektywnym, poznawczym i behawioralnym”11_. W. Badura-Madej określa kryzys jako „przejściowy stan nierównowagi wewnętrznej, wywołany przez krytyczne wydarzenie bądź wydarzenia życiowe, wymagający istotnych zmian i rozstrzygnięć”12_. Istotą kryzysu nie jest wydarzenie czy trudna sytuacja, ale subiektywna reakcja jednostki na to wy-darzenie. Reakcja ta wyraża się w specyficznym spostrzeganiu czy emocjonalnym, uczuciowym re-agowaniu stanowiących bazę kryzysowych zachowań. Subiektywne doświadczenie utraty kontroli nad własnym życiem, będące jednym z najtrudniejszych, najbardziej bolesnych ludzkich przeżyć, jest subiektywnym przekonaniem o braku jakichkolwiek dostępnych opcji, zasobów, możliwo-ści, ale nie jest adekwatnym odzwierciedleniem rzeczywistego, „obiektywnego” braku tych opcji. Według klasycznej teorii kryzysu ma on swoją dynamikę, która przebiega w czterech fazach13_: 1. Faza konfrontacji z wydarzeniem wywołującym kryzys. Jednostka doświadcza

nie-skuteczności wykorzystywanych dotąd sposobów radzenia sobie, subiektywnej niewystarczalności zasobów pozostających w jej dyspozycji, nieefektywności ze-wnętrznych źródeł pomocy. W efekcie pojawia się intensywna reakcja emocjonalna charakteryzująca się głównie wzrostem napięcia, obecnością niepokoju i lęku. 2. Faza pojawienia się przekonania, że nie jest się w stanie poradzić sobie z zaistniałą

trudnością. Pojawia się doświadczenie bycia pokonanym, utraty kontroli nad włas-nym życiem. To powoduje dalszy wzrost napięcia i jednocześnie oddziałuje destruk-tywnie na poczucie własnej wartości jednostki.

3. Faza mobilizacji, uruchomienia wszelkich dostępnych zasobów sił psychicznych osoby. Tutaj możliwe są dwie dalsze ścieżki: albo pokonanie kryzysu i odzyskanie

11_{B. E. Gilliland i R. K. James, Crisis intervention strategies, Cengage Learning, 1993.}

12_{W. Badura-Madej, Wybrane zagadnienia interwencji kryzysowej, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 1996.} 13_{G. Caplan, Principles of preventive psychiatry, Basic Books, New York 1964.}

(22)

przedkryzysowej równowagi lub pozorne uporanie się z problemem przy wykorzystaniu mechanizmu zaprzeczania, co stwarza zagrożenie przejścia kryzysu w stan chroniczny. Jeżeli żadna z tych możliwości się nie uaktualni to dochodzi do następnego etapu. 4. Faza, którą można określić mianem dekompensacji jest rezultatem niemożliwego do

wytrzymania napięcia. Dochodzi do zniekształcenia procesów poznawczych (zniekształ-cenie spostrzegania), poczucia wewnętrznego chaosu. W relacjach interpersonalnych dochodzi do wycofania się z kontaktów. Pojawiają się również zachowania „wentylacyj-ne”, które mogą mieć charakter agresywny, autoagresywny (zachowania suicydalne) lub prowadzić do nadużywania substancji zmieniających nastrój (alkohol, narkotyki).

Choć kryzysy są ogromnie zróżnicowane, niepowtarzalne, co wynika z unikatowego połączenia, interakcji konkretnej osoby z konkretną sytuacją, to możliwe jest dokonanie pewnych podziałów ze względu na istotne charakterystyki łączące pewne grupy zjawisk kryzysowych. Jednym z takich podziałów jest rozróżnienie kryzysów rozwojowych, zwa-nych też normatywnymi (obecne w rozwoju każdej ludzkiej jednostki a także ludzkich wspólnot takich, jak np. rodzina), od kryzysów sytuacyjnych, zwanych również losowy-mi, bądź traumatycznylosowy-mi, związanych z zaistnieniem jakichś szczególnie trudnych sytu-acji, odbieranych subiektywnie przez jednostkę (czy wspólnotę) jako przekraczające jej możliwości poradzenia sobie. Inny jeszcze podział dotyczy kryzysów ostrych, trwających do 6-8 tygodni, oraz kryzysów chronicznych, które mogą towarzyszyć człowiekowi przez wiele lat, czasami do śmierci.

Najbliżej pojęcia sytuacji kryzysowej jest kryzys sytuacyjny, który pojawia się, gdy człowiek spo-tyka się z niecodziennym, wychodzącym poza zwykłe jego doświadczenie, zdarzeniem, z któ-rym nie jest w stanie sobie poradzić, ani nie jest w stanie kontrolować rozwoju sytuacji. Kryzysy sytuacyjne mogą być następstwem takich traumatycznych wydarzeń, jak doświadczenie przemocy, przemocy seksualnej, porwania, utraty pracy, nieoczekiwanego kalectwa, poważ-nej choroby, wypadku, śmierci bliskiej osoby14_{. Kluczem odróżniającym kryzysy sytuacyjne od} innych są takie cechy wydarzenia wywołującego, jak nieprzewidywalność, nagłość, szokujący charakter, intensywność i katastroficzność. W wielu przypadkach kryzysy sytuacyjne są tożsa-me z sytuacjami kryzysowymi, jednakże to co je odróżnia to możliwy jednostkowy charakter kryzysu, a sytuacja kryzysowa zawsze będzie dotyczyła większej zbiorowości.

1.1.4. Cechy charakterystyczne sytuacji kryzysowych

W relacjach z miejsc katastrof często możemy usłyszeć, że „nigdy nie spodziewałam się, że może nas zalać”, „to trwało sekundę i już nie mieliśmy dachu, ledwo zdążyłam wyjść

(23)

z domu” oraz „nie wiedziałam co mam zrobić”. Te stwierdzenia oddają najlepiej istotę sy-tuacji kryzysowej. Według M. Clarka „na kryzys składają się trzy elementy: presja czasu, ewentualność zasadniczego zagrożenia i zaskoczenie oraz fakt, że jest ono rezultatem zarówno niebezpieczeństwa jak i okoliczności, w jakich ono występuje”15_{. Definicja ta} za-wiera wszystkie cechy charakterystyczne kryzysu zgodne z powszechnym, niemal intui-cyjnym rozumieniem tego zjawiska. Po pierwsze, zagrożona jest wartość uznawana przez nas za najważniejszą, czyli jest to zdrowie, życie lub dom, czasami też miejsce pracy. Jest to ewentualność zasadniczego zagrożenia. Po drugie, zagrożenie to było dla nas zaskocze-niem, nie byliśmy na nie przygotowani, stąd nie zawsze wiemy jak się zachować. Po trzecie, zostaliśmy zmuszeni do podjęcia natychmiastowej decyzji nie mając czasu na szczegóło-wą analizę sytuacji oraz dokonanie oceny skutków decyzji, którą zmuszeni byliśmy podjąć.

1.2. Proces powstawania sytuacji kryzysowej

Jak dochodzi do powstania sytuacji kryzysowej? Zgodnie z definicją, katastrofa jest na-stępstwem wystąpienia ryzyka (naturalnego lub konfliktu) oraz niemożności poradzenia sobie z daną sytuacją przez społeczność (podatność). Są to pośrednie przyczyny koniecz-ności udzielenia pomocy humanitarnej, które są kształtowane przez różnorodne czynniki. Dlatego mówiąc o powstawaniu sytuacji kryzysowych, mówimy o procesie, co oznacza, że nie powstaje ona w ciągu jednego dnia, godziny, ale jest skutkiem wielu wydarzeń, które miały miejsce w przeszłości.

W literaturze przedstawiane są różne modele wyjaśniające jak dochodzi do katastrofy, z uwzględnieniem czynników, które temu sprzyjają.

Jeden z tych modeli to nazwany przeze mnie „model procesu” (Pressure and release model), który dosłowne tłumaczy się jako „model nacisku i uwolnienia”16_{. W modelu tym} wyjaś-niane są powiązania wpływu danego ryzyka na grupy ludzi, które podlegają wpływom pewnych czynników i procesów społecznych generujących podatność na katastrofy. Model ten najlepiej jest wyjaśniany na konkretnym przykładzie: w wyniku ekonomicznych i społecznych nierówności, szczególnie w krajach rozwijających się (przyczyny źródłowe), następuje masowa migracja ze wsi do miast (dynamiczne naciski), co powoduje szereg konsekwencji np. brak stałych źródeł utrzymania, konieczność zamieszkania na terenach zagrożonych powodzią, trzęsieniem ziemi itp. (niebezpieczne warunki).

15_{M. Clark, Charakterystyka zachowania się w kryzysie, NATO, Bruksela 1995, s. 15.} 16_{P. Blaikie et al., At Risk …, op. cit., s. 92.}

(24)

„Model procesu” podkreśla, że podatność nie jest wynikiem oddziaływania jednej przyczy-ny, a raczej zespołu przyczyn, które wywołują kaskadę skutków. Jest to narzędzie do opisu, ale nie do wyjaśnienia zachodzących procesów.

Drugi model – model dostępu (access model) – jest uszczegółowieniem pierwszego i wy-jaśnia „jak system społeczny kreuje warunki, w których ryzyka mają zróżnicowany wpływ na różne społeczeństwa i różne grupy społeczne”17_{. W tym modelu kluczowe są możliwość} użycia dostępnych zasobów przed katastrofą, w celu jej uniknięcia, lub zminimalizowania jej negatywnych skutków. Głównymi zasobami są środki materialne i niematerialne posia-dane przez poszczególne jednostki lub grupy.

Z przytoczonych definicji oraz modeli rozwijających wyjaśnienia podatności na katastrofy wynika, że istnieją następujące grupy czynników mające wpływ na podatność:

Î środowisko życia, warunki geograficzne,

Î warunki polityczne,

Î warunki społeczno-ekonomiczne.

Rysunek 2. Proces powstawania sytuacji kryzysowej na przykładzie powodzi

Mieszkanie lub posiadanie gospodarstwa

na terenach zalewowych lub blisko rzek

Przyczyna bezpośrednia Wystąpienie ryzyka naturalnego Sytuacja k ryz yso w a PO W ÓDŹ Skutki Podatność na wystąpienie ryzyka

Przyczyny pośrednie sytuacji kryzysowej Podatność na sytuacje kryzysowe • brak doświadczeń związanych z powodzią • brak zabezpieczeń antypowodziowych • ignorowanie ostrzeżeń • mniejsze koszty ziemi na terenach zalewowych • prawo pozwalające na budownictwo na terenach zagrożonych powodzią Intensywne opady deszczu powodujące zalania i podtopienia • zniszczenia budynków mieszkalnych i gospodarczych • śmierć ludzi i zwierząt • zranienia ludzi i zwierząt • utrata miejsca zamieszkania i pracy Opracowanie własne

(25)

Proces powstawania katastrofy można podzielić na kilka faz. Bezpośrednim zdarzeniem poprzedzającym konieczność udzielenia pomocy jest wystąpienie sytuacji kryzysowej. Ta sytuacja jest następstwem wystąpienia pewnego ryzyka (naturalnego lub spowodowa-nego przez człowieka). Natomiast brak możliwości poradzenia sobie z daną sytuacją przez społeczność (podatność na sytuację kryzysową) jest stanem kształtowanym przez różno-rodne warunki środowiskowo-społeczne. Warunki te są przyczynami pośrednimi wystą-pienia sytuacji kryzysowej. Powstawanie przykładowej sytuacji kryzysowej jest przedsta-wione na rysunku 2.

Powyższy schemat pokazuje, że wystąpienie sytuacji kryzysowej jest bardzo złożonym procesem. Co więcej, przechodząc do odpowiedzialności za powstałą sytuację, nie moż-na wskazać jednej instytucji, osoby, której działania mogłyby zapobiec danej sytuacji. Jedynymi warunkami, na które ludzie (a tym bardziej instytucje) nie mają wpływu (lub bardzo mały) jest wystąpienie ryzyka naturalnego. Ludzie i instytucje są odpowiedzialne za kształtowanie wszystkich innych przyczyn (szczególnie pośrednich) oraz zobowiązani do walki ze skutkami sytuacji kryzysowych. Również działanie instytucji pomocy społecznej (a szerzej polityki społecznej) nie może ograniczać się do działań naprawczych, czyli po wystąpieniu sytuacji kryzysowych. W działania profilaktyczne pomocy społecznej powin-ny być wpisane działania niwelujące przyczypowin-ny pośrednie sytuacji kryzysowych.

1.3. Rodzaje sytuacji kryzysowych i ich charakterystyka

Kiedy zapytamy kogokolwiek o największe katastrofy (sytuacje kryzysowe) jakie nawiedziły Polskę w ciągu ostatnich lat, z pewnością otrzymamy dwie odpowiedzi: powódź w 1997 r. oraz katastrofa lotnicza z 10 kwietnia 2010 r. Te dwie katastrofy są dobrym przykładem dwóch typów sytuacji kryzysowych.

Zagrożenia, które mogą spowodować sytuację kryzysową to w szczególności zdarzenia fizyczne, zjawiska lub działalność ludzka, które mogą spowodować utratę życia lub po-ważne obrażenia ciała, straty dóbr materialnych, szkody społeczne i ekonomiczne oraz degradację środowiska naturalnego. Zagrożenia te mogą obejmować warunki ukryte, któ-re mogą ujawnić się w przyszłości i mają różne przyczyny: naturalne (geologiczne, hydro--meteorologiczne, biologiczne) lub spowodowane działaniami ludzi (skażenie środowiska, ryzyka technologiczne). Ryzyka mogą występować pojedynczo, sekwencyjnie lub mogą być złożone. Każde ryzyko jest charakteryzowane przez lokalizację, intensywność, częstość i prawdopodobieństwo wystąpienia.

Najczęściej przyczyny katastrof dzieli się na dwie ogólne grupy: naturalne i spowodowane przez człowieka.

(26)

1.3.1. Katastrofy naturalne

Zagrożenia naturalne są bardzo różnorodne i mają określoną specyfikę, wywołują też róż-ne skutki. Można je podzielić na następujące kategorie:

Î geofizyczne – trzęsienia ziemi, osunięcia ziemi, tsunami, wybuchy wulkanów;

Î hydrologiczne – lawiny, powodzie;

Î klimatologiczne – wysokie temperatury, susze, pożary;

Î meteorologiczne – cyklony, burze;

Î biologiczne – epidemie, plagi insektów lub zwierząt.

Najczęściej występujące zagrożenia naturalne w Polsce zostały opisane w tabeli 1 na stronie 26. Na świecie w ostatniej dekadzie ogólna liczba katastrof naturalnych wzrosła, natomiast nieznacznie zmienia się średnia liczba ofiar w ciągu roku, co oznacza, że zmniejsza się średnia liczba ofiar w przeliczeniu na katastrofę18_{. Może to być konsekwencją działania} różnych czynników, np. lepszego przygotowania do rozpoznawania zagrożeń lub szybszej i odpowiednio udzielanej pomocy podczas kryzysu. Może to również oznaczać poprawę systemu odnotowywania katastrof i ich wpływów. Najczęściej występującymi katastrofami są katastrofy hydrologiczne, które powodują największą liczbę ofiar.

Warto zauważyć, że niektóre zagrożenia naturalne mogą wywoływać inne zagrożenia. Np. silne wiatry mogą powodować katastrofy komunikacyjne, w tym szczególnie zagrożenia dla żeglu-gi, a także wpychania wody morskiej do ujściowych odcinków rzek, co może skutkować pod-niesieniem się poziomu wody i wystąpienia zagrożenia powodziowego. Wysokie temperatury będą sprzyjać powstawaniu przestrzennych pożarów lasów i susz.

1.3.2. Katastrofy spowodowane działaniami człowieka

Do drugiej kategorii katastrof zaliczane są wydarzenia spowodowane działaniami ludzi. W tej kategorii można wyróżnić:

Katastrofy techniczne:

Î awarie ze skażeniem promieniotwórczym,

Î katastrofy kolejowe,

Î katastrofy drogowe,

Î katastrofy kolejowe i drogowe z uwolnieniem się niebezpiecznych środków chemicznych,

Î katastrofy budowlane,

(27)

Î awarie sieci energetycznych,

Î awarie instalacji ciepłowniczych,

Î awarie instalacji gazowych;

Zagrożenia terrorystyczne:

Î podłożenie ładunku wybuchowego,

Î bioterror;

Kryzysy złożone.

Z uwagi na stabilną sytuację polityczną w Polsce można powiedzieć, że obecnie najmniej prawdopodobne jest wystąpienie kryzysów złożonych (complex emergency), które są de-finiowane jako „kryzys humanitarny w kraju, regionie, społeczeństwie, gdzie jest zupełny lub poważny upadek władzy spowodowany wewnętrznym lub zewnętrznym konfliktem, i który wymaga interwencji międzynarodowej prowadzonej dzięki zdolnościom lub przy pełnomocnictwie pojedynczej agencji i/lub programu ONZ”19_{. Cechami} charakterystycz-nymi takich kryzysów są:

1. występująca przemoc i ofiary śmiertelne, masowe przesiedlenia ludności, rozległe szkody społeczne i ekonomiczne;

2. potrzeba wieloaspektowej pomocy humanitarnej na dużą skalę;

3. przeszkody w udzielaniu pomocy humanitarnej spowodowane warunkami politycz-nymi lub militarpolitycz-nymi;

4. znaczące zagrożenie bezpieczeństwa pracowników humanitarnych na niektórych obszarach.

Tak zdefiniowany kryzys zawiera szeroki zakres przypadków krajów, w których panuje niestabilna sytuacja polityczna i gospodarcza. Jest ona najczęściej spowodowana długo-trwałym konfliktem wewnętrznym, który prowadzi do wyniszczenia zasobów kraju i czę-sto prowadzi do jego upadku. Kryzys złożony obejmuje wiele rodzajów konfliktów, w tym konflikty wewnętrzne, międzynarodowe, zbrojne, wojny20_.

19_{OCHA Orientation Handbook on Complex Emergencies. Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, August 1999,}

dostępna na stronie OCHA: http://www.reliefweb.int/library/documents/ocha__orientation__handbook_on__.htm, [30.09.2008].

20_{Istnieje bogata literatura dot. kwestii definicyjnych poszczególnych terminów, por. R. Bierzanek, J. Simonides, Prawo}

międzynarodowe publiczne, LexisNexis, Warszawa, 2001; Konflikty współczesnego świata, opracowanie zbiorowe, PWN,

(28)

Tabela 1. Najczęściej występujące zagrożenia naturalne w Polsce – definicja, przyczyny, skutki

Rodzaj katastrofy Definicja Przyczyny powstawania Skutki

Osuwiska Ruchy masowe,

polega-jące na przesuwaniu się materiału skalnego lub zwietrzelinowego; ruch taki zachodzi pod wpły-wem siły ciężkości;

• wzrost wilgotności gruntu spowodowany długotrwałymi opadami lub roztopami; • podcięcie stoku przez erozję, np. w dolinie

rzecznej lub w wyniku działalności człowie-ka, np. przy budowie drogi;

• nadmierne obciążenie stoku, np. przez zabudowę;

• wibracje związane np. z robotami ziemny-mi, ruchem samochodowym, eksplozjami; • trzęsienia ziemi.

• zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi;

• zniszczone i uszkodzone budynki (mieszkalne, użyteczności publicznej, gospodarcze); • zniszczone i uszkodzone mosty, drogi, linie kolejowe;

• zniszczenia lub uszkodzenia linii energetycznych.

Silne wiatry (wichury, huragany, trąby po-wietrzne)

Wiatr wiejący z prędkością średnią większą niż 15 m/s lub z prędkością w pory-wach większą niż 20 m/s.

Ogólna cyrkulacja atmosfery oraz znaczna różnica temperatury i wilgotności na granicy dwóch mas powietrza.

• ofiary wśród ludności w wyniku przygniecenia przez łamiące się drzewa; • zerwania linii wysokiego napięcia i przerwy w dostawach energii elektrycznej; • powstania wiatrołomów na drogach i zablokowania jezdni;

• wpychania wody morskiej do ujściowych odcinków rzek;

• podniesienia się poziomu wody i wystąpienia zagrożenia powodziowego; • masowe uszkodzenia konstrukcji budynków;

• przerwy w kursowaniu pociągów z powodu uszkodzenia trakcji elektrycznej i zablokowania torów; • zniszczenia zadaszeń na obiektach stanowiących dobra kultury;

• straty w rolnictwie oraz leśnictwie;

• zamknięcie szkół, szpitali, urzędów administracji publicznej;

• awarie w zakładach przemysłowych, połączone z uwolnieniem niebezpiecznych substancji; • katastrofy komunikacyjne, w tym szczególnie zagrożenie dla żeglugi;

• lawiny śnieżne w górach. Powódź (ze względu

na genezę wyróżniamy powódź: opadową, roztopową, sztormową, zatorową, wywołaną awariami budowli hy-drotechnicznych lub niewłaściwym gospo-darowaniem wodą na zbiornikach wodnych.

Czasowe pokrycie przez wodę terenu, który w nor-malnych warunkach nie jest pokryty wodą, powstałe na skutek wez-brania wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach oraz od strony morza.

• „cofka wód morskich”, • długotrwałe opady,

• szybkie, gwałtowne topnienie śniegów, • tworzenie się zatorów lodowych, • duże przybory wód spływających z gór

i łączących się rzek.

• zagrożenie dla życia ludzi oraz zwierząt; • uwzględnienie konieczności ewakuacji ludności; • wystąpienie epidemii, epizootii oraz epifitoz; • wystąpienie plagi owadów i gryzoni;

• zniszczenie hodowli i zbiorów w gospodarstwach rolnych (osłabienie ekonomiczne przemysłu spo-żywczego, wzrost cen produktów żywnościowych, wypłata odszkodowań dla przedsiębiorców zajmu-jących się przetwarzaniem i sprzedażą żywności);

• zniszczenie i uszkodzenie budynków (mieszkalnych, gospodarczych, użyteczności publicznej); • zniszczenia w infrastrukturze (m.in. drogi, mosty, wiadukty, tunele, wały przeciwpowodziowe,

prze-pompownie, urządzenia hydrotechniczne, urządzenia i sieci kanalizacyjno-wodociągowe).

Silne mrozy Zjawisko występuje wów-czas, gdy temperatura powietrza spadnie poniżej -20°C. W aspekcie społecz-nym natomiast o silnych mrozach mówimy wtedy, gdy chłód staje się przy-czyną śmierci ludzi i po-woduje straty materialne.

• w wyniku wychłodzenia organizmu ludzkiego dochodzi do zgonu;

• mróz może powodować awarie: magistrali ciepłowniczych, wodociągów, sieci kanalizacyjnej i linii przesyłowych wysokiego napięcia, co może sparaliżować życie w miastach. W związku z powyższym istnieje ryzyko przerw w dostawach wody, energii elektrycznej i ciepła;

• awarie w oczyszczalniach ścieków mogą spowodować katastrofę ekologiczną;

• wzrasta zapotrzebowanie na energię elektryczną i groźba powstania pożarów z powodu nieprzestrze-gania zasad ochrony przed pożarem podczas dogrzewania pomieszczeń mieszkalnych;

(29)