Znaczenie partnerstwa publiczno-prywatnego w realizacji projektów infrastrukturalnych w gminach województwa małopolskiego

Pełen tekst

(1)UNIWERSYTET EKONOMICZNY W KRAKOWIE WYDZIAŁ EKONOMII I STOSUNKÓW MIĘDZYNARODOWYCH KATEDRA EKONOMIKI NIERUCHOMOŚCI I PROCESU ZARZĄDZANIA. JOANNA WĘGRZYN. ZACZEIE PARTERSTWA PUBLICZO – PRYWATEGO W REALIZACJI PROJEKTÓW IFRASTRUKTURALYCH W GMIACH WOJEWÓDZTWA MAŁOPOLSKIEGO. ROZPRAWA DOKTORSKA. PROMOTOR PROF. DR HAB. ADAM NALEPKA. KRAKÓW 2014 1.

(2) Autorka serdeczne. podziękowania. pragnie. promotorowi. wyrazić pracy. Panu Profesorowi Adamowi alepce, za cenne rady i wskazówki, które posłużyły rozwinięciu koncepcji niniejszej rozprawy doktorskiej..

(3) Spis treści WSTĘP...................................................................................................................................................... 6 IFRASTRUKTURA I JEJ ZACZEIE W GOSPODARCE RYKOWEJ .......................................... 10. 1. 1.1.. Infrastruktura (gospodarcza i społeczna) jako kategoria ekonomiczna .......................... 10. 1.2.. Znaczenie infrastruktury w świetle wybranych teorii wzrostu gospodarczego .............. 16. 1.2.1. Uwagi o koncepcji wzrostu gospodarczego .................................................................... 16 1.2.2. Przegląd głównych teorii w dziedzinie wzrostu gospodarczego ..................................... 18 1.2.3. Infrastruktura jako czynnik wzrostu gospodarczego ....................................................... 22 1.3.. Rola władz publicznych w sferze infrastruktury ............................................................... 28. 1.3.1. Kształtowanie się poglądów na temat sposobu i kierunków wydatkowania środków publicznych w sferze infrastruktury ................................................................................ 28 1.3.2. Przesłanki aktywności władz publicznych w sferze infrastruktury................................. 32 1.3.3. Rozwiązania instytucjonalne w zakresie dostarczania usług infrastrukturalnych........... 36 1.4.. Zagadnienia inwestowania w infrastrukturę na szczeblu lokalnym ................................ 40. 1.4.1. Infrastruktura lokalna i jej specyfika............................................................................... 40 1.4.2. Powiązania pomiędzy wzrostem gospodarczym a infrastrukturą na szczeblu lokalnym 42 1.4.3. Udział władz lokalnych w procesie zaspokajania potrzeb infrastrukturalnych............... 45 2. WSPÓŁPRACA PUBLICZO-PRYWATA W POLSCE A TLE TEDECJI OGÓLOŚWIATOWYCH ............................................................................................................... 49. 2.1. 2.2. 2.3. Powstanie i rozwój idei partnerstwa publiczno-prywatnego ............................................ 49 2.1.1. Istota partnerstwa publiczno – prywatnego ..................................................................... 49. 2.1.2. Przesłanki podejmowania inicjatyw partnerstwa publiczno-prywatnego ....................... 53. 2.1.3. Rozwój teoretycznych koncepcji partnerstwa publiczno – prywatnego ......................... 55. Przegląd międzynarodowych praktyk wykorzystania partnerstwa publicznegoprywatnego ............................................................................................................................ 63 2.2.1. Partnerstwo publiczno-prywatne jako ogólnoświatowy trend w sferze infrastruktury ... 63. 2.2.2. Doświadczenia wybranych krajów we wdrażaniu partnerstwa publiczno-prywatnego .. 67. Lokalny wymiar współpracy publiczno-prywatnej w Polsce ............................................ 75 2.3.1. Sektor publiczny w Polsce i jego zadania w sferze infrastruktury .................................. 75. 2.3.2. Ekonomiczne uwarunkowania rozwoju partnerstwa publiczno – prywatnego w Polsce 79. 2.3.3. Podstawy prawne funkcjonowania partnerstwa publiczno – prywatnego w Polsce ....... 81. 2.3.4. Znaczenie partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce ................................................ 90. 3.

(4) 3. ZARZĄDZAIE PROJEKTAMI IFRASTRUKTURALYMI W FORMULE PARTERSTWA PUBLICZO – PRYWATEGO .................................................................................................... 101 3.1. 3.2. 3.3. 4. Projekty infrastrukturalne w kontekście teorii organizacji ............................................ 101 3.1.1. Projekty i ich miejsce w teorii i praktyce zarządzania .................................................. 101. 3.1.2. Typologie projektów oraz ich implikacje dla zarządzania projektami infrastrukturalnymi105. 3.1.3. Proces podejmowania decyzji w projektach infrastrukturalnych .................................. 110. Specyfika zarządzania projektami partnerstwa publiczno-prywatnego ....................... 115 3.2.1. Projekty partnerstwa publiczno-prywatnego i ich interesariusze .................................. 115. 3.2.2. Modele organizacyjne projektów partnerstwa publiczno-prywatnego ......................... 118. 3.2.3. Proce zarządzania projektami partnerstwa publiczno – prywatnego ............................ 124. 3.2.4. Powodzenie partnerstwa publiczno-prywatnego a cele projektu .................................. 128. Projekty partnerstwa publiczno-prywatnego w gminach ............................................... 136 3.3.1. Modele realizacji usług infrastrukturalnych w gminach ............................................... 136. 3.3.2. Finansowanie inwestycji infrastrukturalnych w gminie................................................ 140. 3.3.3. Mechanizm wyłaniania projektów partnerstwa publiczno –prywatnego w gminach ... 144. WYKORZYSTAIE PARTERSTWA PUBLICZO – PRYWATEGO W REALIZACJI PROJEKTÓW IFRASTRUKTURALYCH A PRZYKŁADZIE GMI WOJEWÓDZTWA MAŁOPOLSKIEGO ..... 149 4.1. Metodyka badań ................................................................................................................. 149 4.1.1. Cele i hipotezy badawcze .............................................................................................. 149. 4.1.2. Koncepcja, zakres i plan badań ..................................................................................... 151. 4.1.3. Metody i techniki badawcze.......................................................................................... 152. 4.2. Znaczenie partnerstwa publiczno – prywatnego w gminach województwa małopolskiego ...................................................................................................................... 157. 4.3. Identyfikacja przesłanek skłaniających władze gmin w województwie małopolskim do podejmowania inicjatyw PPP ............................................................................................ 162. 4.4. Ocena projektów PPP zainicjowanych przez gminy w województwie małopolskim w latach 2009-2012.................................................................................................................. 172. 4.5. Ocena czynników sprzyjających nawiązywaniu współpracy w ramach PPP................ 187. ZAKOŃCZEIE ..................................................................................................................................... 193.

(5) ZAŁĄCZIKI ........................................................................................................................................ 196 BIBLIOGRAFIA ..................................................................................................................................... 206 Monografie..................................................................................................................................... 206 Artykuły i referaty naukowe ........................................................................................................ 209 Inne .............................................................................................................................................. 213 Akty prawne .................................................................................................................................. 214 Strony internetowe ........................................................................................................................ 215 SPIS TABEL........................................................................................................................................... 216 SPIS RYSUKÓW .................................................................................................................................. 217.

(6) „Właśnie w obszarze, gdzie ludzkie działanie jest intencjonalnie racjonalne, ale w rzeczywistości napotyka ograniczenia, jest miejsce na autentyczną teorię organizacji i administracji” H. A. Simon, Models of a Man, 1957 s. XXIV. Wstęp Postępujące przemiany w sferze społeczno-gospodarczej, a także rozwój badań w obszarze infrastruktury sprawiły, iż współcześnie powszechnie uznaje się, że stanowi ona ważną stymulantę wzrostu i rozwoju społeczno-gospodarczego. Wielu badaczy dostrzega również konieczność aktywnego uczestnictwa sektora publicznego w procesie dostarczania usług infrastrukturalnych. Wobec powyższego można przyjąć, iż jednym z podstawowych celów, którymi kierują się władze publiczne w swoich działaniach jest dążenie do takich zmian w sferze infrastruktury, które będą sprzyjały poprawie poziomu świadczenia usług publicznych oraz ich efektywności. To właśnie zagadnienie stanowić będzie przedmiot podejmowanych w dysertacji rozważań. Świadczenie usług infrastrukturalnych na oczekiwanym przez społeczeństwo poziomie staje się coraz trudniejsze. Dzieje się tak ze względu na ograniczoność zasobów ekonomicznych i organizacyjnych pozostających w gestii władz publicznych. Koniecznym staje się zatem poszukiwanie nowych rozwiązań umożliwiających władzom publicznym wykonywanie powierzanych im zadań w zakresie zabezpieczania świadczenia usług infrastrukturalnych. Wraz z zachodzącymi przemianami społecznogospodarczymi, coraz większego znaczenia nabiera koncepcja współdziałania sektora publicznego i prywatnego w sferze infrastruktury. Jednym z jej przejawów jest rozwój współpracy sektora publicznego z podmiotami sektora prywatnego w formule partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). W Polsce, istotny wzrost zainteresowania partnerstwem publiczno-prywatnym nastąpił w 2009 roku. Jednakże dotychczasowe krajowe doświadczenia we wdrażaniu PPP pozwalają przyjąć tezę, iż sektor publiczny nadal napotyka poważne bariery 6.

(7) utrudniające nawiązanie współpracy z podmiotami prywatnymi. Dlatego też w naszym kraju projekty infrastrukturalne realizowane w formule PPP nadal odgrywają niewielkie znaczenie w procesie rozwoju infrastruktury. Zamiarem Autorki jest próba zidentyfikowania i wyjaśnienie współcześnie zachodzących zjawisk w obszarze współpracy publiczno-prywatnej w Polsce. Należy jednak mieć na uwadze, iż partnerstwo publiczno-prywatne jest niezwykle złożonym zjawiskiem. PPP obejmuje problematykę będącą przedmiotem badań różnych dyscyplin naukowych, również tych spoza kręgu nauk ekonomicznych, jak nauki o administracji czy też nauki prawne. Ponadto PPP można analizować z perspektywy pojedynczego projektu, przez pryzmat zadań i obowiązków jakie spoczywają na danym podmiocie publicznym. PPP można też opisywać jako specyficzną instytucję, które ukształtowała się w wyniku zmieniających się uwarunkowań historycznych i kulturowych.1 Konieczne staje się zatem dokładne sprecyzowanie obszaru badań. Według O. Williamsona ważnym źródłem inspiracji dla współczesnych ekonomistów staje się teoria organizacji.2 Dlatego też, dokonując identyfikacji celu głównego oraz celów szczegółowych uznano, iż w pierwszej kolejności należy poddać ocenie instytucje reprezentujące sektor publiczny (prezentowane przez nich interesy, sposoby ich artykulacji i możliwości oddziaływania), które podejmują inicjatywy PPP. Problematyka ta stanowi punkt wyjścia do dalszych analiz, w których skierowano uwagę na zagadnienia związane z realizacją projektów PPP, wspierając je koncepcjami z zakresu zarządzania projektami. Uzasadniając dokonany wybór, warto wskazać, iż postępująca komplikacja wewnętrznych oraz zewnętrznych warunków funkcjonowania współczesnych organizacji sprawia, że coraz więcej uwagi poświęca się właśnie problemom zarządzania projektami. Można zatem sądzić, iż zarządzanie projektami posiada poważny potencjał poznawczy pozwalający połączyć różne dyscypliny ekonomii i skupić uwagę na wspólnym badaniu projektów PPP. 3 Nawiązując zatem do współcześnie rozwijanych koncepcji z zakresu ekonomii oraz zarządzania, a także uwzględniając dotychczasowe krajowe doświadczania we wdrażaniu formuły PPP, przyjęto następujący cel badawczy: 1. G.Hodge, C. Greve, Theorizing Public-Private Partnership Success: A Market-Based Alternative to Government? Paper for the Public Management Research Conference at Syracuse University 2-4 June 2011, Syracuse, NY, USA Themed Panel on ‘Market-Based Alternatives to Government’ 1st version. 2 Organization theory: from Chester Barnard to the present and beyond, expanded edition. ed: O.E. Williamson, New York: Oxford University Press, 1995. 3 Zob. J. Söderlund, Building theories of project management: past research, questions for the future. International Journal of Project Management 22 (2004) pp. 183–191. 7.

(8) C0:. Identyfikacja warunków sprzyjających nawiązywaniu współpracy sektora publicznego z prywatnym w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) na przykładzie analizy projektów zainicjowanych w gminach województwa małopolskiego.. Realizacji celu głównego służą cele szczegółowe: C1:. Identyfikacja przesłanek skłaniających władze gmin do przekazywania kompetencji w zakresie świadczenia usług infrastrukturalnych podmiotom sektora prywatnego.. C2:. Określenie wymogów właściwego definiowania, planowania i realizacji przez gminy projektów infrastrukturalnych w formule PPP.. C3:. Ustalenie. czynników. sprzyjających. nawiązywaniu. współpracy. sektora. publicznego i prywatnego w ramach PPP i zbadanie różnic w ich ocenie przez poszczególne grupy interesariuszy. Ze wskazanymi celami powiązane są hipotezy badawcze (hipoteza główna oraz hipotezy pomocnicze). H0:. awiązanie współpracy w formule PPP zależy od ustalenia przez władze gminy trwałych i jednoznacznych zasad zarządzania projektami PPP.. H1:. Skłonność władz gminy do inicjowania projektów w formule PPP zależy od poziomu wyposażenia w urządzenia infrastrukturalne w gminie oraz możliwości zrealizowania projektu bez przekraczania ustawowego limitu zobowiązań.. H2:. Nawiązanie współpracy w ramach PPP zależy od przyjętych technik i narzędzi zarządzania projektami.. H3:. Poglądy interesariuszy projektu na temat czynników powodzenia PPP nie zależą od etapu na jakim projekt jest poddawany ocenie ani od roli jaką w projekcie odgrywa dana grupa interesariuszy. Celom i hipotezom badawczym został podporządkowany układ pracy. Praca. stopniowo tworzy ramy teoretyczne dla analizy zjawiska jakim jest rozwój i stosowanie koncepcji PPP w Polsce. Całość pracy składa się ze wstępu, czterech rozdziałów oraz zakończenia. Teoretyczne rozdziały pracy skonstruowane zostały w ten sposób, aby zaprezentować problematykę współpracy publiczno-prywatnej w sferze infrastruktury na poziomie lokalnym. Na tak przyjętą konstrukcję pracy miał wpływ fakt, iż w Polsce PPP rozwijane jest przede wszystkim w sferze infrastruktury lokalnej. 8.

(9) W rozdziale pierwszym dokonano przeglądu ekonomicznych koncepcji odnoszących. się. do. zagadnienia. infrastruktury.. Omówiony. został. problem. infrastruktury jako czynnika wzrostu gospodarczego oraz przedstawiono poglądy na temat roli sektora publicznego w sferze infrastruktury. Powyżej przedstawione problemy stanowią tło dla analizy zagadnienia jakim jest inwestowanie w infrastrukturę na poziomie lokalnym. Przedmiotem rozdziału drugiego jest partnerstwo publiczno – prywatne w sferze tworzenia i eksploatacji infrastruktury. Przedstawiony został tu najnowszy dorobek naukowy odnoszący się do zagadnień współpracy publiczno-prywatnej w zakresie świadczenia usług użyteczności publicznej. Następnie przedstawiono doświadczenia wybranych krajów w wykorzystaniu PPP. Dokonany przegląd literatury pozwolił na prezentację i porównanie polskich doświadczeń w tym zakresie. W rozdziale trzecim starano się wypełnić lukę w literaturze na temat projektów PPP interpretowanych jak specyficzna organizacja. W szczególności zajęto się problematyką. zarządzania. projektami. infrastrukturalnymi. iw. tym kontekście. przedstawiono specyfikę zarządzania projektami realizowanymi w formule PPP. W dalszej kolejności zwrócono uwagę na pozycję i zadania gmin jako interesariusza projektów PPP oraz wskazano okoliczności sprzyjające podejmowaniu decyzji o przystępowaniu gmin do realizacji projektów infrastrukturalnych w formule PPP. Rozdział. czwarty. poświęcono. badaniom. empirycznym. projektów. PPP. podejmowanych w gminach województwa małopolskiego. Badania empiryczne zrealizowano w dwóch etapach, obejmujących badania wstęp oraz badania właściwe. W pierwszej kolejności, w ramach badań wstępnych, zidentyfikowano zakres stosowania PPP w gminach województwa małopolskiego. Natomiast podstawowym celem badań właściwych była weryfikacja postawionych hipotez. W związku z powyższym ta część pracy badawczej została podzielone na trzy etapy, tj. identyfikację przesłanek skłaniających władze lokalne do podejmowania inicjatyw PPP, ocenę projektów PPP oraz cenę czynników sprzyjających nawiązywaniu współpracy w ramach PPP. Podsumowanie rozważań, wnioski końcowe z przeprowadzonych badań oraz możliwe kierunki dalszych badań przedstawiono w zakończeniu pracy.. 9.

(10) 1. Infrastruktura i jej znaczenie w gospodarce rynkowej 1.1. Infrastruktura. (gospodarcza. i. społeczna). jako. kategoria. ekonomiczna Termin infrastruktura (łac. infra = w dolnej części i structura = układ, szyk) w dosłownym rozumieniu oznacza podbudowę albo bazę. Ten sposób interpretacji pojęcia infrastruktura został zapożyczony w latach 60-tych XX wieku z terminologii wojskowej. Pierwotnie infrastrukturą określano zespół urządzeń wojskowych, takich jak koszary, porty lotnicze, a także drogi, mosty linie kolejowe czy nadajniki radiowe.4 Przenosząc to określenie na grunt nauk ekonomicznych można zatem uznać, iż infrastruktura tworzy podstawę dla funkcjonowania systemów stanowiących wyższe od infrastruktury „piętro” działalności społeczno-gospodarczej. Definicje infrastruktury można podzielić na dwie podstawowe grupy. W pierwszej grupie znajdują się definicje, w których termin ten precyzowany jest poprzez wskazanie listy obiektów (dóbr) zaliczanych do infrastruktury. Drugą grupę stanowią definicje kładące nacisk na wyszczególnienie właściwych dla infrastruktury cech i funkcji.5 Odnosząc się do definicji infrastruktury zaliczanych do grupy pierwszej, można wskazać, iż najszerszą interpretację zakresu rzeczowego infrastruktury stworzył w 1966 roku niemiecki ekonomista R. Jochimsen.6 Zdefiniował on pojęcie infrastruktury jako „sumę występujących w gospodarce podstaw materialnych, instytucjonalnych i osobowych (…) prowadzących do korzystnej alokacji zasobów”7. Wyróżnił trzy kategorie infrastruktury: − materialną – część wydatków inwestycyjnych (ang. public capital stock) w gospodarce stanowiących podstawę do dalszych działań w sferze produkcji, np.. 4. Z. Dziembowski, Infrastruktura jako kategoria ekonomiczna, Ekonomista nr 4-5/1985. Por. J. Fourie, Economic infrastructure: a review of definition, theory and empirics, „South African Journal of Economics”, vol. 74:3, September 2006, p. 531. Odmienną propozycję podziału przedstawia M. Ratajczak. Autor dokonuje rozszerzenia o dwie dodatkowe grupy: definicje akcentujące funkcje infrastruktury oraz definicje stanowiące kompilację trzech poprzednich grup. Por. M. Ratajczak, Infrastruktura w gospodarce rynkowej, Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, Poznań 1999, s. 17. 6 D. Grimsey, K.M. Lewis, Public Private Partnerships. The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance, Edward Elgar Cheltenham, UK Northampton MA, USA 2004, s. 21; oraz T. Ginapiero, Public infrastructure: definition, classification and measurement issue, MPRA Paper No. 25850, posted 24 January 2009. 7 W. Buhr Infrastructure of the marker economy, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge // Universität Siegen, Fachbereich Wirtschaftswissenschaften, Wirtschaftsinformatik und Wirtschaftsrecht, No. 132, http://hdl.handle.net/10419/41084 [dostęp: 10.04.2010] 5. 10.

(11) wydatki na obiekty i ich wyposażenie w telekomunikacji, transporcie, energetyce, gospodarcze wodnej i kanalizacji, − instytucjonalną – odpowiadającą formalnym i nieformalnym normom, które kształtują zachowania gospodarcze i procesy decyzyjne, np. system prawny, regulacje bankowe i finansowe, a także normy nieformalne jak zaufanie, powiązania biznesowe. − personalną (osobową) – obejmującą umiejętności personalne osób przyczyniające się do wzrostu produkcji w gospodarcze, np. bankowość i finanse, zarządzanie i marketing. W literaturze tematu utrwaliła się również definicja infrastruktury, która obejmuje swym zakresem cztery następujące kategorie: twardą i miękką infrastrukturę ekonomiczną oraz twardą i miękką infrastrukturę społeczną.8 Jako przykład interpretacji akcentujących cechy i funkcje infrastruktury można wskazać definicję zaproponowaną przez A. Hirschmana. Autor terminem tym w zwięzły sposób określa „…kapitał, który zapewnia realizację usług publicznych.”9 Spośród definicji sformułowanych przez polskich autorów można wyróżnić te, które zaproponowali A. Piskozub oraz Z. Dziembowski. A.. Piskozub. postuluje. konieczność. zawężenia. terminu. infrastruktura.. W zaproponowanej przez siebie definicji sprowadza pojęcie infrastruktury do „…zbioru obiektów transportu, łączności, energetyki i gospodarki wodnej – a więc obiektów w każdym przypadku służących funkcjom przemieszczania: osób, ładunków, wiadomości, energii i wody.”10 Z kolei Z. Dziembowski traktuje termin infrastruktura szerzej i podaje, że „pojęcie infrastruktury obejmuje swym zasięgiem zbiór różnorodnych technicznie urządzeń i instytucji oraz rodzajów działalności spełniających różnorodne funkcje”11. Z punktu widzenia pełnionych funkcji Z. Dziembowski dzieli infrastrukturę na: infrastrukturę gospodarczą12 oraz społeczną (por. tab. 1-1).. 8. D. Grimsey, K.M. Lewis, Public Private Partnerships… op.cit. 21. J. Fourie, Economic infrastructure: a review of definition, theory and empirics, „South African Journal of Economics”, vol. 74:3, September 2006, p. 531. 10 A. Piskozub, Funkcja przemieszczania jako cecha wspólna infrastruktury. Problemy ekonomiki transportu, nr 2/1977, s 20. 11 Z. Dziembowski, Infrastruktura jako kategoria ekonomiczna, Ekonomista nr 4-5/1985. s 727. 12 W literaturze można odnaleźć również terminy infrastruktura ekonomiczna, techniczna czy materialna, które stosowane są jako synonimy dla infrastruktury gospodarczej. 9. 11.

(12) Tabela 1-1. Rodzaje działalności zaliczane do infrastruktury Infrastruktura gospodarcza. Infrastruktura społeczna. Dział infrastruktury. Gałęzie infrastruktury. Dział infrastruktury. Gałęzie infrastruktury. Transport i łączność. Sieć drogowa Transport szynowy Transport rzeczny Transport morski Transport lotniczy Telekomunikacja Poczta. Nauka i szkolnictwo wyższe. Instytuty naukowe Szkoły wyższe. Oświata. Przedszkola Szkoły podstawowe Szkoły ogólnokształcące Szkoły zawodowe. Energetyka. Ochrona i kształtowanie środowiska. Elektroenergetyka Gazownictwo Ciepłownictwo Zbiorniki wodne Regulacja rzek Melioracja Zaopatrzenie w wodę Kanalizacja i oczyszczanie ścieków Oczyszczanie osiedli. Kultura. Radio i telewizja Sale widowiskowe Muzea Biblioteki. Źródło: Z. Dziembowski, Infrastruktura jako kategoria ekonomiczna, Ekonomista nr 4-5/1985, s 732.. Z przedstawionego przeglądu literatury wynika potwierdzenie tezy, że chociaż podawane w literaturze definicje infrastruktury są w swojej istocie zbieżne, to jednak różnią się zakresem interpretacji tego terminu, co niekiedy bywa przedmiotem ożywionych dyskusji w gronie autorów zajmujących się zagadnieniem infrastruktury.13 Toteż M. Ratajczak dokonuje próby ustalenia zakresu pojęciowego terminu infrastruktura, a także ukazania relacji występujących pomiędzy różnymi definicjami określającymi to pojęcie, co zostało zobrazowane na rysunku nr 1-1.. 13. Dla przykładu K. Brzozowska w swoim artykule pt. „Infrastruktura publiczna jako kategoria ekonomiczna” wskazuje, że wiele kontrowersji budzi sformułowanie „energetyka”. Infrastrukturę tworzą jedynie linie przesyłowe energii natomiast same elektrownie, elektrociepłownie (lub też gazownie) jako podmioty produkcyjne wykraczają poza zakres infrastruktury. Pomimo to wskaźniki dotyczące produkcji energii bywają uwzględnianie w statystykach opisujących stan infrastruktury – por. opracowania na temat infrastruktury publikowane przez GUS.. 12.

(13) INFRASTUKTURA. naturalna. tworzona przez człowieka. gospodarcza. kapitał materialny. obiekty trwale związane z terenem. instytucjonalna. społeczna. kapitał intelektualny. kapitał materialny. osobowa. kapitał intelektualny. materialna (instytucje – organizacje). urządzenia nietrwale związane z terenem. niematerialna (instytucje –zasady). niesformalizowane. liniowe. kapitał materialny. punktowe. kapitał intelektualny. sformalizowane. Rysunek 1-1.Zakres infrastruktury Źródło: M. Ratajczak, Infrastruktura …op. cit., s. 22.. Na rysunku linią pogrubioną wskazano te elementy, które odpowiadają wąskiej interpretacji terminu. Wyróżnione w ten sposób fragmenty infrastruktury nawiązują do pojęcia, które D.A. Aschauer opisuje jako „core” infrastructure, czyli rdzeń infrastrukturalny. Natomiast linią przerywaną zaznaczono element infrastruktury, które występują tylko w nielicznych klasyfikacjach lub których wyróżnienie bywa niekiedy kwestionowane. Pojawiające. się. problemy. interpretacyjne. związane. z. jednoznacznym. zdefiniowaniem pojęcia infrastruktura mają również swoje odzwierciedlenie w trudnościach towarzyszących określaniu funkcji, jak i wyznaczaniu zbioru cech właściwych dla poszczególnych składników infrastruktury. J. Fourie, rozróżniając infrastrukturę gospodarczą i społeczną twierdzi, iż infrastruktura gospodarcza przyczynia się przede wszystkim do wzrostu aktywności gospodarczej. Natomiast infrastruktura społeczna, w sposób bezpośredni i pośredni, sprzyja poprawie warunków życia mieszkańców.14 Z kolei Z. Dziembowski, jako kryterium podziału przyjmuje charakter efektów, których dostarcza infrastruktura. Według Autora infrastruktura gospodarcza dostarcza 14. J. Fourie, Economic infrastructure: a review of definition… op. cit.. 13.

(14) dóbr o charakterze materialnym (transport i łączność, zaopatrzenie w energię oraz kształtowanie i ochrona środowiska). Zadaniem infrastruktury społecznej jest natomiast zaspokajanie potrzeb o charakterze niematerialnym (oświata, kultura, ochrona zdrowia, wypoczynek). Wysokie zróżnicowanie przejawia się również w sposobach klasyfikacji cech infrastruktury. Poniżej przedstawiono klasyfikację cech infrastruktury zaproponowaną przez M. Ratajczaka. Autor, opisując cechy infrastruktury, wyróżnia trzy odrębne obszary analizy: inwestycje infrastrukturalne, usługi infrastrukturalne oraz efekty infrastrukturalne (tab. 1-2).15 Tabela 1-2. Cechy infrastruktury Cechy inwestycji infrastrukturalnych. Cechy efektów infrastrukturalnych. Cechy rynku infrastrukturalnego. wysoka kapitałochłonność inwestycji długi okres realizacji wysoki stopień niepodzielności nakładów długi okres zwrotu nakładów nieodwracalność nakładów ograniczone możliwości etapowania inwestycji specyficzność nakładów duży udział kosztów stałych i ogólnych duży udział kosztów utopionych trudności w ocenie efektywności inwestycji wysokie ryzyko inwestycyjne uzależnienie inwestycji od decyzji politycznych występowanie asymetrii informacji długi okres zwrotu skokowe narastanie kosztów korzyści skali wysokie ryzyko inwestycyjne. efekty o charakterze nierównomierność i zmienność usługowym (czasowa i przestrzenna) popytu efekty o charakterze dóbr niemożność odraczani popytu szczególnie cennych ograniczona suwerenność efekty o charakterze dóbr konsumenta publicznych lub zbliżonych duży wpływ czynników do publicznych pozaekonomicznych na popyt niemożność magazynowania ograniczone możliwości efektów konkurencji brak substytutów ograniczone możliwości lub brak wielogałęziowe znaczenie wykluczenia z dostępu do infrastruktury efekty zewnętrzne (w tym przestrzenne efekty ograniczona rola regulacji cenowej zewnętrzne) wysokie bariery wejścia i wyjścia z efekty sieciowe rynku efekty makroekonomiczne i subaddutywność i rosnące mikroekonomiczne (niekiedy przychody (monopol naturalny) częściowo sprzeczne) rynek niekwestionowalny nieostrość granic wzrostu i (bezsporny) lub o ograniczonej świadczenia usług kwestionowalności efekty długookresowe o istotna rola państwa i/lub instytucji niekiedy odroczonym regulujących działanie rynku charakterze ograniczone, a w pewnych ogólnogospodarcze i przypadkach brak możliwości ogólnospołeczne znaczenie zastosowania regulacji rynkowej efektów Źródło: M. Ratajczak, Infrastruktura ….op.cit. s 32.. 15. Przedstawiona klasyfikacja cech infrastruktury pozwala również przyjąć, iż w zależności od prezentowanych obszarów problemowych, zamiennie z terminem infrastruktura można posługiwać się określeniami „inwestycje infrastrukturalne”, „usługi infrastrukturalne” czy też „efekty infrastrukturalne”. Por. M. Ratajczak, Infrastruktura… op.cit. s 32.. 14.

(15) Charakter pierwszego rozdziału nie pozwala na pełne i kompleksowe omówienie wszystkich wymienionych w tabeli pozycji. Przyjęto zatem, iż odniesienia do powyższej tabeli znajdą swoje miejsce w kolejnych częściach pracy. Dokonując krótkiego zestawienia informacji zwartych w tabeli można wskazać, że inwestycjom infrastrukturalnym towarzyszy wysokie ryzyko, cechy usług infrastrukturalnych ograniczają możliwość stosowania reguł rynkowych, a działania w obszarze infrastruktury wywierają poważne efekty zarówno w sferze gospodarczej jak i społecznej.. Reasumując, fakt iż do tej pory nie udało się wypracować jednolitej definicji terminu infrastruktura nie jest przypadkowy. Różnice poglądów odnoszące się do zakresu pojęciowego tego terminu mają swoje źródło m.in. w odmiennościach przestrzennych i gospodarczych - to co stanowi „podstawę” bywa różnie interpretowane w różnych krajach. Zakres definicyjny pojęcia infrastruktura określany jest również przez cel prowadzonych badań oraz dostępność danych. Ponadto interpretacja pojęcia infrastruktura ulega zmianom na przestrzeni czasu. W konsekwencji otrzymujemy wielość interpretacji, ujęć i definicji. Dlatego też wielu autorów jest zdania, iż lepiej jest posługiwać się mniej sformalizowanym językiem niż dążyć do precyzyjnego zdefiniowania. pojęcia. infrastruktura.. Tym. samym. pojawia. się. konieczność. konkretyzowania tego określenia w zależności od specyfiki prowadzonych badań aby wyjaśnić co jest ich przedmiotem. W związku z powyższym, w dalszych rozważaniach termin infrastruktura odnosić się będzie do tradycyjnego zakresu infrastruktury „…obejmującej swym zasięgiem zbiór różnorodnych technicznie urządzeń i instytucji oraz rodzajów działalności – spełniających różnorodne funkcje”.16. 16. W tym miejscu warto wskazać, że Z. Dziembowski – w przeciwieństwie np. do F. Winiarskiej (1973) – w swej klasyfikacji, która została przedstawiona w tabeli 1-2, nie ujmuje mieszkalnictwa. Według Z. Dziembowskiego sfera mieszkaniowa stanowi wyższe od infrastruktury „piętro” działalności społeczno - gospodarczej. Niemniej, z uwagi na fakt, iż w zakresie budownictwa komunalnego również podejmowane są inicjatywy PPP, pozycja ta będzie ujmowana podczas analizy danych empirycznych odnoszących się do PPP w Polsce.. 15.

(16) 1.2. Znaczenie infrastruktury w świetle wybranych teorii wzrostu gospodarczego 1.2.1. Uwagi o koncepcji wzrostu gospodarczego Celem tej części opracowania jest uzasadnienie jakie następstwa niesie ze sobą rozwój w sferze infrastruktury. W teorii ekonomii zagadnienie to omawiane jest przede wszystkim w kontekście wzrostu gospodarczego oraz rozwoju regionalnego.17 W pracy Autorka nawiązuje do badań koncentrujących się wokół zagadnienia wzrostu gospodarczego. Poważny wkład do literatury poświęconej zarówno problematyce wzrostu gospodarczego oraz infrastruktury stanowią prace D.A. Aschauera. W opublikowanym w 1989 roku artykule pt. „Is public expenditure productive?” D.A. Aschauer przedstawił w nowym świetle problem wydatków infrastrukturalnych i ich roli w procesie wzrostu gospodarczego.18 Aby lepiej zrozumieć wagę jaką przypisuje się opracowaniom D.A. Aschauera należy przyjrzeć się z bliska skomplikowanym współzależnościom decydującym o obecnym i perspektywicznym wzroście gospodarczym. Zanim jednak to nastąpi warto zastanowić się nad tym, co tak naprawdę kryje się pod pojęciem wzrostu gospodarczego i jaki sens ma odwoływanie się do jego miar. Sam termin wzrost gospodarczy jest jednym z najważniejszych pojęć w ekonomii i oznacza zmiany polegające na zwiększaniu się całej gospodarki, wynikające ze zmian występujących w jej elementach składowych. Innymi słowy, gospodarka notuje wzrost gdy suma wartości wytworzonych dóbr i usług jest większa na koniec okresu (roku) od stanu obserwowanego na początku okresu (roku).19 Termin wzrost gospodarczy odnosi się do zmian ilościowych w gospodarce. Natomiast do wyrażenia przemian zarówno ilościowych jak i jakościowych, które. 17. Por. T. Grosse, Przegląd koncepcji teoretycznych rozwoju regionalnego, Studia Regionalne i Lokalne, Nr 1(8)/2002. 18 Chociaż wielu ekonomistów już od lat 30-tych wskazywało, że państwo poprzez wydatki publiczne, to realizowane w owym czasie badania pomijały kwestie wydatków infrastrukturalnych i ich wpływu na wzrost gospodarczy, por. E.M. Gramlich, Infrastructure Investment: A review Essay, Journal of Economic Literature, vol. 32/1994, p. 1176, oraz komentarz Ch. R. Hultena do artykułu A.H. Munnell, How Does Public Infrastructure Affect Regiona Economics Performance, New England Economic Review, 1990 Sept/Oct. 19 M. G. Woźniak, Wzrost gospodarczy. Podstawy teoretyczne, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, s 9-10.. 16.

(17) często wykraczają poza ramy przeobrażeń gospodarczych ekonomiści posługują się pojęciem rozwoju gospodarczego. Pytaniom o wzrost gospodarczy nieodłącznie towarzyszy również zagadnienie postępu. Dzieje się tak ponieważ jak pisze T. Sedláček „ludzkość wierzy, że wraz z postępem nadejdzie bogactwo materialne oraz zrealizuje się społeczne i etyczne marzenie o końcu chciwości.”20 W kwietniu 1968 roku, na problem wzrostu gospodarczego skierowali swoją uwagę. członkowie. Klubu. Rzymskiego.. Podstawowe. wnioski. płynące. ze. zrealizowanych badań sformułowane zostały w postaci tezy zerowego wzrostu dla krajów rozwiniętych. Autorzy prognozowali, że przy zachowaniu dotychczasowych trendów. rozwoju. ludności,. produkcji. żywności,. produkcji. przemysłowej. i zanieczyszczeniu środowiska w okresie około stu lat należy spodziewać się dojścia do granic możliwości dalszego wzrostu.21 Działalność Klubu Rzymskiego stała się impulsem dla dalszych badań kontynuujących poruszone w raporcie wątki. W 1977 pojawiła się książka autorstwa E.J. Mishana pt. Spór o wzrost gospodarczy, w której Autor zastanawia się czy kontynuowanie wzrostu gospodarczego rzeczywiście może przyczynić się do zwiększenia dobrobytu.22 Również wielu współczesnych ekonomistów dostrzega zagrożenie związane z dążeniem do maksymalizacji wzrostu gospodarczego. T. Sedláček twierdzi, że konieczna jest zmiana ogólnego celu polityki gospodarczej – z maksymalizacji PKB na minimalizację zadłużenia, i proponuje aby „… przejść od jazdy z maksymalną prędkością do jazdy oszczędnej i czasami wrzucać na luz.”23 Z tej perspektywy łatwiej jest przyjąć dokonaną przez E. Mishana krytykę zjawiska jakim jest wzrost gospodarczy. Wzrost gospodarczy wcale nie musi prowadzić do. poprawy. dobrobytu. społeczno-gospodarczego.. Rezultatem. wzrostu. jest. występowanie negatywnych efektów zewnętrznych przyczyniających się do: −. ogólnego zanieczyszczenia środowiska,. −. pogorszenia stanu zdrowia,. 20. Autor przywołuje poglądy sławnego ekonomisty J.M. Keynesa, który wyrażał nadzieję, iż w ciągu najbliższych stu lat nastąpi zmiana w rozwoju materialnym, rozwiązane zostaną problemy gospodarcze i powstanie nowy Adam, swoją pracę (trwającą trzy godziny dziennie) wykonywał będzie jedynie dla osiągnięcia własnego zadowolenia. Por. T. Sedláček, Ekonomia dobra i zła. W poszukiwaniu istoty ekonomii od Gilgamesza do Wall Street. Wydawnictwo Studio EMKA, Warszawa 2012., s 248-249. 21 Por. D. L. Meadows i in., Granice wzrostu, Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1973. 22 Por. E.J. Mishan, Spór o wzrost gospodarczy, Państwowy Instytut Wydawniczy, Warszawa 1986. 23 T. Sedláček, Ekonomia dobra i zła… op. cit. s 261.. 17.

(18) −. nieracjonalnego gospodarowania czasem,. −. zmniejszania zasobów surowcowych,. −. braku możliwości wytworzenia substytutów zasobów nieodnawialnych,. −. naruszenia innych proporcji, które stanowią o ładzie ekonomicznym, ekologicznym, moralnym i duchowym. Chociaż sam wzrost gospodarczy (oraz jego główny miernik – PKB) może. stanowić mylące kryterium oceny rozwoju społeczno-gospodarczego to jednak trudno jest wskazać inne powszechnie akceptowalne rozwiązanie. P.A. Samuelson oraz W.D. Nordhaus24 dostrzegając ten problem, opisują go obrazowo w następujący sposób: „Gdyby spytać historyka gospodarczego, co naprawdę oznacza wielki kryzys lat trzydziestych, to jego odpowiedź brzmiałaby: Nastąpił spadek PKB ze 104 mld dol. w 1929 r. do 56 mld w 1933 r. Ten głęboki spadek pieniężnej wartości dóbr i usług wytworzonych przez gospodarkę amerykańską spowodował biedę, bankructwa, niewypłacalność banków, rozruchy i zamęt polityczny.”25 1.2.2. Przegląd głównych teorii w dziedzinie wzrostu gospodarczego Jako prekursorów teorii wzrostu gospodarczego wskazać można wielu sławnych ekonomistów, jak A. Smith, D. Ricadro, T. Maltus, J. S. Mill oraz J.A. Shumpeter. Klasycy, ze swoimi zainteresowaniami dla wzrostu, byli kontynuatorami tradycji merkantylistów.26 Zainteresowanie to doprowadziło ekonomistów klasycznych do badania rynków i systemu cen jako czynnika decydującego o alokacji zasobów.27 Można uznać, że w klasycznym ujęciu warunkiem koniecznym dla zapewnienia rozwoju jest proces akumulacji kapitału, który poprzedza podjęcie działalności inwestycyjnej. Pomiędzy pracą, ziemią i kapitałem zachodzą dynamiczne relacje, które jeśli działają na niekorzyść właścicieli kapitału, to muszą przyczynić się do zahamowania wzrostu gospodarczego.. 24. Również W. D. Nordhaus, który w swych pracach badaniach skupia się na ekonomicznych efektach zmian klimatu, podejmował próby zmierzające do uwzględnienia w pomiarze dochodu narodowego efektów ubocznych wzrostu dla środowiska naturalnego. Por. W. Nordhaus, J. Tobin, Is Economic Growth Obsolete? Columbia University Press, New York 1972. 25 P.A. Samuelson, W.D. Nordhaus, Ekonomia. Tom 2, Wydawictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s 235. 26 H. Landreth, D.C. Colnder, Historia myśli ekonomicznej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005., s 84. 27 Ibidem.. 18.

(19) W tym miejscu warto przedstawić wyjaśnienie procesu wzrostu gospodarczego zaproponowane przez J. Schumpetera, który twierdził, że podstawowym czynnikiem wzrostu w gospodarczego nie jest kapitał (wraz z towarzyszącym mu procesem akumulacji) a przedsiębiorcy – osoby, które przez nowatorskie wykorzystanie środków produkcji wprowadzają zmiany do życia gospodarczego.28 J. Schumpeter przedstawił swój model wzrostu gospodarczego w 1912 roku. W tym samym czasie ortodoksyjna myśl ekonomiczna podążała jednak już innymi torami, będąc pod wpływem prac W.S. Jewonsa, C. Mengera, L. Warlasa. Neoklasyczna teoria ekonomiczna, która kształtowała się od latach siedemdziesiątych XIX skierowała swoją uwagę niemal wyłącznie w stronę mikroekonomicznych kwestii alokacji zasobów oraz analizy marginalnej. Zaufanie do modeli neoklasycznych zostało jednak zachwiane przez niedające się ująć w ramy teorii neoklasycznej przemiany dotykające sferę gospodarki w czasie Wielkiego Kryzysu. Schyłek neoklasycznej teorii ekonomicznej, zbiegający się w czasie z wielką depresją lat trzydziestych, utorował drogę dla akceptacji teorii J.M. Keynesa. Keynesowi udało się wyjaśnić w jaki sposób gospodarka mogła pozostawać, tak jak to się działo w latach trzydziestych XX w, w stanie trwałego kryzysu.29 Swoje spostrzeżenia przedstawił w Ogólnej teorii zatrudnienia, procentu i pieniądza opublikowanej w 1936 roku. R.L. Heilbroner zręcznie dokonał podsumowania dokonań Keynesa pisząc, że „wskazał na najprostszy i najbardziej oczywisty fakt (gdy się go już odkryje): w fazie najgłębszego kryzysu nie ma nadmiaru oszczędności.”30 Według teorii Keynesa gospodarka w fazie recesji może w niej pozostawać gdyż w rynkowym mechanizmie nie istnieje nic samoistnego, co by mogło przyczynić się do ożywienia inwestycji. Pobudzić gospodarkę i ponownie ożywić inwestycje może zatem jedynie pomoc państwa w postaci celowych wydatków publicznych.31. 28. R.L. Heilbroner, Wielcy ekonomiści. Czasy, życie, idee. PWE, Warszawa 1993, s. 262-265. Ibidem, s 237. 30 Ibidem, 244. 31 Zgodnie z ilościową teorią pieniądza, przy założeniu że istniej pełne zatrudnienie, rezultatem spadku ilości pieniądza będzie spadek cen a w konsekwencji spadek dochodu pieniężnego - dochód realny pozostanie natomiast bez zmian. Keynes jednak odrzucał założenia ilościowej teorii pieniądza. Dowodził, że mechanizm dostosowawczy dochodu działa szybciej niż mechanizm dostosowawczy cen i stopy procentowej. Stąd też twierdził, że sam proces dostosowywania cen na rynku nie może stanowić odpowiedniego mechanizmu dla wydostania gospodarki z kryzysu. Dlatego też przy założeniu stałości cen łatwiej jest wpływać na dochód poprzez łączny popyt. W fazie recesji popyt gospodarstw domowych oraz przedsiębiorstw jest jednak niewystarczający by ożywić gospodarkę. Dlatego też konieczne jest 29. 19.

(20) Podsumowując dotychczasowe rozważania można wskazać, że ekonomiści klasyczni w swoich badaniach zajmowali się przede wszystkim podażową stroną gospodarki. Stąd w ujęciu klasycznym za podstawowe czynniki wzrostu można uznać czynniki oddziałujące na wzrost gospodarczy w długim okresie, tj. praca, kapitał, zasoby naturalne (przede wszystkim ziemia) oraz technologia. Do dziś powszechnie uznaje się czynniki te ze siły napędowe wzrostu. W podejściu keynesowskim na stopień wykorzystania zdolności wytwórczych wpływ mają natomiast popytowe czynniki wzrostu. Zalicza się do nich najczęściej działania regulujące składowe popytu globalnego:32 − popyt gospodarstw domowych, czyli konsumpcję, − popyt przedsiębiorstw wynikający ze skali inwestycji, − popyt rządowy realizowany za pomocą wydatków budżetowych, − popyt zagraniczny. Zastosowanie popytowych czynników wzrostu może mieć przede wszystkim znaczenie w krótkim okresie czasu, kiedy w gospodarce występują wolne czynniki produkcji (warunki niepełnego zatrudnienia). Postępująca na początku XX wieku formalizacja ekonomii zaowocowała szerszym wykorzystaniem narzędzi matematycznych również w dziedzinie teorii wzrostu gospodarczego. Pierwsze, sformalizowane model wzrostu gospodarczego, powstały w latach 20-tych XX wieku. Niemniej dopiero realizowane na gruncie teorii Keynesa kompleksowe analizy R. F. Harroda, E.D. Domara na trwałe wprowadziły teorię wzrostu gospodarczego do współczesnej makroekonomii.33 W latach 60-tych XX wieku R.M. Solow zaproponował alternatywny, bazujący na założeniach teorii neoklasycznej, model wzrostu gospodarczego.34 Do dwóch czynników produkcji analizowanych przez przedstawicieli marginalizmu, R.M. Solow. zwiększenie popytu przez wydatki budżetowe. Por. H. Landreth, D.C. Colander, Historia myśli ekonomicznej…. op. cit. s. 502. 32 M.G. Woźniak, Wzrost gospodarczy… op. cit. s. 115. 33 Do pierwszych formalnych modeli wzrostu zaliczyć można przede wszystkim model amerykańskiego matematyka F. Ramseya z 1928 r. oraz model radzieckiego ekonomisty G.A. Feldmana z lat 1927 i 1928, Duży wpływ na rozwój teorii wzrostu wywarły również prace N. Kaldora a także M. Kalcekiego (w odniesieniu do gospodarki socjalistycznej). Por. T. Tokarski, Determinanty wzrostu gospodarczego w warunkach stałych efektów skali, Katedra Ekonomii Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2001, s 12. 34 Model Solowa bazuje na funkcji produkcji Cobba-Douglasa, którą w uproszczony sposób przedstawia się jako funkcję dwóch zmiennych: zasobu kapitału K i zasobu pracy , czyli Y=f(,K), por. M.G. Woźniak, Wzrost gospodarczy…op.cit. s. 175-176.; R.M. Solow, A Contribution to the Theory of Economic Growth, The Quarterly Journal of Economics, Vol. 70, No. 1. (Feb., 1956), pp. 65-94.. 20.

(21) wprowadził trzeci czynnik produkcji – postęp techniczny. Postęp techniczny działa jako czynnik obniżający kapitałochłonność i pracochłonność produkcji.35 W połowie lat siedemdziesiątych nastąpiły głębokie przemiany w sferze gospodarczej krajów uprzemysłowionych kończące erę wyjątkowego powojennego wzrostu gospodarczego.36 Gospodarki krajów uprzemysłowionych dotknięte zostały przez zjawiska równoczesnego przyspieszenia inflacji i wzrostu stopy bezrobocia. Przyczyniło się to do załamania popularności ekonomii keynesowskiej i powrotu do klasycznych korzeni w poszukiwaniu nowych narzędzi polityki stabilizacyjnej państwa. Wobec nowych wyzwań, problemy teorii wzrostu gospodarczego znalazły się poza głównym nutem rozważań ekonomicznych. Nową koncepcję wzrostu gospodarczego przedstawili dopiero w drugiej połowie lat 80-tych XX wieku R. Lucas i P. Romer, rozwijając teorię wzrostu endogenicznego. Główne założenie nowej teorii sprowadza się do stwierdzenia, że wzrost gospodarczy zależy od oszczędzania oraz odpowiedniej polityki gospodarczej skierowanej na tworzenie kapitału ludzkiego i akumulację kapitału fizycznego.37 Modele wzrostu endogenicznego pozwoliły wytłumaczyć, dlaczego wzrost produkcji w krajach rozwijających się (poza nielicznymi wyjątkami krajów azjatyckich) jest niewystarczający by dorównać krajom posiadającym rozwinięte systemy gospodarcze. W przeciwieństwie do założeń teorii neoklasycznej, w teorii wzrostu endogenicznego postęp techniczny nie jest wynikiem spontanicznego, egzogenicznego działania ludzkiego umysły, niepodzielnie obdarzającego wszystkie kraje.38 Dlatego też ważne stają się inwestycje podtrzymujące innowacyjność sektorów. Szczególnej roli nabiera również kapitał ludzki, czyli jakość czynnika ludzkiego. Ważne są także, jak podkreśla. R.J. Barro,. Autor. jednego. z. najlepiej. znanych. modeli. wzrostu. endogenicznego, publiczne inwestycje infrastrukturalne.39. 35. D. Cohen, Kłopoty dobrobytu, Wydawnictwo Znak, Warszawa 1998, s. 42. Okres przemian z lat 1946-1975 przyjęto nazywać „Wspaniałą Trzydziestką”, por. D. Cohen, Kłopoty dobrobytu, Wydawnictwo Znak, Warszawa 1998, s. 33. 37 R. Tood, Michael Keane, Wykłady z makroekonomii, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 1995, s 292. 38 D. Cohen, Kłopoty dobrobytu… op. cit., s 57. 39 R.J. Barro, Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth, Journal of Political Economy, vol. 98, 1990, no 5, pp 103-125. Badania Barro zostały rozszerzone i pogłębione przez Eastrely I Rebelo (1993). W swych badaniach wykazali pozytywny i statystycznie istotny związek pomiędzy inwestycjami publicznymi I wzrostem gospodarczym. Por. M. Zioło, Modelowanie źródeł finansowania inwestycji komunalnych a efektywność wydatków publicznych, CeDeWu Sp. z o.o., Warszawa 2012, s 26. 36. 21.

(22) Rozważania na temat teorii wzrostu gospodarczego zamyka tabelaryczne zestawienie podstawowych teorii wzrostu oraz korespondujących z nimi koncepcji na temat infrastruktury (tab. 1-3): Tabela 1-3. Teorie wzrostu a infrastruktura Teoria i nazwa. Źródła wzrostu. Infrastruktura. podział pracy. akcentowanie obowiązków państwa w tworzeniu i utrzymaniu urządzeń instytucji użyteczności publicznej (np. drogi, kanały). innowacje. rozwój infrastruktury w zakresie badań i nauki jako czynnika sprzyjającego innowacjom. stopa wzrostu jako konsekwencja relacji stopy oszczędności i stopy inwestycji. znaczenie infrastruktury jako inwestycji autonomicznych, przyczyniających się do stabilizacji wzrostu. Model neoklasyczny R. Solowa (1956). zmiana liczby ludności i egzogeniczny postęp techniczny. niezbędność pewnego minimum infrastruktury z punktu widzenia możliwości funkcjonowania sektora prywatnego; akcent położony na wydatki publiczne ( w tym na infrastrukturę) jako źródło wypychania sektora prywatnego. Teoria wzrostu endogenicznego P. Romer (1986), R. Barro (1990), R. Lucas (1988). Endogeniczność wzrostu związana z akumulacją wiedzy, kapitałem ludzkim, publicznymi wydatkami infrastrukturalnymi. A. Smith (1776). J.A. Schumpeter (1911, 1939) Model R. Harroda (1939) E. Domara (1946). infrastruktura jako pośredni czynnik wzrostu (np. edukacja jako czynnik rozwoju kapitału ludzkiego) lub bezpośrednie źródło efektów zewnętrznych, służących uzyskaniu w skali makroekonomicznej stałych przychodów krańcowych (mode Barro); akceptowanie potrzeby aktywnej roli państwa w rozwoju infrastruktury. Źródło: M. Ratajczak, Infrastruktura…, s. 77.. Można wykazać, że chociaż w głównym nurcie teorii ekonomii brak jest bezpośrednich odniesień do infrastruktury jako czynnika wzrostu gospodarczego, to jednak problem infrastruktury40 stanowi ważną cząstkę teorii wzrostu gospodarczego, począwszy od myśli klasycznej i kończąc na czasach współczesnych. Kwestie te stanowią przedmiot rozważań w kolejnej części pracy. 1.2.3. Infrastruktura jako czynnik wzrostu gospodarczego Chociaż. teorie. wzrostu. gospodarczego. dostarczają. licznych. dowodów. potwierdzających występowanie zależności pomiędzy infrastrukturą a poszczególnymi parametrami charakteryzującymi wzrost gospodarczy, zdania ekonomistów na ten temat bywają podzielone. Liczne kontrowersje powstają przede wszystkim wokół problemu. 40. Infrastruktura stanowi jeden z podstawowych kierunków wydatkowania środków publicznych.. 22.

(23) określenia kierunku występowania zależności pomiędzy infrastrukturą a wzrostem gospodarczym. Niemniej powszechnie akceptowany jest pogląd, że chociaż infrastruktura bezpośrednio nie tworzy wartości dodanej, jest niezbędnym czynnikiem wzrostu gospodarczego, co znalazło wyraz w raporcie Banku Światowego na temat rozwoju infrastruktury. Według danych Banku Światowego „wzrost infrastruktury o 1% powoduje wzrost wartości produktu krajowego brutto o 1%”.41 Oddziaływanie infrastruktury na wzrost gospodarczy przejawia się przede wszystkim poprzez:42 – wzrost możliwości produkcyjnych przedsiębiorstw polegający na zwiększaniu efektywności prywatnych czynników produkcji lub bezpośrednio jako składnika procesu produkcji; – wzrost produkcji w innych sektorach (np. nowe miejsca pracy w obsłudze urządzeń). Ponadto inwestycje infrastrukturalne sprzyjają rozwojowi handlu, poprawie konkurencyjności, integracji regionalnej, rozwojowi turystyki czy też poprawie warunków bytowych ludności. Jak wykazano w poprzedniej części pracy, poglądy na temat znaczenia infrastruktury dla rozwoju społeczno-gospodarczego formowały się wraz z rozwojem współczesnej myśli ekonomicznej. Dorobek naukowy w zakresie problematyki infrastrukturalnych uwarunkowań wzrostu gospodarczego jest bardzo bogaty, zarówno jeśli chodzi o wielość koncepcji, jak i szczegółowość analiz. Wobec wielości teoretycznych ujęć tego problemu, pojawia się konieczność uporządkowania wiedzy w tym zakresie. Według M. Ratajczaka rozwój badań w dziedzinie infrastruktury można podzielić na sześć etapów. Zostały one ujęte w poniższej tabeli (tab.1-4).. 41. Infrastructure for Development, World Development Report 1994, Oxford University Press, Oxford 1994, liczby te są jedynie wielkościami orientacyjnymi. 42 J. Fourie, Economic infrastructure: a review of definition… op. cit. s. 539.. 23.

(24) Tabela 1-4. Etapy badań poświęconych tematyce infrastruktury Czas trwania. Przedstawiciel. Charakterystyka etapu. Etap I do lat 40tych XX w. -. Nie posługiwano się jeszcze terminem infrastruktura Dostrzegano znaczenie infrastruktury dla rozwoju handlu, lokalizacji działalności gospodarczej. Etap II lata 40 i 60te XX w. P. RosensteinRodan A. O. Hirschman. Zaczęto świadomie posługiwać się terminem infrastruktura Koncentrowano uwagę na roli infrastruktury w procesie wzrostu i rozwoju gospodarczego Nawiązywanie do ekonomi keynesowskiej. R. Jochimsen R. Frey Arrow, Kurz. Kontynuacja badań z poprzedniego okresu Nawiązywanie do ekonomi keynesowskiej Zwrócenie uwagi na publiczny charakter infrastruktury Uwzględnienie wydatków publicznych w modelu gospodarczego. -. Ograniczenie zainteresowania infrastrukturą w kategoriach analizy potrzeb jej rozwoju. Zaangażowanie państwa i środków publicznych postrzegano jako zagrożenie dla efektywności funkcjonowania infrastruktur y Koncentrowanie uwagi na problemach zasad funkcjonowania infrastruktury, a zwłaszcza możliwości jej prywatyzacji i deregulacji jako jednego z elementów ograniczania roli państwa. Etap III lata 60 i 70te XX w. Etap IV połowa lat 70-tych XX w. wzrostu. Ponowny wzrost zainteresowań infrastrukturą, jako uwarunkowaniem wzrostu i rozwoju Przekonanie o szkodliwości nadmiernego wycofywania się państwa z aktywnej roli w sferze rozwoju infrastruktury. Etap VI Wzrost zainteresowań infrastrukturą w kontekście dyskusji dotyczącej warunków wzrostu endogenicznego od lat 90R. Barro Podkreślanie w badaniach heterogenicznego charakteru infrastruktury tych XX do chwili Pojawianie się analizy dotyczących infrastruktury jako przedmiotu i obecnej uwarunkowania międzynarodowej współpracy gospodarczej Źródło: Opracowania własne na podstawie. M. Ratajczak, Infrastruktura…op.cit. s. 12-15; P. Hämäläinen, Review of literature on the productivity of public capital. Aboa Centre for Economics, Discussion Paper No. 55, October 2009 p. 3 Etap V D.A. Aschauer lata 80 i 90- D. Biehl te XX w. Pierwszy etap, trwający w przybliżeniu do lat czterdziestych XX w., to okres kiedy nie posługiwano się jeszcze samym pojęciem infrastruktury. Jednak w różnych analizach prowadzonych w dziedzinie handlu i lokalizacji działalności gospodarczej pojawiły. się. uwagi. dotyczące. „infrastrukturalnych”. składników. gospodarki,. a szczególnie transportu.43 Początki drugiego etapu badań wiążą się ożywieniem zainteresowania ekonomistów problemami wzrostu i rozwoju, co znalazło swój wyraz w sformułowanej teorii wzrostu zrównoważonego, a następnie teorii wzrostu niezrównoważonego. Z teorią wzrostu zrównoważonego, której podstawy stworzył ekonomista polskiego 43. M. Ratajczak, Infrastruktura….op.cit. s. 12-15.. 24.

(25) pochodzenia P. Rosenstein-Rodan, wiąże się koncepcja „wielkiego pchnięcia” podkreślająca rolę czynników popytowych w procesie rozwoju gospodarki. Pod wpływem krytycznych argumentów wysuwanych w kierunku teorii wzrostu zrównoważonego, A.O. Hirshman w 1958 roku zaprezentował koncepcję wzrostu niezrównoważonego. Hirshman dowodził, że wzrost dokonuje się w drodze reakcji gospodarki rynkowej na pojawiające się bodźce w postaci braków i ograniczeń. Na podstawie badań empirycznych doszedł do wniosku, że inwestycje czynione w sferze infrastruktury dają inicjujące efekty dla rozwoju produkcji przemysłowej.44 Kolejny, trzeci etap badań, zapoczątkowany został w połowie lat sześćdziesiątych XX w. W tym okresie opublikowane zostały prace R. Jochimsena (1966) oraz R.L. Freya (1970). W latach 60-tych zaczęto zwracać szczególną uwagę na publiczny charakter infrastruktury, co wyrażało się poprzez wzrost zainteresowania takimi aspektami funkcjonowania infrastruktury, jak jej znaczenie jako źródła efektów zewnętrznych czy też sytuacja monopolu naturalnego. W 1970 K.J. Arrow i M. Kurz opublikowali książkę, pt. Public Inwestment, the Rate of Return, and Optimal Fiscal Policy, w której jako pierwsi zaoponowali aby w modelu wzrostu gospodarczego, bazującym na funkcji produkcji, uwzględnić wydatki publiczne.45 W połowie lat 70-tych XX wieku nastąpiło wyraźne ograniczenie zainteresowania infrastrukturą w kategoriach analizy potrzeb jej rozwoju. Na tym etapie badań dotyczących infrastruktury ekonomiści zwracali przede wszystkim uwagę na problemy funkcjonowania tej sfery gospodarki, a zwłaszcza możliwości prywatyzacji i deregulacji jako jednego z elementów ograniczania roli państwa. Ponowne zainteresowanie infrastrukturą w kontekście wzrostu gospodarczego nastąpiło na początku lat 80-tych XX wieku. Etap ten charakteryzuje się ożywieniem, nawiązującej do neoklasycznych modeli wzrostu gospodarczego, dyskusji na temat znaczenia inwestycji infrastrukturalnych realizowanych ze środków publicznych dla rozwoju całej gospodarki, jej efektywności oraz aktywności sektora prywatnego.46 Szczególną rolę w tej dyskusji odegrały publikacje D.A. Aschauera47. Cykl publikacji 44. K. Jarosiński, Finansowanie inwestycji komunalnych w Polsce w warunkach samorządności lokalnej, Monografie i Opracowania SGH w Warszawie nr 523, Warszawa 2003, s. 81-94. 45 P. Hämäläinen, Review of literature on the productivity of public capital. Aboa Centre for Economics, Discussion Paper No. 55, October 2009 p. 3. 46 Problem wydatków publicznych (ang. public capital) poruszają w swych pracach m.in. Ratner (1983), Eberst (1986), Costa, Ellson, Martin (1987). 47 D.A. Aschauer, Is Public expenditure Productive?, Journal of Monetary Economy, 23(2)/1989, pp. 177-200; D.A. Aschauer, Public Investment and Productivity Growth in the Group of Seven, Journal of Monetary Economics, 24(2)/1989, pp. 17-25; D.A. Aschauer, Does Public Capital Crowd Out Private. 25.

(26) D.A. Aschauera rozpoczyna artykuł pt. Is Public expenditure Productive?, w którym Autor przedstawia wyniki badań poświęconych analizie produktywności sektora prywatnego w Stanach Zjednoczonych w latach 1949-1985. Przeprowadzone badania pozwoliły Aschauerowi sformułować wniosek, że największy wpływ na produktywność posiada tzw. rdzeń infrastrukturalny (ang. core infrastructure) czyli infrastruktura transportu i łączności, systemy wodno-kanalizacyjne itd.48 Od chwili pojawienia się publikacji Aschauera problematyka infrastrukturalnych uwarunkowań działalności gospodarczej stała się przedmiotem licznych prac badawczych.. Wśród. infrastrukturalnych. bogatej. realizowanych. literatury ze. poświeconej. środków. kwestiom. publicznych. można. inwestycji odnaleźć. 49. powiedzenie tez wysuniętych przez Achauera.. Niemniej należy zauważyć, że poważny wpływ na rozwój literatury odnoszącej się do problematyki wydatków infrastrukturalnych wywarły również prace krytyczne wobec ujawnionej przez Aschauera nadzwyczajnej produktywności infrastruktury publicznej.50 Stąd też, próbując przezwyciężyć niedoskonałości neoklasycznego modelu w jego tradycyjnej postaci, zaczęto poszukiwać nowych metod i narzędzi badawczych.51 Obecnie można wyróżnić kolejny, szósty etap badań nad infrastrukturą. Badacze zajmujący się tematyką infrastruktury coraz wyraźniej nawiązują do endogenicznych modeli wzrostu gospodarczego przyjmując, że wzrost gospodarczy nie jest wynikiem oddziaływania czynników zewnętrznych a raczej układu sił działających wewnątrz systemu gospodarczego. Kluczowe znaczenie przypisuje się akumulacji kapitału, który w szerokim znaczeniu ujmowany jest jako akumulacja wiedzy (postęp techniczny), kapitał ludzki oraz nakłady na infrastrukturę.. Capital? Journal of Monetary Economics 24(2)/1989, pp. 171-188; D.A. Aschauer, Why is Infrastructure Important? [w:] A.H. Munnell, Conference Series No. 34. Federal Reserve Bank of Boston, Boston 1990. 48 Obliczony przez Aschauera współczynnik elastyczności produktu względem kapitału publicznego, wahał się miedzy 0,38 a 0,56 (największe wartości przyjmując w przypadku rdzenia infrastrukturalnego). 49 Por. S. Arslanalp, et. all, Capital and Growth..; W. Romp, J. de Haan, Public capital and economic growth….;G. Torrisi, Infrastructure and economic performance… 50 Np. D. Grimsey i K. Lewis cytują badania Grubera (1994), Girarda et al. (1994) Hursta (1994) wskazujące, że nadmierne inwestycje publiczne mogą hamować wzrost gospodarczy – możliwe przyczyny zakłóceń to wzrost podatków lub wypierania inwestycji prywatnych. Por. Grimsey, K.M. Lewis, Public Private Partnerships… op.cit. 51 W modelach opartych na funkcji produkcji sprawdza się zmiany uwzględniające oddziaływanie takich czynników jak: stopień wyposażenia w infrastrukturę na początku okresu przyjętego do badania –por. S. Arslanalp i inni (2010); sposób korzystania z istniejącej infrastruktury – por. Hulten (1996), Aschauer (1998). Stosowane są również, chociaż na mniejszą skalę modele oparte na funkcji kosztów (przychodów). Spośród technik badawczych wyróżnić można: metody autoregresji wektorowej, badania przekrojowe, analizę danych panelowych.. 26.

(27) Punkt ciężkości w dyskusji nad zagadnieniem infrastruktury i wzrostu gospodarczego przesunięty został w nowe obszary badawcze. Uwagę ekonomistów zwracają zagadnienia krótkookresowego i długookresowego wpływu infrastruktury na wzrost gospodarczy oraz efektywności różnych kategorii infrastruktury. W badaniach kładzie się nacisk na identyfikację czynników sprawiających, że efekty inwestycji infrastrukturalnych różnią się pomiędzy krajami, regionami oraz sektorami. Podkreślany jest coraz wyraźniej heterogeniczny charakter infrastruktury.52 Kończąc rozważania nad zagadnieniem infrastruktury w świetle teorii wzrostu gospodarczego można wskazać, cytując D.A. Aschauera, że analizując oddziaływanie infrastruktury na wzrost gospodarczy należy rozważać trzy podstawowe aspekty tego zjawiska, tj. wielkość zasobów infrastrukturalnych, sposób finansowania wydatków infrastrukturalnych oraz sposób wykorzystania dostępnej infrastruktury.53 Zagadnienia te nabierają szczególnej wagi w obliczu ograniczonych możliwości inwestycyjnych władz publicznych. Kwestie te staną się przedmiotem rozważań w kolejnych częściach pracy.. 52. G. Torrisi, Infrastructure and economic performance: a critical comparison across four approaches, MPRA Paper no 25849, posted 17. November 2009, http://mpra.ub.uni-muenchen.de/25849/ 53 D.A. Aschauer, Public Capital and Economic Growth: Issues Quantity, Finance, and Efficiency, The Jerome Levy Economics Institute of Bard College Public Policy, 2000 No. 233., s 15-16.. 27.

(28) 1.3. Rola władz publicznych w sferze infrastruktury 1.3.1. Kształtowanie się poglądów na temat sposobu i kierunków wydatkowania środków publicznych w sferze infrastruktury W toku rozwoju gospodarczego ukształtowało się twierdzenie, iż kluczem do trwałego rozwoju gospodarki jest rynek i prywatna przedsiębiorczość. Państwo natomiast powinno odgrywać ważną, ale uzupełniającą rolę w życiu gospodarczym, wypełniając trzy podstawowe funkcje ekonomiczne, tj. prowadzić do zwiększenia efektywność, popierać sprawiedliwość oraz sprzyjać makroekonomicznej stabilności i wzrostowi gospodarczemu.54 Pomimo, iż ekonomiści w większości podzielają dzisiaj pogląd, że ograniczona interwencja państwa może przymieść poprawę sytuacji w niektórych obszarach życia społeczno-gospodarczego, to jednak problemy dotyczące zakresu interwencji państwa w gospodarce nadal budzą liczne kontrowersje. Obecnie próbuje się określić, w jaki sposób państwo i rynek powinny ze sobą współdziałać, tak aby wzajemnie się wzmacniały.55 Aby lepiej zrozumieć współczesne poglądy na rolę państwa w gospodarce warto przedstawić w skrócie ich historyczną ewolucję. Według tez głoszonych w XVII wieku przez merkantylistów, państwo powinno aktywnie wspierać rozwój handlu i przemysłu. Przedstawiciele doktryny leseferyzmu podważyli ten pogląd. Silny wpływ na zwolenników ograniczonej ingerencji państwa w gospodarkę wywarły prace A. Smitha, który dowodził, że równowagę na rynku, a tym samym optymalną alokację dóbr i usług zapewnić może jedynie mechanizm „niewidzialnej ręki rynku”, który napędza niczym nie skrępowana konkurencja oraz motyw zysku.56 Poglądy sformułowane przez A. Smitha dominowały w ekonomii do lat 30-tych XX wieku, czyli do momentu wybuchu Wielkiego Kryzysu. Efektem trwającego kryzysu był ogromny wzrost bezrobocia. W Stanach Zjednoczonych liczba bezrobotnych wzrosła z poziomu 2 mln w 1929 roku do 14 mln w 1933 roku. Aby pobudzić gospodarkę oraz zmniejszyć napięcia społeczne, rząd Stanów Zjednoczonych 54. Por. P.A. Samuelson, W.D. Nordhaus, Ekonomia, Tom 1… op.cit. s 71. J.E. Stiglitz, Ekonomia sektora publicznego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s 13. 56 Chociaż swoją argumentację na rzecz polityki laissez fair Smith obwarowywał zastrzeżeniem, że rząd powinien dostarczać dóbr, które przynoszą wielkie korzyści społeczne lecz nie są dostarczane przez rynek prywatny ze względu na to, że nie przyniosłyby dostatecznego zysku. Por. R.L. Heilbroner, Wielcy ekonomiści. Czasy, życie, idee. PWE, Warszawa 1993, s.220-254. 55. 28.

(29) rozpoczął program wydatków publicznych. W reakcji na zmiany zachodzące w sferze gospodarki, Keynes przekonywał, że w czasie kryzysu państwo powinno podejmować działania, których celem byłaby stabilizacja gospodarki i uniknięcie recesji.57 W latach 70-tych XX wieku, zaczęto odczuwać niedostatki związane z funkcjonowaniem powstałego na ideach keynesizmu państwa opiekuńczego58. Przyczyniły się do tego przede wszystkim głębokie przemiany w sferze gospodarczej oraz w samym społeczeństwie. Jednym z przejawów dokonujących się zmian były wzrost potrzeb w zakresie powiększania potencjału infrastrukturalnego oraz narastające niezadowolenie z poziomu jakości usług świadczonych przez sektor publiczny. Jednocześnie, w następstwie kryzysów naftowych, kraje zachodnie doświadczały coraz większych trudności w pozyskiwaniu środków potrzebnych na realizację inwestycji.59 Dlatego też coraz wyraźniej zaczęto dostrzegać, iż państwo nie jest w stanie samo zagwarantować odpowiedniego poziomu usług publicznych. Rozpoczęcie procesu przemian nie byłoby jednak możliwe bez zmiany poglądów na temat roli sektora publicznego w systemie gospodarczym. Pogłębiający się kryzys zaufania do władz publicznych wymusił wreszcie przemiany w sferze polityki gospodarczej. Tym samym zaczęto wdrażać reformy, których celem było zmniejszenie wpływu rządu na gospodarkę. Zapoczątkowane procesy, jak piszą D. Grimsey i J.K. Lewis, polegały przede wszystkim na wprowadzaniu rozwiązań rynkowych oraz na przekazywaniu uprawnień na rzecz sektora prywatnego.60 M. Ratajczak proces ten określa mianem deregulacji i prywatyzacji w sferze infrastruktury.61 Dokonany powyżej krótki rys historyczny, ukazując przemiany jakie zaszły w systemie gospodarczym, w życiu społecznym oraz w teorii ekonomi na przestrzeni XX wieku pozwala zauważyć, iż poglądy na rolę władz publicznych w obszarze infrastruktury podlegają nieustannej ewolucji. Liczne publikacje, poświęcone tej właśnie problematyce, odnoszą się do koncepcji wskazującej, że zmiany w zakresie. 57. W tym miejscy warto podkreślić, że Keynes nie uznawał, że programy rządowe powinny stanowić trwałą ingerencję w funkcjonowanie gospodarki. Twierdził jedynie, że jest to „wyciągnięcie pomocnej ręki do systemu, który poślizgnął się i teraz usiłuje odzyskać równowagę”, R.L. Heilbroner, Wielcy ekonomiści.. op. cit. s. 247. 58 Jak jednak podaje D. Cohen, wzrost wydatków publicznych nie jest jedynie efektem rozwoju idei keynesizmu. Proces ten zapoczątkowany został już w na początku XX wieku. Poważny wpływ na jego przebieg wywarły obie wojny światowe, powodując zwiększenie udziału wydatków publicznych oraz opodatkowanie do wielkości, które już się nie zmniejszają. D. Cohen, Kłopoty dobrobytu..op.cit., s 19. 59 M. Moszoro, Partnerstwo publiczno – prywatne w sferze użyteczności publicznej, Oficyna Wolters&Kluwer, Warszawa 2010. s 35. 60 D. Grimsey, K. M. Lewis, Public Private Partnership..op.cit. s. 25-35 61 M.Ratajczak, Infrastruktura…op.cit. s 76.. 29.

(30) aktywności sektora publicznego mają charakter systematyczny i oscylują wokół procesów prywatyzacji i nacjonalizacji.62 Na cykliczny charakter aktywności sektora prywatnego i publicznego w sferze infrastruktury po raz pierwszy zwrócili uwagę dwaj ekonomiści: J. Gomez-Ibanez oraz J. R. Meyer.63 Fazą rozpoczynającą cykl prywatyzacji i nacjonalizacji jest rozwój przedsiębiorczości. W dalszej kolejności, na skutek ingerencji władz politycznych, prywatne przedsiębiorstwa przejmowane są na własność przez sektor publiczny. Uruchamiane mechanizmy subsydiowania nieefektywnie działających przedsiębiorstw publicznych doprowadzają do przekształceń prywatyzacyjnych, a tym samym cykl prywatyzacji i nacjonalizacji domyka się. Proces ten zobrazowany został na poniższym rysunku (rys. 1-2). przedsiębiorczość. prywatyzacja. konsolidacja. rządowe regulacje zmniejszenie podaży usług czy podniesienie podatków? spadek zyskowności obnieżenie wydajności wycofanie kapitału prywatnego i usług. dotacje budżetowe. przejęcie przez rząd. Rysunek 1-2. Cykl prywatyzacji i nacjonalizacji Źródło: J.A. Gomez-Ibanez, J. R. Meyer, Going Private. The International Experience with Transport Privatization. The Brookings Instytution, Washingotn 1993, p. 13-18.. Dysponując wiedzą na temat procesów zachodzących w sferze infrastruktury oraz znając źródła tych przemian, można spojrzeć na infrastrukturę jak na pewien system oraz spróbować dowiedzieć się jaki jest jego mechanizm funkcjonowania. W tym celu ważne jest rozpoznanie zakresu działań podejmowanych podczas procesu 62. Model ten nie jest jednak traktowany jako uniwersalna formuła opisująca proces zmian zachodzących w każdej branży infrastruktury, a większość autorów używa go jedynie do prezentacji pewnych, bardzo uogólnionych wniosków. Por. J. Gomez-Ibanez, J.R. Meyer (1993), E. Savas (2000), Harris (2003), Kessides (2004), K. Sobiech (2007), K. Brzozowska (2010), Grzymała (2010). 63 Formułując swoją koncepcję cyklu prywatyzacji i nacjonalizacji, autorzy opierali sie na badaniach dotyczących funkcjonowania systemu komunikacji miejskiej w Stanach Zjednoczonych, por. J.A. Gomez-Ibanez., J.R. Meyer 1993. Going Private. The International Experience with Transport Privatization. The Brookings Instytution, Washingotn 1993, p. 13-18.. 30.

(31) świadczenia usług infrastrukturalnych oraz zrozumienie sposobu organizacji tych działań. Kwestie te zostały szeroko omówione przez B. Égerta, T. Kozluka oraz D. Sutherlanda.64 Autorzy wskazują, iż sferę infrastruktury kształtują trzy podstawowe grupy czynników: − cechy rynków na których świadczone są usługi infrastrukturalne sprawiające, iż mechanizmy rynkowe stają się zawodne (np. monopol naturalny, problem wyłączności konsumpcji, efekty zewnętrzne), − sposoby dostarczania usług infrastrukturalnych, − sfera regulacji. Zależność występującą pomiędzy trzema wymienionymi powyżej aspektami funkcjonowania infrastruktury można przedstawić również w sposób graficzny (por. rys.1-3). Uzasadnienie dla ingerencji państwa System dostarczania usług infrastrukturalnych Sposoby dostarczania usług infrastrukturalnych. Regulacje. Monopole naturalne. Efekty zewnętrze. Prywatny. Działania prywatne. Publiczny. Koncesje. PPP. Instytucje regulujące. Cena dostępu. Zamówienia publiczne. Realizacja prze sektor publiczny. Regulacja struktur rynkowych. Podział. Integracja Systemy cen. Problem wyłączności konsumpcji. Cena końcowa. Podaż. Integracja pionowa. Opłaty od użytkowników. Popyt. Luka infrastrukturalna. Czynniki zewnętrzne. Rysunek 1-3. Czynniki kształtujące sferę infrastruktury Źródło: B. Egert, T. Kozluk, D. Sutherland, Infrastructure Investment: Links to Growth and the Role of Public Policies, OECD Economic Department, Working Paper No. 686, OECD publishing 2009, s. 61. 64. B. Égert, T. Kozluk, D. Sutherland, Infrastructure Investment: Links to Growth and the Role of Public Policies, OECD Economic Department, Working Paper No. 686, OECD publishing 2009, s 61.. 31.