Sektor publiczny w Polsce i jego zadania w sferze infrastruktury

Idea zaangażowania władz publicznych w tworzenie infrastruktury oraz proces świadczenia usług infrastrukturalnych posiada wielowiekową tradycję. Istnieje również szereg ekonomicznych koncepcji dotyczących zasad podziału uprawnień w sferze infrastruktury pomiędzy poszczególne szczeble władzy publicznej.¹⁶⁷

W Polsce, podobnie jak w innych krajach, władze publiczne wspierają rozwój infrastruktury poprzez wykonywanie szeregu zadań, które mają swoje źródło w odpowiednich przepisach prawa, w tym konstytucji i wydanych na jej podstawie ustawach.Realizacja powyższych zadań odbywa się w ramach stworzonego systemu administracji publicznej, którego podmiotami są organy administracji publicznej oraz

inne organy państwowe.¹⁶⁸ Zgodnie z zapisami kodeksu podstępowania

administracyjnego organami administracji publicznej są ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich imieniu lub we własnym imieniu inne organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty, które są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych.

Wymienione powyżej organy administracji publicznej można podzielić na dwa piony, tj. pion administracji rządowej oraz pion administracji samorządowej. Nadrzędnym aktem prawa regulującym kompetencje poszczególnych instytucji w tym zakresie jest Konstytucja RP a kryterium podziału stanowi stopień bezpośredniego interesu.¹⁶⁹

Zadania z zakresu administracji publicznej można zatem podzielić na dwie podstawowe grupy:

− zadania w całości pozostawione w gestii organów administracji rządowej (zadania zastrzeżone),

− zadania wykonywane przez samorząd terytorialny.

167

Zagadnienia te zostały szeroko omówione w pierwszej części pracy.

168

Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. 1960 Nr 30 poz. 168, art. 1.

169

W. Skrzydło: Ustrój polityczny RP w świetle konstytucji z 1997 roku, Wydanie VII uaktualnione, Wolters Kluwer, Warszawa 2013.

76 Poddając charakterystyce instytucje tworzące pion administracji rządowej można wskazać, że realizują one przede wszystkim zadania dotyczące infrastruktury krajowej. W Polsce można zatem przedstawić następujące – potencjalne – obszary zaangażowania instytucji rządowych w obszarze PPP: krajowa infrastruktura transportowa, obrona narodowa, więziennictwo, kultura i nauka, sport, obiekty użyteczności publicznej, itp.

Zadania niezastrzeżone dla organów administracji centralnej wykonywane są przez jednostki samorządu terytorialnego. Kompetencje jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie zostały sprecyzowane w ustawach samorządowych. Jednocześnie trzeba zwrócić uwagę na wyjątkową konstytucyjną pozycję gmin.¹⁷⁰ Gmina, jako podstawowa jednostką samorządu terytorialnego wykonuje wszystkie zadania samorządowe, które nie zostały zastrzeżone dla innych jednostek.¹⁷¹

Ponadto realizowane przez gminy zadania (własne) wiążą się z pojęciem gospodarki komunalnej.¹⁷² Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej¹⁷³, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.¹⁷⁴

170

Konstytucja Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, ze zm., Zgodnie z art. 164 ustawodawca, przekazując gminie określone zadania, kierował się racją by były to głównie takie zadania, które nie wymagają jednolitego działania w skali całego państwa.

171

Ustawodawca, przekazując gminie określone zadania, kierował się racją by były to głównie takie zadania, które nie wymagają jednolitego działania w skali całego państwa. Zadania gminy precyzują art. 7 i art. 8 ustawy o samorządzie gminnym, por. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. 1990 Nr 16 poz. 95 ze zm.

172

W Polsce, działalność w zakresie gospodarki komunalnej jest prowadzona przez gminy i polega na wykonywaniu zadań własnych, por. Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, Dz.U. 1997 Nr 9 poz. 43 ze zm.

173

Zarówno na gruncie prawodawstwa unijnego jak i w Polsce pojęcie użyteczności publicznej nie posiada jednoznacznej definicji. Niemniej wyrażany jest pogląd, że do kategorii użyteczności publicznej zaliczyć można tylko takie zadania, które polegają na zaspokajaniu potrzeb zbiorowych lokalnej społeczności. Usługami użyteczności publicznej są np. świadczone przez gminy usługi z zakresu komunikacji miejskiej, nie są natomiast takie, które gmina wprawdzie realizuje, ale dotyczą ograniczonej grupy osób, np. wykonujących sport profesjonalny. Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. I OSK 130/05, LEX nr 190697; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. I SA/Gd 1977/99, FK 2001/3/78.

174

W sprawie interpretacji pojęcia działalności komunalnej wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który uznał, iż działalnością komunalną jest wszelka działalność gmin. Oznacza to, że według wykładni prawnej działalnością komunalną są wszystkie zadania nałożone na gminę przez ustawodawcę. Tak szeroka interpretacja – wykraczająca poza pojęcie usług użyteczności publicznej - może jednak rodzić problemy definicyjne na gruncie nauk ekonomicznych. Por. Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994, Dz. U. z 1994 r. Nt 113 poz. 550, (sygn. akt W. 10/93); Podstawy ekonomiki i zarządzania w gospodarce komunalnej, [red.] Z. Grzymała, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2011, s. 18.

77 Natomiast pozostałe jednostki samorządowe, pełniąc funkcje uzupełniające dla gmin, działają w zakresie zamkniętego katalogu zadań publicznych.¹⁷⁵ W związku z powyższym powiat może prowadzić działalność gospodarczą wyłącznie w zakresie zadań użyteczności publicznej określonych w art. 4 w zw. z art. 6 ustawy o samorządzie powiatowym.¹⁷⁶ Zaś województwo może prowadzić działalność gospodarczą wyłącznie w celu realizacji zadań użyteczności publicznej o charakterze wojewódzkim, w szczególności wymienionych w art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim¹⁷⁷ lub czynności edukacyjnych i promocyjnych.

Krótkie podsuwanie dotyczące zadań realizowanych na poszczególnych szczeblach administracji samorządowej przedstawiono w poniższej tabeli (tab. 2-6).

Przestawione w tabeli zadania tworzą cztery odrębne grupy spraw, które dotyczą¹⁷⁸:

− infrastruktury technicznej (drogi, wodociągi, komunikacja publiczna),

− infrastruktury społecznej (szkolnictwo podstawowe, ochrona zdrowia, opieka społeczna),

− porządku i bezpieczeństwa publicznego,

− ładu publicznego (gospodarka terenowa, ochrona środowiska).

175

R. Cybulska, Komentarz do art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, [red.:] Dolnicki B., Dom Wydawniczy ABC Grupa Wolters Kluwer, Warszawa 2007.

176

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Dz.U. 1998 Nr 91 poz. 578

177

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. 1998 Nr 91 poz. 576

178

W. Gintowt – Dziewłatowski, R. Pietrzak, J. Szymański, Vademecum radnego, Stan prawny na dzień 30 września 2002 r., Biblioteka samorządowa, Twigger, Warszawa 2002.

78 Tabela 2-6 Usługi publiczne świadczone przez samorządy lokalne i regionalne

Gmina Powiat Region (województwo)

Planowanie strategiczne i przestrzenne

Plany rozwoju lokalnego, Planowanie przestrzenne Przyznawanie zezwoleń budowlanych Plany rozwoju powiatu Inspekcja budowlana Strategie rozwoju regionalnego, Umowy rozwoju regionalnego zawierane z rządem centralnym Drogi i infrastruktura komunalna¹⁷⁹ Woda i kanalizacja Składowiska śmieci Sprzątanie ulic Oświetlenie ulic Parki i zieleń miejska Ogrzewanie centralne Drogi gminne Transport miejski

Drogi powiatowe Sieci energetyczne

Gospodarka wodna

Porządek i bezpieczeństwo publiczne

Straż miejska

Ochotnicza straż pożarna

Policja

Obrona cywilna

-

Szkolnictwo Przedszkola i szkoły

podstawowe

Szkoły średnie Niektóre szkoły wyższe

Zdrowie Publiczna opieka

zdrowotna i służby sanitarne

Szpitale wojewódzkie

Poziom życia Dopłata do czynszów

Opieka nad ludźmi starszymi Opieka społeczna i zapomogi

Przeciwdziałanie bezrobociu Opieka nad bezdomnymi

-

Mieszkalnictwo Dostarczanie mieszkań socjalnych Zarządzanie mieszkaniami komunalnymi - - Kultura, sport i czas wolny

Lokalne biblioteki, teatry i domy kultury

- Wojewódzkie placówki

kulturalne

Różne Prowadzenie dokumentacji

obywatelskiej

Geodezja i nadzór geodezyjny

Rejestracja pojazdów -

Źródło: P. Swianiewicz, M. Herbst, Economies and Diseconomies of Scale in Polish Local Government, [w:] Consolidation or Fragmentation? Open Society Institute, Budapest, Hungary 2002, s. 226; za: J.T.

Hryniewicz, Administracja samorządowa – misje, własność i kontekst organizacyjny, Samorząd Terytorialny nr 10/2004, s. 33.

Reasumując, można wskazać, że jednostki sektora publicznego mogą powierzać wykonywanie zadań osobom fizycznym osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym

179

Przyjęte w tabeli kryteria klasyfikacji niekiedy mogą budzić pewne problemy interpretacyjne, jak np. zastosowanie terminu infrastruktura komunalna w odniesieniu do usług publicznych świadczonych na poziomie województwa. Niemniej należy zauważyć, iż zaprezentowane podejście stanowi wartościowe źródło danych, które może stanowić punkt oparcia dla wyjaśniania roli administracji samorządowej w zakresie realizacji zadań publicznych.

79

nie posiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy.¹⁸⁰ Umowne powierzenie

wykonywania zadań może nastąpić poprzez wykorzystanie partnerstwa publiczno –