Modele realizacji usług infrastrukturalnych w gminach

W tradycyjnym ujęciu, zaspokajanie potrzeb bytowych człowieka oraz kształtowanie i ochrona środowiska na terenie zajmowanym przez daną społeczność lokalną stanowi domenę działalności komunalnej. Przedmiot działalności komunalnej wyznaczają natomiast takie działania jak:³¹⁹

− zaopatrzenie w wodę, odprowadzanie ścieków bytowych i ich oczyszczanie oraz regulację stosunków wodnych,

− usuwanie odpadów stałych i ciekłych oraz utrzymanie ulic i placów, − kształtowanie i utrzymanie zieleni,

− zaopatrzenie w energię elektryczną, gazową i cieplną,

− przewozy pasażerskie, utrzymanie stanu technicznego placów i ulic oraz ich oświetlenie, przenoszenie informacji (telefon, sieć komórkowa)

− inne (np. utrzymanie cmentarzy).

Warto sobie uświadomić, że wartość rynku usług komunalnych w Polsce w roku 2007 była szacowana na ok. 200 mld złotych.³²⁰ Tym samym można uznać, że działalność gmin stanowi ważny obszar działalności gospodarczej kraju.

Można również, w pewnym uproszczeniu, przyjąć, że działalność gmin w sferze infrastruktury lokalnej, stanowi element modelu funkcjonowania usług komunalnych.³²¹ Jak wyjaśnia J. Zysnarski, model funkcjonowania usług komunalnych jest w znacznej mierze pochodną ustroju politycznego czy też strategii przyjętej przez władze lokalne. Jednocześnie Autor wyróżnia cztery modele funkcjonowania gospodarki komunalnej. Jednym z kryteriów prowadzących do rozróżnienia owych modeli jest kryterium własności zasobów, które pozwala przyjąć, iż możemy mieć do czynienia z

319

P. Jeżowski, Formy organizacyjno-prawne działalności gospodarczej samorządu terytorialnego, w: Przekształcenia własnościowe w gospodarce komunalnej, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 1994, s. 29.

320

Biuletyn „Prawo konkurencji na co dzień”, lipiec 2007, nr 5, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, s. 1. Nawet jeśli szacunki dotyczące wielkości rynku usług komunalnych na poziomie 17% PKB mogą wydawać się zawyżone, to i tak działy produkcji przemysłowej związane z wytwarzaniem i zaopatrywaniem w energię elektryczną, gaz, parę wodną i gorącą wodę, dostawą wody; gospodarowaniem ściekami i odpadami oraz rekultywacją stanowią łącznie 4% PKB, co świadczy o wysokim potencjale gospodarczym tej branży działalności gospodarczej.

321

Zagadnienia infrastruktury zostały omówione w rozdziale pierwszym pracy. W tym miejscu należy jednak ponownie zwrócić uwagę na fakt, iż infrastruktura lokalna nie zawsze musi stanowić własność samorządu terytorialnego (gmin), co osłabia twardzienie o zbieżności zakresu przedmiotowego pomiędzy infrastrukturą lokalną a gospodarką komunalną.

137 własnością publiczną oraz własnością prywatną. Kolejne kryterium stanowi sposób realizacji usług komunalnych: wariant pierwszy polegający na łączeniu funkcji właściciela i operatora zasobów oraz wariant drugi polegający rozdzieleniu obu funkcji.

Uwzględniając powyższe charakterystyki, otrzymujemy następujące modele funkcjonowania gospodarki w zakresie usług komunalnych:³²²

− własność komunalna, operatorem jest podmiot komunalny - model niemiecki, − własność komunalna, operatorem jest podmiot prywatny - model francuski, − własność prywatna, operatorem jest podmiot prywatny (będący właścicielem

infrastruktury) - model brytyjski,

− własność prywatna, operatorem jest zewnętrzny podmiot prywatny (niebędący właścicielem infrastruktury) - model przemysłowy.

J. Zysnarski twierdzi ponadto, iż różne modele mogą być stosowane w odniesieniu do różnych branż gospodarki komunalnej. Zagadnienia te stanowiły również przedmiot badań prowadzonych przez T. Aziewcza. Autor, badając system funkcjonowania usług komunalnych w Polsce, wyróżnił dwie grupy usług komunalnych:³²³

− usługi, których świadczenie wiąże się z rozwiniętą infrastrukturą tworzącą w istotnym stopniu monopol naturalny³²⁴ (np. dystrybucja energii cieplnej, wodociągi i kanalizacja) oraz

− usługi, które mogą być świadczone w warunkach nasilającej się konkurencji (komunikacja miejska, oczyszczanie miasta, usługi pogrzebowe, utrzymanie dróg, utrzymanie zieleni).

Charakterystyczną cechą grupy pierwszej jest fakt, iż przedsiębiorstwa działające w warunkach monopolu naturalnego często świadczą nie jedną, ale wiele usług. Działają zatem na różnych rynkach. Rozwiązaniem znajdującym zastosowanie w takim przypadku powinno być wydzielenie z przedsiębiorstwa tego fragmentu, który nadaje

322

J. Zysnarski, Partnerstwo publiczno – prywatne w sferze usług komunalnych, ODDK, Gdańsk 2007, s. 28.

323

T. Aziewicz wskazywał na istnienie w Polsce trzeciej grupy usług, którą stanowiły usługi w zakresie zarządu budynkami mieszkalnymi. Wprowadzenie mechanizmów rynkowych pozwoliło autorowi zaliczyć te usługi do grupy drugiej. Zob. T. Aziewicz, Gospodarka rynkowa w usługach komunalnych. Poszukiwanie modeli. Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Transformacja Gospodarki, Gdańsk 1998, s. 18-27.

324

To czy dana gałąź stanowi monopol naturalny zależy m.in. od kapitałochłonność danej branży, występowania korzyści skali, zbędność duplikacji urządzeń oraz ograniczonych możliwościach wzrostu popytu. W dużej mierze o specyfice tej grupy przesądza również sieciowy charakter urządzeń infrastruktury.

138 całości wymiar monopolu i poddanie go ścisłej regulacji. Pozostały po podziale obszar powinien zostać poddany urynkowieniu.

Do grupy drugiej można natomiast zaklasyfikować te usługi, dla których bariery wejścia są znacznie niższe niż w grupie pierwszej. Ponadto istnieje możliwość przestrzegania wymaganych standardów oraz poziomu cen (opłat) zapewniających rentowność. W ramach tej grupy można wyróżnić usługi:

− gdzie nie występują problemy z regulacją – np. gmina określa cele, zabezpiecza środki i w drodze przetargu przekazuje zadania do realizacji, np. zieleń miejska, zarządzanie budynkami,

− gdzie pojawia się potrzeba stworzenia narzędzi dla polityki regulacyjnej – np. usługi oczyszczania miasta (poza wysypiskami śmieci – monopol naturalny), komunikacja miejska, usługi pogrzebowe – np. poprzez przyznanie gminom możliwości koncesjonowania działalności.

Przekazując uprawnienia w zakresie świadczenia usług infrastrukturalnych na rzecz sektora prywatnego należy mieć na uwadze, iż w pierwszej kolejności konieczne jest stworzenie odpowiednich warunków dla zaistnienia konkurencji umożliwiających sprawne funkcjonowania rynku usług komunalnych.³²⁵

D. Osborne i T. Geabler sprawne funkcjonowanie rynku usług komunalnych uzależniają od spełnienia następujących wymogów:³²⁶

− na rynku musi pojawić się ilość dostawców wystarczająca by zapewnić konkurencję,

− konsumenci muszą dysponować siłą nabywczą wystarczającą aby zakupić daną usługę (władze lokalne czasami tworzą popyt – na przykład poprzez dotacje) − kupujący muszą mieć łatwy dostęp do sprzedawców,

− konsumenci muszą posiadać informacje na temat ceny, jakości i ryzyka związanego z kupnem produktu czy usługi,

− władze powinny określić reguły obowiązujące na rynku i egzekwować ich przestrzeganie.

Jednocześnie Autorzy podkreślają, że zmiany na rynku usług komunalnych powinny oznaczać coś więcej niż tylko przekształcenia własnościowe oraz

325

Por. I. N. Kessides, Reforming Infrastructure. Privatization, Regulation, and Competition. A copublication of the World Bank and Oxford University Press, Washington 2004, s. 25-27.

326

139 wprowadzenie mechanizmu zysku. Powinny również oznaczać wzmocnienie lokalnej społeczności.

Stąd też decyzję o wyborze sposobu zarządzania gospodarką komunalną uzależniona jest od szeregu różnorodnych czynników. Zależy między innymi od ustroju i sytuacji społeczno – ekonomicznej państwa. Zależy również od wielkości miasta, zasięgu terytorialnego przedsiębiorstwa świadczącego usługi komunalne, uwarunkowań historycznych, które powodują, że mieszkańcy miast gospodarkę komunalną kojarzą z gminą, wreszcie od sposobu zarządzania gminą i form organizacyjno – prawnych świadczących usługi komunalne.³²⁷

W Polsce organy samorządu terytorialnego wyposażone zostały w następujący zestaw prawnych możliwości usprawniających funkcjonowanie sektora komunalnego:³²⁸

− przekształcanie przedsiębiorstw komunalnych, zakładów budżetowych i jednostek budżetowych w spółki gminne oraz ich dalszą prywatyzację,

− kontraktowanie usług, np. usługi zielni miejskiej, obsługa wybranych linii komunikacji miejskiej,

− tworzenie innych umów cywilnoprawnych, jak kontrakty menedżerskie przy zarządzaniu niektórymi miejskimi spółkami komunalnymi oraz miejskimi szpitalami,

− przekazywanie zadań połączonych z dzierżawą majątku, jak koncesje czy franchising,

− tworzenie tzw. związków komunalnych (gmin, powiatów) lub porozumień komunalnych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego wszystkich szczebli.

Stosowanie powyższych rozwiązań przez gminy może przyczynić się do prowadzenia działalności gospodarczej w sposób racjonalny. Sprzyja także otwieraniu rynków usług komunalnych na konkurencję.

Niemniej w praktyce obserwowane są tendencje do ograniczania przez gminy konkurencji na rynkach lokalnych, czego wyrazem są liczne decyzje UOKiK oraz wyroki SOKiK dotyczące stosowania niedozwolonych praktyk monopolistycznych na rynkach usług komunalnych. Jak wskazuje A. Fornalczyk, tego typu działa są

327

Z. Grzymała, Restrukturyzacja sektora komunalnego w Polsce. Aspekty organizacyjno-prawne i ekonomiczne, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2010, s 287.

328

140 podejmowane głównie na rynku usług wodociągowo – kanalizacyjnych oraz rynku usług pogrzebowych. Innym rynkiem komunalnym, na którym widoczne jest działanie władz gminy faworyzujące firmę komunalną jest rynek zbiorowego transportu publicznego.³²⁹ Okazuje się zatem, że demonopolizacja rynków usług komunalnych, może być rozwiązaniem niewygodnym dla wielu władz samorządowych. A. Fornalczyk wskazuje, że władze lokalne, zamykając rynki na konkurencję, działają w celu ochrony spółek komunalnych traktowanych przez nie jako obszar ich gospodarczego i politycznego władztwa. ³³⁰

Podsumowując można wskazać, iż dotychczasowe doświadczenia gmin w Polsce ukazują, że tworzenie odpowiednich warunków dla zaistnienia konkurencji nie jest zadaniem łatwym. Wymaga od władz samorządowych przyjęcia zasad długofalowego planowania oraz wprowadzenia mechanizmów regulacji. Władze lokalne powinny być ponadto zdolne do utrzymywania układów konkurencyjnych, gdyż ze względu na specyficzne cechy infrastruktury oraz rynku usług infrastrukturalnych istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że samoregulacja rynkowa może okazać się zawodna.