Przesłanki aktywności władz publicznych w sferze infrastruktury

Część pracy poświęconą problematyce aktywności władz publicznych w sferze infrastruktury warto rozpocząć od przedstawienia dwóch podstawowych zalet wynikających z zastosowania rozwiązań rynkowych. Po pierwsze rynek zachęca ludzi do korzystania ze swych umiejętności i ambicji oraz do podejmowania ryzyka. Po drugie system rynkowy minimalizuje konieczność nadzoru ze strony państwa. Właśnie te cechy decydują o elastyczności, witalności, innowacyjności oraz zmienności systemu rynkowego.⁶⁵ Ujmując to zagadnienie w ramy teorii ekonomii można wskazać, iż w warunkach doskonałej konkurencji mechanizm „niewidzialnej ręki rynku” zapewnia efektywną alokację dóbr i usług.

Jednak konkurencyjny rynek posiada również i takie cechy, które osłabiają jego zdolność do efektywnej, w rozumieniu Pareto⁶⁶, redystrybucji dóbr i usług. Podstawowe zastrzeżenia wysuwane w kierunku działalności gospodarczej prowadzonej jedynie w oparciu o mechanizmy rynkowe sprowadzają się do zagadnienia zawodności rynku. Istnieje wiele przyczyn, które sprawiają, że mechanizmy rynkowe zawodzą. Najważniejsze z nich wiążą się z:⁶⁷

− niedoskonałą konkurencją, taką jak monopole,

65

L. Thurow, R.L.Heilbroner, Ekonomia od podstaw. Wszystko co powinieneś wiedzieć o gospodarce. Wydawnictwo HELION, Gliwice 2006, s 209-210.

66

Zgodnie z twierdzeniem wysuniętym na początku XX wieku przez włoskiego ekonomistę V. Pareto gospodarka znajduje się w stanie optymalnej równowagi jeśli każda próba poprawienia położenia danego podmiotu nie może odbyć się bez pogorszenia sytuacji innej jednostki. Myśl Pareto została następnie rozwinięta w latach trzydziestych XX w. przez Arrowa i Debreu, którzy przedstawili dowód na istnienie konkurencyjnej równowagi. Por. P.A. Samuelson, W.D. Nordhaus, Ekonomia, Tom 1…op.cit. s. 456.

67

33 − dobrami publicznymi,⁶⁸

− efektami zewnętrznymi,

− brakiem bądź niekompletnością pewnych rynków, − niedoskonałością (niesymetrycznością) informacji, − bezrobociem, inflacją oraz brakiem równowagi.

Różnorodność koncepcji ekonomicznych stworzonych dla wyjaśnienia każdego z aspektów zawodności rynku sprawia, że nie jest w możliwe dokładne ich opisanie w ramach niniejszego opracowania. Dlatego też poniżej scharakteryzowano pokrótce jedynie pierwsze dwa spośród zagadnień dotyczących zawodności rynku, uznając iż stanowią one ważne tło dla problemów poruszanych w pracy.

Pierwsza z omawianych przyczyn zawodności rynku dotyczy kwestii powstawania oraz sposobów organizacji monopoli naturalnych. Monopol istnieje wtedy, gdy określona osoba lub przedsiębiorstwo posiada wystarczającą kontrolę nad danym produktem lub usługą, dzięki czemu może wyznaczać warunki, na jakich inne osoby mogą uzyskać dostęp do danego produktu lub usługi. Można wyróżnić trzy podstawowe źródła powstawania monopoli: uwarunkowania techniczne (monopole naturalne), bezpośrednia i pośrednia ingerencja państwa oraz zmowa przedsiębiorców.⁶⁹

Z monopolem naturalnym mamy do czynienia wtedy gdy, korzyści skali w danej gałęzi są tak istotne, że uzasadnia to działanie w niej tylko jednej firmy.⁷⁰ W modelach ekonomicznych monopol naturalny obrazuje opadająca krzywa kosztów przeciętnych, co sugeruje, że wraz z powiększaniem się wolumenu produkcji koszty jednostkowe produkcji maleją. Ważnym czynnikiem sprzyjającym postawaniu monopolu naturalnego są również wysokie bariery wejścia oraz wyjścia z danej branży. Generują one tzw. koszty utopione (ang. sunk costs).

M. Friedman podaje, że istnieją tylko trzy – wszystkie złe – sposoby organizacji monopoli naturalnych: nieuregulowany monopol naturalny, monopol publiczny oraz regulowany monopol prywatny.⁷¹ Przekonania noblisty skłoniły go do uznania, że tolerowaną formą organizacji monopolu naturalnego jest nieuregulowany monopol

68

Oprócz wyżej wymienionych przyczyn zawodności rynku M. Ratajczak podaje również inny czynnik, który dotyczy zachowań mikropodmiotów i związany z tym problem dóbr szczególnie cennych (merit goods). Zob. M. Ratajczak, Infrastruktura….op.cit. s 27.

69

M. Friedman, Capitalism and Freedom, University of Chicago Press, Chicago 1962, p. 127.

70

J.E. Stiglitz, Ekonomia sektora publicznego… op.cit. s 223.

71

Monopol naturalny może zostać poddany regulacji poprzez regulację stopy zwrotu (rate of retur regulation) oraz poprzez regulację cen maksymalnych (price cap reguglation).

34 prywatny.⁷² Przeciwnicy prezentowanego przez M. Friedmana podejścia podnoszą jednak, iż w takim przypadku przedsiębiorstwo może zechcieć wykorzystać swoją dominującą pozycję i narzucić konkurentom wysokie ceny. Stąd też, jak podaje J.E. Stiglitz, poparcie społeczne dla postulatu zaniechania przez państwo regulacji monopoli naturalnych jest dość ograniczone.⁷³

Istotne w przypadku infrastruktury jest również zagadnienie dobór publicznych. Problematyką dóbr publicznych zajmował się Paul A. Samuelson, który w 1954 roku wprowadził podział dóbr na dwie kategorie: dobra publiczne (zespołowe) oraz dobra prywatne.⁷⁴ Obecnie w teorii ekonomii poza dobrami publicznymi i prywatnymi wyróżnia się dodatkowe grupy: dobra klubowe oraz dobra wspólne.⁷⁵ Dla rozróżnienia pomiędzy czterema rodzajami dóbr stosuje się dwa kryteria podziału: charakter konsumpcji – indywidualny lub zbiorowy oraz możliwość wyłączenia z konsumpcji. Uzasadnieniem takiej klasyfikacji jest to, że natura danego dobra określa, czy może być ono w ogóle wytwarzane i jakie warunki muszą być spełnione, aby było przedmiotem podaży.⁷⁶

Dobra prywatne (np. samochód, usługa strzyżenia włosów) są przedmiotem konsumpcji indywidualnej i nie mogą być używane przez konsumenta bez zgody dostawcy, którą zazwyczaj otrzymuje się po wniesieniu opłaty. W przypadku dóbr klubowych, nazwanych również dobrami odpłatnymi (np. kino, autostrada płatna) istnieje możliwość wyłączenia z konsumpcji. Nie zmienia to jednak ani ilości, ani jakości dostępnej dla innych.⁷⁷ Dobra publiczne, nazywane również dobrami zespołowymi (np. obrona narodowa, publiczny przekaz telewizyjny) charakteryzują się tym, że może korzystać z nich jednocześnie wiele osób i fakt ten nie wpływa na zmniejszenie ich wartości. Dobra wspólne są to natomiast takie dobra, w przypadku których nie ma możliwości wyłączenia z konsumpcji, niemniej kolejni użytkownicy obniżają ilość bądź jakość konsumowanego dobra (np. poprzez zanieczyszczanie

72

M. Friedman, Capitalism and Freedom… op.cit. 127.

73

J.E. Stiglitz, Ekonomia sektora publicznego… op.cit. s 232.

74

Zob. P.A. Samuelson, The Pure Theory of Public Expenditure. The Review of Economics and Statistics, Vol. 36, No. 4. (Nov., 1954), s. 387-389. Kryterium przyjętego przez P.A. Samuelsona podziału stanowił charakter konsumpcji dóbr. Dobra publiczne mogą być konsumowane zespołowo, co oznacza, że fakt zbiorowej konsumpcji nie wpływa na obniżenie jakości lub ilości danego dobra. W przypadku dóbr prywatnych fakt konsumowania przez jedną osobę wyklucza konsumpcję przez kogoś innego.

75

E. S. Savas, Prywatyzacja. Klucz do lepszego rządzenia, PWE, Warszawa 1992, s 46-48.

76

Ibidem, s. 48.

77

Ponieważ istnieje mechanizm regulacji cenowej. W praktyce jednak może dojść np. do sytuacji przeciążeni ruchem samochodowym autostrady.

35 powietrza, niekontrolowane połowy ryb). Dóbr wspólnych nie wytwarza żaden dostawca, istnieją one jako dar przyrody.

W odniesieniu do dóbr prywatnych mechanizmy rynkowe są wystarczające dla osiągnięcia optymalnego poziomu produkcji danego dobra. Dobra klubowe również mogą być dostarczane za pośrednictwem rynku, chociaż niekiedy są one dostarczane przez państwo. Mechanizmy rynkowe zawodzą natomiast w przypadku dóbr zespołowych ponieważ konsumenci nie mają motywacji aby ujawniać swoje prawdziwe preferencje.⁷⁸ W tym przypadku mamy do czynienia z efektem „pasażera na gapę” – czyli nieodpłatnego korzystanie z dóbr, co przyczynia się do niedostosowania podaży dóbr do rzeczywistego popytu. Mechanizm rynkowy nie może zapewnić również właściwej podaży dóbr wspólnych.⁷⁹

Niewątpliwie część usług infrastrukturalnych spełnia kryteria dóbr zespołowych. W takim przypadku ingerencja państwa wydaje się być uzasadniona. Niemniej znaczna część usług infrastrukturalnych, która posiada charakter zbliżony do dóbr prywatnych oraz klubowych, a której przypisuje się szczególne znaczenie (ang. merit goods), również bywa traktowana jako dobro zespołowe. Takie podejście implikuje konieczność zapewnienia dostępności tych usług przez sektor publiczny.⁸⁰ Należy jednak podkreślić, że istnieje szereg różnych rozwiązań instytucjonalnych, które mogą być wykorzystane dla dostarczenia dóbr zespołowych. Kwestia ta zostanie szerzej wyjaśniona w kolejnej części pracy.

Poza przedstawionymi powyżej przyczynami niedoskonałości rynku obecność sektora publicznego w obszarze infrastruktury konstytuuje również pogląd, iż posiada on wiele zalet, które sprawiają, że w pewnych obszarach funkcjonuje lepiej niż sektor prywatny. Zalety władz publicznych ujawniają się w:⁸¹

− umiejętnościach kierowania polityką w danej dziedzinie,

78

P.A. Samuelson, The Pure Theory of Public Expenditure. The Review of Economics and Statistics, Vol. 36, No. 4. (Nov., 1954), s. 387-389.

79

Jak przekonuje E. Savas, gdy nie istnieją środki umożliwiające ograniczenie konsumpcji dóbr wspólnych, mogą one być konsumowane aż do momentu kiedy całkiem znikną Zgodnie z koncepcją opartą na prawach własności istnieje możliwość przekształcenia dobra wspólnego w dobro prywatne, co może przyczynić się do poprawy gospodarowania tymi dobrami. Zob. E. S. Savas, Prywatyzacja…. op.cit. s 55.

80

Argument przemawiający za rządową interwencją w przypadku dóbr szczególnie cennych bazuje na podważeniu zasadności stwierdzenia sformułowanego przez V. Pareto, że jednostka sama potrafi najlepiej ocenić co ma dla niej największą wartość. Ideę dóbr szczególnie cennych przedstawił w 1959 r. R. Musgrave. Do grupy tej zaliczył budownictwo społeczne oraz bezpłatną edukację. Zob. P.E. Watt, Principles and Theories of Local Government. Economic Affairs, Wiley Blackwell, vol. 26(1), s 4-10, march 2006.

81

T D. Osborne, T. Geabler, Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca administrację publiczną. Media Rodzina, Poznań 205, s. 459.

36 − możliwościach wprowadzania regulacjach prawnych,

− zapewnianiu równego dla wszystkich dostępu do usług, − zapobieganiu dyskryminacji czy wyzyskowi,

− zapewnianiu ciągłości i stabilności usług oraz

− zapewnianiu spójności społeczeństwa (poprzez mieszanie ras i klas, na przykład w szkołach publicznych).

Ponadto jak pisze A. Samuelson, „…zgodnie ze współcześnie wyrażanymi poglądami na sprawiedliwość, nie ma żadnego powodu, aby sądzić, że konkurencyjne rynki zapewnią sprawiedliwy podział dochodów. W większości krajów o gospodarce rynkowej państwo podejmuje zatem działania przyczyniające się do społecznie pożądanej alokacji zasobów.”⁸²

Podsumowując, można zatem wskazać, iż doświadczenia ostatnich lat dostarczają niekwestionowanych argumentów za obecnością sektora prywatnego w sferze infrastruktury. Ważne jest jednak aby pamiętać, iż wycofanie się władz publicznych z aktywnej roli w tym obszarze niej jest w pełni możliwe.

1.3.3. Rozwiązania instytucjonalne w zakresie dostarczania usług