Finansowanie inwestycji infrastrukturalnych w gminie

System zasilania jednostek samorządu terytorialnego w środki finansowe stanowi ważny warunek skutecznego wypełniania zadań własnych, zwłaszcza w obrębie kształtowania warunków dla rozwoju lokalnego.³³¹

Przed 1990 r. w sferze gospodarki lokalnej obowiązywała zasada centralizmu demokratycznego. Uchwalona w dniu 8 marca 1990 r. ustawa o samorządzie gminnym³³² stanowiła pierwszy krok, który pociągnął za sobą konieczność stworzenia nowych rozwiązań finansowo – prawnych, a w szczególności zasad gospodarki budżetowej gmin. Obecnie system dochodów jednostek samorządu terytorialnego ma charakter mieszany. Oznacza to, że gminy dysponują dochodami własnymi, a te wspierane są dochodami transferowymi, występującymi w formie dotacji i subwencji. Podstawę gospodarki finansowej gmin stanowi budżet, który jest zasilany z trzech podstawowych źródeł. Zgodnie z art. 167 ust. 2 Konstytucji RP są to dochody własne,

329

A. Fornalczyk, Monopol w zarządzaniu mieniem komunalnym, Organizacja i Kierowanie, Nr 3/2011(146), s. 120-129.

330

Ibidem.

331

K. Jarosiński, Finansowanie inwestycji komunalnych w Polsce w warunkach samorządności lokalnej, Monografie i Opracowania SGH w Warszawie, nr 523, Warszawa 2003, s. 41.

332

141 subwencje, dotacje celowe. Natomiast szczegółowe regulacje dotyczące źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady ustalania i gromadzenia tych dochodów zawarte zostały w ustawie z dnia 13 listopada 2003 o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.³³³ Zgodnie z art. 4 tejże ustawy do kategorii dochodów własnych gminy należą:

− wpływy z podatków: od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transportowych, dochodowego od osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej, od spadków i darowizn, od czynności cywilnoprawnych;

− wpływy z opłat: skarbowej, targowej, miejscowej, uzdrowiskowej i od posiadania psów, eksploatacyjnej – w części określonej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze, innych stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów;

− dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych;

− dochody z majątku gminy;

− spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy;

− dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach; − 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją

zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

− odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

− odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody gminy;

− odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

− dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego; − inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów.

Istnieje wiele kryteriów, według których można dokonać klasyfikacji dochodów budżetów jednostek samorządowych. W szczególności można wyróżnić:

− kryterium odpłatności ze strony gminy za świadczenie,

333

Ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz. U. 2003, nr 203, poz. 1966.

142 − kryterium stabilności wpływu dochodu do budżetu,

− kryterium prawne,

− kryterium zakresu władztwa podatkowego.

Uwzględniając kryterium odpłatności ze strony gminy za świadczenie rozróżniamy:³³⁴

− dochody podatkowe, czyli jednostronnie określone świadczenia, bezzwrotne i nieodpłatne, o charakterze ogólnym na rzecz (w tym przypadku) gminy jak np. podatki lokalne, czy samoopodatkowanie się mieszkańców,

− dochody niepodatkowe, czyli: subwencje ogólne, dotacje celowe z budżetu państwa i funduszy celowych, dochody z majątku (wpływy ze sprzedaży, dzierżawy i najmu składników majątku), dochody z opłat (np. skarbowej, targowej), kredyty, pożyczki, obligacje, zapisy, darowizny, spadki, kary i grzywny.

W zależności od stabilności wpływów do budżetu dochody gmin można podzielić na dochody zwyczajne, czyli periodyczne oraz dochody nadzwyczajne.

Należy dodać że, wysokość wpływów budżetowych jest wypadkową uprawnień, które posiadają gminy w sferze prawa prywatnego i publicznego. Według kryterium prawnego gminy uzyskują zatem dochody: ³³⁵

− o charakterze bezzwrotnym: wynikające z czynności cywilnoprawnych lub uzyskiwane w drodze decyzji administracyjnej,

− zwrotne ( w formie zaciągniętych pożyczek, kredytów oraz obligacji).

W literaturze spotyka się często również podział dochodów jednostek samorządu terytorialnego według kryterium zakresu władztwa podatkowego oraz posiadania własności określonych źródeł dochodów. Decydującą rolę w podziale według tego kryterium odgrywa zakres posiadanych uprawnień do wprowadzania i / lub kształtowania określonych dochodów. Według zakresu władztwa podatkowego dochody gminy można podzielić na:

− dochody własne,

− dochody pozostałe (wpływy otrzymywane z budżetu państwa).

334

Z. Nowak: Polityka podatkowa w: Polityka ekonomiczna. Pod red. A. Fajferka, Wydawnictwo Ekonomiczne Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 1999.

335

J. Cymerman, R. Cymerman, L. Kotlewski: Identyfikacja i podziały opłat od nieruchomości. „Wycena” 2003, nr 1.

143 Podział ten jest w wielu przypadkach powodem pojawiania się problemów klasyfikacyjnych bowiem „...do kwestii kontrowersyjnych należy określenie charakteru udziału władz samorządowych w dochodach władz państwowych.”³³⁶ Jednak zgodnie z zapisem konstytucyjnym jeżeli jakiś dochód gminy nie jest dotacją ani subwencją to musi być zaliczony do dochodów własnych. Wynika stąd iż kategoria ta jest niejednorodna i trudna do zdefiniowania.³³⁷

Koncentrując się na analizie źródeł finansowania wydatków inwestycyjnych można dokonać wyróżnienia tych dochodów, z których finansowany jest ten rodzaj wydatków.³³⁸ Do grupy środków finansujących potrzeby inwestycyjne zalicza się w szczególności dotacje i środki przeznaczone na inwestycje oraz inne dochody o charakterze niecelowym i przychody w formie źródeł zwrotnych. Określone w ten sposób źródła finansowania inwestycji mogą być uporządkowane według źródła ich pochodzenia na wewnętrzne i zewnętrzne. Do grupy źródeł wewnętrznych zaliczane są własne środki budżetowe gmin. Kategoria źródeł zewnętrznych obejmuje natomiast bezzwrotne źródła finansowania, zwrotne źródła finansowania oraz tzw. nowe formy finansowania (por. rys 3-11).

Rysunek 3-11 Źródła finansowania inwestycji komunalnych

Źródło: Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, [red.] A. Zalewski, SGH, Warszawa, s. 176.

Podsumowując, wraz z postępującą decentralizacją w sferze administracji publicznej, samorządowi lokalnemu przyznawane są nowe zadania. Jednocześnie w związku z niewystarczającymi działaniami w obszarze decentralizacji finansów

336

S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 128.

337

S. Rudnicki: Komentarz do Kodeksu Cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, s. 379-380.

338

M. Zioło, Modelowanie źródeł finansowania inwestycji komunalnych a efektywność wydatków publicznych, CeDeWu, Warszawa 2012, s. 70.

Finansowanie inwestycji komunalnych

Śródki własne Podatki i opłaty Wpływy z mienia komunalnego Transfery z budżetu państwa Środki bezzwrotne Dotacje Fundusze Unii Europejskiej Środki dłużne Kredyty/pożyczki Środki na rynku kapitałowym (obligacje) owe formy finansowania Leasing PPP Factoring

144 publicznych, gminy stają przed koniecznością poszukiwania nowych narzędzi umożliwiających realizację powierzanych im zadań. Dlatego też rośnie zainteresowanie władz lokalnych nowymi formami finansowania inwestycji infrastrukturalnych, w tym również partnerstwem publiczno-prywatnym.

3.3.3 Mechanizm wyłaniania projektów partnerstwa publiczno –