Istota partnerstwa publiczno – prywatnego

W pierwszej części pracy starano się uzasadnić, w oparciu o dotychczasowe osiągnięcia w zakresie teorii wzrostu gospodarczego, celowość inwestycji podejmowanych w sferze infrastruktury. Wykazano również, iż nie ma jednego uniwersalnego sposobu dostarczania usług infrastrukturalnych, a szereg rozwiązań funkcjonujących w tym zakresie opiera się na zasadzie współdziałania sektora publicznego wraz z sektorem prywatnym. Ta różnorodność form współpracy publiczno-prywantej stwarza jednak problemy w zakresie stosowania odpowiedniej terminologii oraz utrudnia ocenę zjawiska jakim jest partnerstwo publiczno-prywatne (PPP)¹¹⁶. Istnieje zatem konieczność dokonania klasyfikacji modeli współpracy sektora publicznego i prywatnego funkcjonujących w systemie gospodarczym oraz wyjaśnienia istoty partnerstwa publiczno-prywatnego.

W poprzedniej części przedstawiono zaproponowane przez E.S. Savasa rozwiązania instytucjonalne, które mogą być wykorzystane dla dostarczania dóbr i usług publicznych.¹¹⁷ Zbliżoną koncepcję w zakresie współpracy publiczno-prywatnej przedstawili R. Bulter oraz J. Gill. Autorzy przejęli dwa kryteria podziału, tj. własność zasobów oraz odpowiedzialność za dostarczane usług i zaproponowali dziewięć modelowych układów własnościowo-zarządczych (por. rys. 2.1). Opracowaną przez R. Bultera oraz J. Gilla koncepcję powszechnie wykorzystuje się dla przybliżenia istoty PPP.

116

W tym miejscu warto odnotować, iż w języku angielskim funkcjonuje wiele różnych terminów które bywają używane zamiennie zamiast terminu partnerstwo publiczno-prywatne (w skrócie PPP); m.in. PPI (ang. private participarion in infratructure) – prywatne uczestnictwo w infrastrukturze – określenie stosowane przez Bank Światowy, PSP (ang. private sector participation) – uczestnictwo sektora prywatnego – termin stosowany w ramach działań banków rozwoju, P3 – termin używany w Ameryce Północnej, PFP (ang. privately-financed projects) – projekty z finansowaniem prywatnym – określenie stosowane w Australii, P-P partnership – partnerstwo P-P, PFI (ang. private finance initiative) – inicjatywa finansowania prywatnego – termin wywodzący się z Wielkiej Brytanii i określający program finansowania inwestycji publicznych ze środków prywatnych, skór ten stosowany jest również w Japonii i Malezji. Zob. E.R. Yescombe, Partnerstwo publiczno-prywante. Zasady wdrażania i finansowania, Wolters Kluwer Polska, Kraków 2008, s 21-22.

117

E.S. Savas, Privatization and Public - Private Partnerships, Seven Bridges Press LCC, New York 2000, s 237-245.

50 Na poniższym rysunku na jednym krańcu umiejscowione zostały inicjatywy charakteryzujące się tym, iż w gestii publicznej znajdują się zarówno środki inwestycyjne jak i sam proces dostarczania usług. Po przeciwnej stronie znajdują się rozwiązania, które wyróżniają się zarówno prywatną własnością środków jak i prywatną dostawą usług. Jak wskazują twórcy modelu, oba te układy znajdują się poza domeną partnerstwa publiczno-prywantego. Pozostałe siedem grup rozwiązań może być traktowane jako PPP, nawet jeśli nie zawsze bywają one w ten sposób postrzegane.¹¹⁸

Dostawa usług

publiczne publiczno-prywatne prywatne

Z a so b y p u b li cz n e Zakłady budżetowe (komunalne) Spółki 100% publiczne

Częściowe lub pośrednie usługi wykonywane przez

podmiot prywatny Kontrakty menedżerskie, Koncesje Kontrakty BOT Vouchery p u b li cz n o -p ry w at n a Zakup pakietu mniejszościowego przez inwestora Częściowe zlecanie usług

Układy typu joint venture ^{Private Finance Initiatives}

(PFI) p ry w at n e Leasing nieruchomości, w tym leasing zwrotny

Regulowane przedsiębiorstwa użyteczności publicznej

Spółki prywatne NGO Rysunek 2-1 Typy współpracy publiczno – prywatnej

Źródło: R. Butler, J. Gill, Formation and control of public -private partnerships: A stakeholder approach’, w: G. Johnson, K. Scholes, Exploring Public Sector Strategy, 2001, Harlow: Pearson

Education Ltd.

Można zatem uznać, iż w szerokim ujęciu PPP obejmuje siedem, z dziewięciu wyżej opisanych modeli.¹¹⁹

Praktyka gospodarcza dowodzi natomiast, że o faktycznych możliwościach stosowania poszczególnych form współpracy w ramach PPP decyduje przede wszystkim specyfika danego kraju i przyjęte regulacje prawne. Zagadnienie to zostanie poparte przykładami w dalszych fragmentach pracy. W tej części pracy przedstawione zostaną natomiast ekonomiczne koncepcje w zakresie PPP.

Termin partnerstwo publiczno – prywatne bywa ogólnie interpretowany jako długoterminowa współpraca pomiędzy sektorem publicznym oraz prywatnym dla

118

Należą do nich również takie modele współpracy jak, O&M, DBO, DBFO, BOT, BOO. Modele te zostaną szczegółowo opisane w rozdziale trzecim pracy.

119

Tematyka ta została szczegółowo opisana m.in. przez J. Zysnarskiego. Autor szczegółowo opisał następujące formy partnerstwa publiczno-prywantego: kontrakty na usługi, kontrakty menedżerskie, umowy dzierżawy, koncesjonowanie i odmiany umów koncesyjnych jak BOT (ang. Built, Operate,Transfer), DFBO (ang. Design, Finance, Built, Operate). Por. J. Zysnarski, Partnerstwo publiczno – prywatne w sferze usług komunalnych, ODiDK, Gdańsk 2007, s 27-55.

51 osiągnięcia zakładanych celów. Niemniej, gdy zachodzi konieczność uszczegółowienia terminu, stanowiska autorów stają się podzielne. Wobec powyższego konstytuuje się pogląd, iż definicje z zakresu PPP można uszeregować w kilka grup w zależności od przyjętego stanowiska badawczego. Problematyka klasyfikacji definicji w zakresie PPP była przedmiotem prac m.in. N.A. Khanoma (2010) oraz G. Hodge’a, C. Greve (2010).

N.A. Khanom wyróżnił cztery podejścia w definiowaniu pojęcia PPP, tj. podkreślające aspekty rządzenia/władania oraz zarządzania projektami, akcentujące rolę PPP jako instrumentu finansowego, podkreślające rolę PPP w procesie rozwoju gospodarczego, sugerujące, iż PPP stanowi jedynie swoistą grę językową¹²⁰. Szczegółowa charakterystyka opisanych podejść została przedstawiona w tabeli 2-1.

Tabela 2-1 Charakterystyka podejść stosowanych w definiowaniu terminu PPP

Podejście Przykład definicji ^Podstawowe

wyznaczniki definicji Przykłady publikacji podkreślające aspekty rządzenia/ władania oraz zarządzania projektami

pewien rodzaj trwałej współpracy pomiędzy publicznymi i

prywatnymi podmiotami, polegający na wspólnym

wytworzeniu produktu/ usługi oraz podziale ryzyka, kosztów i

zasobów, które są związane z danym produktem/usługą

współpraca pomiędzy organizacjami, podział ryzyka,

dostarczenia nowych lub lepszych produktów/usług Van Ham i Koppenjan (2001) Hodge i Greve (2007, 2010) akcentujące rolę PPP jako instrumentu finansowego rozwiązanie pozwalające na zaangażowanie środków finansowych więcej niż jednej agencji

efekty fiskalne PPP Value for Money modele finansowania inwestycji: BOT, BOO, itp. Sellgren (1990) Collin (1998) Campbell (2001) podkreślające rolę PPP w procesie rozwoju gospodarczego

wspólne działanie, opierające się na wzajemnym uznaniu mocnych i słabych stron zainteresowanych grup i podmiotów dla osiągnięcia wspólnych celów uzgodnionych dzięki właściwej komunikacji

efektywność/ maksymalizacja korzyści współpraca i zaangażowanie World Bank (1999) ADBI (2000) Agere (2000) Paoletto (2000) sugerujące, iż PPP stanowi jedynie grę językową

PPP to atrakcyjny termin, który w przeciwieństwie do pojęć

prywatyzacja czy zlecenia nie wywołuje negatywnych skojarzeń

nawiązania do doświadczeń prywatyzacji, Savas (2000) Greve (2003) Hodge i Greve (2010)

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: N.A. Khanom, Conceptual Issues in Defining Pubic Private Partnerships (PPPs), International Review of Business Research Papers, Volume 6, No. 2/2010, pp. 150-163; G. Hodge, C. Greve, Public-Private Partnerships: Governance Scheme or Language Game? The

Australian Journal of Public Administration, vol. 69, no. S1/2010, pp. S8–S22

120

N.A. Khanom, Conceptual Issues in Defining Pubic Private Partnerships (PPPs), International Review of Business Research Papers, Volume 6, No. 2/2010, pp. 150-163

52 Autorzy, którzy stoją na stanowisku, iż PPP stanowi narzędzie zarządzania, a także szerzej władania czyli zapewniania ładu publicznego, zwracają przede wszystkim uwagę na organizacyjne aspekty współpracy pomiędzy stronami kontraktu.

W interpretacji PPP jako instrumentu finansowania projektów inwestycyjnych, uwaga skierowana jest na możliwość wykorzystania partnerstwa w ograniczaniu presji budżetowej towarzyszącej realizacji inwestycji publicznych. Stąd też w tym podejściu ważną rolę przypisuje się takim zagadnieniom jak modele finansowania projektów infrastrukturalnych oraz value for money¹²¹.

Ekonomiści przekonani, że PPP może być skutecznym narzędziem promowania wzrostu i rozwoju gospodarczego, koncentrują się na takich zagadnieniach jak: przesłanki przystępowania parterów do projektów PPP, konieczność współpracy i angażowania stron kontraktu, a także korzyści PPP dla społeczeństwa.

Niektórzy naukowcy - sceptycznie odnosząc się do idei PPP – interpretują termin PPP jedynie jako pewną „grę językową”, której celem jest odwrócenie uwagi od postępującego procesu kontraktowania usług publicznych.

W tym miejscu warto również zacytować G. Hodge’a, C. Greve’a, którzy wskazują, iż „… nie jest łatwo ustalić czy PPP stanowi kolejny rozdział w historii prywatyzacji usług publicznych, obietnicę zaspokajania naszego pragnienia dalszego usprawniania usług publicznych, system wsparcia sektora prywatnego w czasach kryzysu, potężne narzędzie zarządzania, czy też jedynie grę kamuflującą fakt przekroczenia następnej granicy przez handlowców, radców prawnych oraz bankierów dążących do zdobycia coraz większych prowizji. W związku z faktem, iż celem rządów jest dążenie do zaspokojenia interesu publicznego, wszystkie te możliwości powinny zostać poddane gruntownej ocenie.”¹²²

Należy zatem uznać, iż PPP stanowi pojemne pojęcie, w którym znajduje się miejsce dla wielu różnych jego interpretacji. W pracy Autorka podejmuje problem oceny współpracy publiczno-prywatnej w sferze infrastruktury w kontekście analizy czynników wzrostu gospodarczego, a także roli PPP w procesie sprawnego wypełniania lulki infrastrukturalnej w Polsce. Dlatego też przyjęto, iż PPP oznacza pewien rodzaj długookresowej współpracy sektora publicznego z prywatnym, nawiązywany ramach

121

Termin „value for money” można interpretować jako „korzyści dla interesu publicznego”, por. A. Cenkier, Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda wykonywania zadań publicznych, Oficyna Wydawnicza SGH w Warszawie, Warszawa 2012, s 92.

122

53 obowiązujących w danym kraju uregulowań prawnych, dla osiągnięcia założonych celów (np. budowa i eksploatacja infrastruktury).