Doświadczenia wybranych krajów we wdrażaniu partnerstwa publiczno-prywatnego

Wielka Brytania

Wielka Brytania uznawana jest za światowego lidera w rozwoju PPP. Wzrost znaczenia PPP w Wielkiej Brytanii jest wynikiem dążenia rządu do likwidacji barier finansowych związanych z realizacją kapitałochłonnych inwestycji oraz chęci wykorzystania umiejętności sektora prywatnego dla zwiększenia skuteczności, efektywności i jakości świadczonych usług.

Jednak Brytyjczycy rzadko posługują się pojęciem PPP ponieważ udało im się wypracować własną odmianę tego modelu jaką jest PFI (Private Finace Initiative)¹⁵⁰ Model PFI to rodzaj długoterminowej współpracy, który zakłada, że parter prywatny jest odpowiedzialny za zaprojektowanie, finansowanie, budowę i utrzymanie danego obiektu infrastruktury. Natomiast partner publiczny nabywa usługi świadczone przez

148

Najważniejsze z nich to ryzyko wzrostu stopy procentowej, kredytowe, obniżenia wartości aktywów, deprecjacji waluty oraz ryzyko obniżenia wielkości popytu.Por. P. Burger, J. Tyson, I. Karpowicz, M.D. Coelho: The Effects of the Financial Crisis on Public-Private Partnerships, International Monetary Fund Working Paper WP/09/144, International Monetary Fund, Washington, DC, s 10.

149 Za ważny barometr nastrojów panujących w Europie w sektorze inwestycji infrastrukturalnych uznaje się koszt ubezpieczenia obligacji emitowanych w związku z realizacją projektów infrastrukturalnych. W 2008 roku koszt ubezpieczenia obligacji emitowanych wzrósł z poziomu 0,5 % do

poziomu nawet 3,0%. Por. “Infrastructure finance – surviving the credit crunch”

PricewaterhouseCoopers, November 2008, www.pwc.com (dostęp:01.02.2013).

150

W Wielkiej Brytanii termin PPP ma szerszą niż PFI interpretację ponieważ, oprócz PFI, obejmuje również przekazywanie sektorowi prywatnemu udziałów w spółkach z udziałem sektora publicznego a także sprzedaż uprawnień do świadczenia usług publicznych przez sektor prywatny wraz z możliwością korzystania z majtku publicznego. Por. PFI: meeting the investment challenge, HM Treasury 2003.

68 podmiot prywatny oraz kontroluje działalności podmiotu prywatnego w fazie eksploatacji.

PFI jest wykorzystywane zarówno przez rząd centralny jak i władze lokalne. Niemniej finansowanie projektów PFI jest scentralizowane. W przypadku projektów lokalnych, środki publiczne przeznaczone na wynagrodzenie partnera prywatnego pochodzą bezpośrednio z rządu w formie tzw. „kredytu” PFI. Władze lokalne prowadzą natomiast procedurę wyboru partnera prywatnego.¹⁵¹

Współpraca publiczno-prywatna w ramach koncepcji PFI została zainicjowana w Wielkiej Brytanii w 1992 roku. Do 1997 roku znaczenie inwestycji realizowanych w tej formule było jednak niewielkie (por rys. 2-5) Skłoniło to rząd do podjęcia reformy PFI. Zgodnie z zaleceniami wypracowanymi w ramach tzw. „przeglądu Batesa” wprowadzono szereg zmian, które obejmowały przede wszystkim utworzenie specjalnej jednostki doradczej w ramach Ministerstwa Finansów (HM Treasury)¹⁵². Celem nowoutworzonej jednostki było zapewnienie merytorycznego wsparcia przy planowaniu przedsięwzięć i zawieraniu umów z parterami prywatnymi. Drugą ważną zmianę stanowiło wypracowanie standardowych wzorów umów.

Wdrożone rozwiązania umożliwiły dynamiczny rozwój formuły PFI, co zostało przedstawione na poniższym wykresie. W efekcie do roku 2007 inwestycje FPI stanowiły średnio 15-25% wydatków publicznych.¹⁵³

Spośród ponad 980 zrealizowanych projektów najwięcej powstało w sektorach: ochrony zdrowia (279 projektów), edukacji (230) oraz budynków użyteczności publicznej (229).¹⁵⁴ Natomiast pod względem wielkości inwestycji dominują następujące sektory: ochrona zdrowia, edukacja oraz transport.

151

Zob. L. Clark, A. Root, Infrastructure shortfall in the United Kingdom: the private finance initiative and government policy. Political Geography 18 (1999) 341–365.

152

D. Sześciło, Rządowe instytucje wspierające – klucz do dynamicznego rozwoju partnerstwa publiczno – prywatnego? Samorząd Terytorialny, 11/2009 s17-26.

153

E. Perée,T. Välilä A Primer on Public Investment in Europe, Old and ew. EIB Economic and Financial Report 2007/01.

154

M. Dembiński, Partnerstwo publiczno-prywatne: doświadczenia brytyjskie. Materiały z konferencji pt. „PPP- rzeczywistość czy fikcja” zorganizowanej Krakowie 29 listopada 2012 r.

69 Rysunek 2-6 Liczba oraz wartość projektów PPP w Wielkiej Brytanii w latach 1992-2011.

Źródło: “A new approach to public private partnerships”, HM Treasury, December 2012. www.hm-treasury.gov.uk (dostęp: 01.02.2013)

W 2011 Rząd Wielkiej Brytanii przystąpił do kolejnej reformy PFI. W grudniu 2012 wysunięto propozycję zmiany dotychczasowej formuły finansowania projektów inwestycyjnych. Wśród istotnych propozycji ujętych w nowym podejściu można wskazać:¹⁵⁵

− wprowadzenie ujednoliconego i efektywnego podejście do procedury wyboru partnera prywatnego poprzez np. stworzenie pakietów standardowej dokumentacji oraz zwiększenie kontroli przygotowania projektu,

− dążenie do uzyskania większej przejrzystości poprzez np. obowiązek publikacji rocznych raportów na temat projektów i ich finansowania,

− zmianę w podejściu do zarządzania ryzykiem poprzez przejęcie odpowiedzialności za część ryzyk przez rząd,

− szerszy dostęp do źródeł finansowania projektów.

Dla odróżnienia od dotychczas stosowanych zasad w ramach finansowania w formie PFI nowe podejście określono mianem PF2.

155

„A new approach to public private partnerships”, HM Treasury, December 2012. www.hm-treasury.gov.uk (dostęp: 01.02.2013).

70 Francja

Francja posiada bogate doświadczenia w realizacji projektów koncesyjnych. Początki koncesji sięgają we Francji czasów rzymskich. W XVI i XVII wieku w formule koncesji budowano kanały oraz mosty. W dziewiętnastym stuleciu koncesją objęto również budowę linii metra, wodociągi, kolej oraz zaopatrzenie w energię. W drugiej połowie XX wieku w formule koncesji zaczęto realizować autostrady, organizować transport publiczny, gospodarkę odpadami oraz ogrzewanie miejskiej.¹⁵⁶

Pod koniec lat 80-tych XX wieku rząd francuski rozpoczął prace nad wdrożeniem formuły PPP w takich obszarach jak: więziennictwo, opieka zdrowotna, budownictwo komunalne. W 2004 uchwalono regulacje prawne w zakresie PPP oraz utworzono MAPPP (fr. Mission d’appui aux partenariatspublic-privé) – centralną jednostkę wspierającą projekty PPP. Obecnie we Francji funkcjonują trzy podstawowe modele realizacji usług infrastrukturalnych, tj. tradycyjny system zamówień publicznych, koncesja oraz PPP¹⁵⁷.

Tabela 2-5 Porównanie zamówień publicznych oraz kontraktów PPP i koncesji Tradycyjne zamówienia

publiczne ^{Kontrakty PPP Koncesja}

Zakres Projekt, budowa ^{Projekt, budowa,}

utrzymanie, obsługa

Project, budowa, utrzymanie, użytkowanie komercyjne

Czas Krótki Długi Długi

Płatność Sektor publiczny ^{Sektor publiczny lub}

mieszany

Użytkownicy (możliwe subsydia)

Transfer

ryzyka ^{Ograniczony do budowy Tak Tak}

Źródło: France - PPP Units and Related Institutional Framework, European PPP Expertise Centre, May 2012, www.epec.org.

W ujęciu rocznym wielkość oraz liczbę projektów PPP obrazują dane zawarte na poniższym wykresie.

156

France - PPP Units and Related Institutional Framework, European PPP Expertise Centre, May 2012, www.epec.org.

157

PPP (fr. contrat de partenariat et équivalents-CPE) dotyczy takich form współpracy jak: contrat de partenariat (CP), bail emphytéotique administratif (BEA), bail emphytéotique hospitalier (BEH), autorisations d’occupation temporaire du domaine public (AOT), bail avec clause de rachat anticipé (LOA).

71 Rysunek 2-7 Liczba oraz wartość projektów PPP we Francji w latach 2005-2011. Źródło: France - PPP Units and Related Institutional Framework, European PPP Expertise Centre, May

2012, www.epec.org.

W roku 2011 inwestycje publiczne we Francji stanowiły 15% PKB czyli równowartość 300 mld Euro, przy czym ponad 70% inwestycji publicznych realizowana była przez samorządy. Blisko 33% z kwoty 300 mld Euro przeznaczono na realizację projektów PPP. Szacuje się, że w roku 2011 samorządy lokalne wydały na realizację inwestycji w formule PPP ponad 66 mld Euro.¹⁵⁸

Zaangażowanie władz publicznych w realizację projektów PPP stanowi po części efekt realizacji planu ożywienia gospodarki z roku 2009. Za cele opracowanego planu uznano m.in. przyspieszenie realizacji projektów zawiązanych z infrastrukturą w kontekście kryzysu finansowego oraz udzielenie gwarancji rządowych mających ułatwić zebranie funduszy na tego typu projekty.

Obecnie Francja znajduje się w czołówce państw europejskich rozwijających współpracę publiczno-prywatną w oparciu o modele PPP. Największy udział w realizacji projektów PPP posiadają trzy sektory: transport, obrona oraz służba zdrowia.

158

P. Bordeaux, E. Koo, J. Gacon, Model PPP we Francji: perspektywy i wyzwania. Materiały z konferencji pt. „PPP- rzeczywistość czy fikcja” zorganizowanej Krakowie 29 listopada 2012 r.

72 Stany Zjednoczone Ameryki Północnej

W Stanach Zjednoczonych przemiany w sferze usług infrastrukturalnych zostały zainicjowane pod koniec lat 70-tych XX wieku wraz z rozszerzającą się „rewoltą podatkową”, której skutkiem był drastyczny spadek dochodów władz stanowych oraz lokalnych. Poddane presji finansowej władze – nie mając innego wyboru – musiały rozpocząć restrukturyzację sektora usług publicznych oraz poszukiwać „alternatywnych” sposobów świadczenia usług. ¹⁵⁹

Zmiany te doprowadziły do stworzenia nowego, przedsiębiorczego modelu zarządzania w sektorze publicznym, W nowym podejściu władze publiczne koncentrowały się na przede wszystkim na poprawie jakości świadczonych usług. W cytowanej wcześniej pracy D.Osborne oraz T. Geabler szczegółowo opisują 36 metod, którymi obecnie dysponują władze publiczne dla realizacji swoich celów. Wśród nich znajdują się również i takie rozwiązania, które opierają się na zasadzie współpracy sektora publicznego z prywatnym, m.in. koncesje, spółki publiczno-prywatne, itp.¹⁶⁰

Pomimo bogatej tradycji w propagowaniu różnorodnych form współpracy sektora publicznego wraz z sektorem prywatnym, PPP uznawane jest za stosunkowo nowe narzędzie wspierania rozwoju infrastruktury. Wynika to przede wszystkim z faktu, iż w Stanach Zjednoczonych pojęcie PPP łączone jest przede wszystkim z rządowymi oraz stanowymi programami rozbudowy autostrad.¹⁶¹

PPP wspierane jest na poziomie federalnym za pomocą czterech rządowych programów, tj. The Transportation Infrastructure Financing Innovation Act (TIFIA) Private Activity Bonds (PABs), Special Experimental Project 15 (SEP-15) oraz Toll Credits.¹⁶² Pod koniec lat 80-tych regulacje prawne za zakresie PPP rozpoczęły wprowadzać poszczególne stany. Pierwszym stanem, który w 1989 roku wprowadził regulacje PPP był stan Kalifornia. Obecnie PPP uregulowane jest w ponad 33 stanach.¹⁶³

159

Zob. D.Osborne, T. Geabler, Rządzić inaczej…op.cit. s. 43.

160

Ibidem .s. 43.

161

Według Federal Highway Administration (FHA) PPP to umowa pomiędzy agencją publiczną i podmiotem sektora prywatnego, która stwarza możliwości dla większego zaangażowania sektora prywatnego w realizację i finansowanie projektów transportowych, zob. PPPs defined, _http:// www.fhwa.dot.gov/PPP/defined_default.htm (dostęp 02.09.2013)

162

Ponadto dodatkowe kwoty na rozbudowę infrastruktury wyasygnowano na podstawie American Recovery and Reinvestment Act of 2009, zob. http://www.fhwa.dot.gov (dostęp 02.09.2013)

163

73 W latach 1989-2010 w całym kraju w formule PPP zrealizowano 30 projektów transportowych.¹⁶⁴ Kolejne 11 projektów znajduje się w fazie negocjacji. Dane odnoszące się do okresu 2005-2010 przedstawiono na poniższym rysunku.

Rysunek 2-8 Liczba oraz wartość projektów PPP w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej w latach 2005-2010.

Źródło: A. Adair i inni, The Future of Private Finance Initiative and Public Private Partnership. Report to The Royal Institution of Chartered Surveyors June 2011, rics.org/research, s 64.

W analizowanym okresie 2005-2010 zrealizowano 15 projektów. Warto wskazać, że w związku z tym, iż PPP w Stanach Zjednoczonych PPP dotyczy przedsięwzięć transportowych wymagających wsparcia stanowego, średnia wartość projektów szacowana jest na poziomie 1,2 mld UDS. Dla porównania w Wielkiej Brytanii średnia wielkość projektów zrealizowanych w tym samym okresie wyniosła 0,22 mld (dla 334 projektów) USD a w Australii 0,51 mld USD (dla 55 projektów).¹⁶⁵

Dokonana prezentacja zagranicznych doświadczeń w zakresie wdrażania PPP, pozwala na sformułowanie wniosku, iż ta forma współdziała pomiędzy sektora publicznym oraz prywatnym rozwija się przede wszystkim w tych krajach, które prowadzą aktywną politykę rządową w tym zakresie.

Ponadto PPP ma przede wszystkim zastosowanie w następujących obszarach infrastruktury: sektorze transportu (drogowego i kolejowego), budynków publicznych

164

http://www.fhwa.dot.gov (dostęp 02.09.2013)

165

A. Adair i inni, The Future of Private Finance Initiative and Public Private Partnership. Report to The Royal Institution of Chartered Surveyors June 2011, rics.org/research, s 64.

74 i ich wyposażenia (szkół, szpitali, więzień) oraz w obszarze ochrony środowiska (uzdatniania wody, oczyszczania ścieków, gospodarowania odpadami).

W świetle opisywanych zagadnień na uwagę zasługuje również spostrzeżenie, że nie wszystkie kraje z równym zaangażowaniem podejmują próby rozwoju PPP. Jako przykład można podać Nową Zelandię oraz kraje skandynawskie - Danię i Norwegię. Niewielką aktywność sektora publicznego w sferze PPP w tych krajach ekonomiści tłumaczą wskazując, iż w krajach, które nie podejmują inicjatyw PPP sektor publiczny nie działa pod presją finansową, a ponadto brak jest nacisków politycznych skłaniających władze publiczne do realizowania wydatków przekraczających ich możliwości budżetowe. ¹⁶⁶

Zaprezentowane powyżej obserwacje pozwalają na dokonanie charakterystyki przemian zachodzących w obszarze współpracy publiczno – prywatnej w Polsce.

166

G.Hodge, C. Greve, Theorizing Public-Private Partnership Success: A Market-Based Alternative to Government? Paper for the Public Management Research Conference at Syracuse University 2-4 June 2011, Syracuse, NY, USA Themed Panel on ‘Market-Based Alternatives to Government’ 1st version

75