Rozwój teoretycznych koncepcji partnerstwa publiczno – prywatnego

Postulatom współpracy sektora publicznego wraz z sektorem prywatnym, formułowanym na podstawie praktyki gospodarczej, towarzyszył wzrost liczby opracowań naukowych poświęconych zagadnieniom PPP. W początkowej fazie, główny nurt w zakresie badań nad PPP wyznaczały publikacje w czasopismach poświęconych tematyce zarządzania projektami.¹²⁸ Rosnące znaczenie projektów PPP w realizacji inwestycji infrastrukturalnych oraz wzrost zainteresowania problematyką PPP, przyczyniły się do ożywienia badań nad współpracą publiczno-prywatną i poszerzenia listy zagadnień podejmowanych przez naukowców w zakresie analizy PPP. Obecnie,

128

F. Al-Sharif, A. Kaka, PFI/PPP topic coverage in construction journals. In: Proceedings, 20th Annual ARCOM Conference, Heriot-Watt University, Edinburgh 2004, Scotland, 711-9; M. J. Garvin, D. J. Bosso, Assessing the Effectiveness of Infrastructure Public-Private Partnership Programs and Projects, Public Works Management & Policy, 13 (2)/2008, 162-178; Y. Ke, S. Wang, A.P.C Chan, E. Cheung, Research trend of public-private partnership in construction journals. Journal of Construction Engineering and Management, 135(10)/2009, 1076-86.

56 problemy PPP podejmowane są przez przedstawicieli zarówno z dziedziny nauk społecznych, ekonomicznych jak i prawnych.

Y.H.Kwak, Y.Y. Chih oraz C.W. Ibbs, na podstawie dokonanego przeglądu literatury odnoszącej się do zagadnień PPP w dziedzinie ekonomii, wyróżnili pięć głównych kierunków badań nad PPP¹²⁹: (1) znaczenie sektora publicznego i jego zadania w realizacji projektów PPP, (2) problemy wyboru partnera prywatnego (procedura, metody i kryteria wyboru), (3) ryzyko PPP (jego identyfikacja i właściwa alokacja), (4) finansowanie PPP (techniki finansowania, wsparcie instytucji rządowych), (5) krytyczne czynniki sukcesu i/lub bariery PPP.

M.J. Garvin, D.J. Bosso, badając PPP sferze infrastruktury transportowej, wyróżniają osiem grup tematycznych poświęconych problematyce PPP.¹³⁰ Wśród nich znajdują się: ogólne koncepcje z zakresu PPP, zagadnienia rządzenia/władania, procedura wyboru partnera prywatnego, problematyka konstruowania umów PPP, zagadnienie ryzyka w projektach PPP, problemy finansowania PPP, zagadnienia związane z funkcjonowaniem sektora publicznego, analiza doświadczeń w zakresie wykorzystania formuły PPP. Grupy te zostały szczegółowo scharakteryzowane w tabeli 2-3.

129

Y.H.Kwak, Y.Y.Chih, C.W.Ibbs, Towards a Comprehensive Understanding of Public Private Partnerships for Infrastructure Development, California Management Review, Vol. 51 No. 2/2009. pp51 -78.

130

57 Tabela 2-3 Podstawowe kierunki badawcze w zakresie PPP

Grupa tematyczna ^Zagadnienia Grupa Tematyczna ^Zagadnienia 1. Ogólne koncepcje Terminologia Przegląd historyczny Skuteczność PPP Czynniki sukcesu Teoretyczne modele PPP 5. Ryzyko

Identyfikacja ryzyka i jego ocena Modelowanie ryzyka Zarządzanie ryzykiem Transfer ryzyka Ryzyko finansowe Ryzyko prawne 2. Zagadnienia rządzenia/ władania Zarządzanie relacjami (relationship management) Znaczenie interesariuszy projektu Zadania kierownicze Perspektywy publiczna/prywatna Formowanie współpracy i instytucjonalizacja Public relations 6. Finanse Struktura kapitałowa Project finance

Struktura zadłużenia oraz ocena wiarygodności kredytowej

Wycena instrumentów finansowych i opcje Metody oceny finansowej

3. Procedura wyboru partnera prywatnego

Wybór projektu oraz ocena rentowności

Oferty i ich koszty Konkurencja

Negocjacje i wybór ofert Renegocjacje

Projektowanie z uwzględnieniem całego cyklu życia projektu Innowacje 7. Problematyka sektora publicznego Zasady funkcjonowania systemu zamówień publicznych

Value for money i PSC Koszty finansowania publicznego/ prywatnego Interes publiczny

Finanse sektora publicznego Odpowiedzialność sektora publicznego i przejrzystość procedur

Kontrola i audyt Aspekty rachunkowe, prawne, polityczne, etyczne Analizy ekonomiczne Dobrobyt społeczno-gospodarczy 4. Kształtowania umów Struktura kontraktu

Modelowanie projektów umów Okres koncesji

Opłaty oraz zapotrzebowanie na usługi

Strategie łagodzenia ryzyka przychodów 8. Doświadczenie w zakresie PPP Wielka Brytania, Skandynawia, Europa Zachodnia, Europa Wschodnia, Afryka, Ameryka Północna, Australia, Chiny, Przykładowe projekty Źródło: Opracowanie własne na podstawie: M. Garvin, M. Gross, Identification, Characterization and

Analysis of Selected Research on Transportation Public-Private Partnerships from 1997-2010, Engineering Project Organizations Conference Rheden 2012, The Netherlands.

58 G. Hodge, C. Greve proponują natomiast, interpretację zagadnień PPP z następujących perspektyw (A) konkretnego projektu, (B) jako jednej z form dostarczania usług infrastrukturalnych (C) polityki lub roli rządu w gospodarce (przyjęty system dostarczania usług infrastrukturalnych) (D) jako symbol (przejaw) realizacji zasad nowego zarządzania publicznego lub (E) z perspektywy kontekstu historycznego oraz zestawu uwarunkowań kulturowych.¹³¹ Wzajemne relacje pomiędzy zaproponowanymi przez Autorów obszarami badawczymi przedstawiono na poniższym rysunku (rys. 2-2).

Rysunek 2-2 Obszary problemowe partnerstwa publiczno – prywatnego Źródło: G.Hodge, C. Greve, Theorizing Public-Private Partnership Success: A Market-Based Alternative to Government? Paper for the Public Management Research Conference at Syracuse University 2-4 June 2011, Syracuse, NY, USA Themed Panel on ‘Market-Based Alternatives to Government’ 1st version

Dokonany przegląd literatury w zakresie nurtów badawczych poświęconych zagadnieniom współpracy publiczno-prywatnej uwidacznia złożoność problematyki PPP. Pozwala również dostrzec, iż wybór odpowiedniej perspektywy pozwalającej analizować zagadnienia PPP oraz dokonać ich spójnej prezentacji może rodzić wiele trudności oraz szereg problemów interpretacyjnych. Toteż, nawiązując do koncepcji zaproponowanej przez G.Hodge’a, C. Greve’a, warto dokonać krótkiego podsumowania dotychczasowych rozważań.

W pierwszej części pracy skoncentrowano się na wyjaśnieniu roli infrastruktury w gospodarce oraz przedstawiono argumenty na rzecz obecności sektora publicznego w

131

G.Hodge, C. Greve, Theorizing Public-Private Partnership Success: A Market-Based Alternative to Government? Paper for the Public Management Research Conference at Syracuse University 2-4 June 2011, Syracuse, NY, USA Themed Panel on ‘Market-Based Alternatives to Government’ 1st version

E D C B A

Kontekst i kultura Symbol roli państwa w gospodarce Organizacja

Projekt

59 sferze infrastruktury. W drugim rozdziale pracy podjęto próbę wyjaśnienia dlaczego część kompetencji w zakresie świadczenia usług infrastrukturalnych przekazywana jest na rzecz podmiotów sektora prywatnego. Zagadnienia te odpowiadają kręgom B i C zaznaczonym na rysunku nr 2-2. Stanowią one tło dla rozważań prowadzonych w rozdziale trzecim, które koncentrują się wokół zagadnień zarządzania projektami infrastrukturalnymi w formule PPP (na powyższym rysunku jest to obszar oznaczony literą A).

Wnikliwe omówienie pozostałych nurtów badawczych wykracza poza teoretyczne ramy pracy. W związku z powyższym przyjęto, że w tej części pracy zaprezentowane zostaną ekonomiczne koncepcje dowodzące zasadności nawiązywania współpracy w ramach PPP. Będą one stanowić podsumowanie dotychczasowych rozważań oraz punkt wyjścia do formułowania dalszych wniosków.

Wśród różnorodnych koncepcji odnoszących się do zagadnień współpracy sektora publicznego z prywatnym w realizacji usług publicznych na uwagę zasługują prace przedstawicieli nowej ekonomii instytucjonalnej, m.in. J. Bennetta i E. Iossa’y (2002)¹³², O. Harta (2003)¹³³ oraz D. Martimonta i J. Pouyeta (2008)¹³⁴. Z tej perspektywy PPP postrzegane jest jako pewien typ kontraktu, w którym następuje scalenie (ang. bundle) fazy inwestycyjnej oraz operacyjnej danego przedsięwzięcia.¹³⁵

Można z pewną ogólnością przyjąć, iż przedstawiciele nowej ekonomii instytucjonalnej, rozpoczynają swoje analizy od trzech podstawowych założeń:

1. możliwości zdobycia wiedzy są ograniczone,

2. niektóre firmy mają przewagę nad innymi (znalazły się w odpowiednim miejscu w odpowiednim czasie lub wcześniej podejmowały się realizacji podobnych zadań),

3. jeśli gracz może zyskać przewagę działając oportunistycznie, prędzej czy później tak właśnie uczyni (np. próbując ukryć informacje na temat jakości dostarczanych usług).

132

J. Bennett, E. Iossa, Building and managing facilities for public services. Journal of Public Economics 90 (10-11), pp. 2143-2160.

133

O. Hart, Incomplete contracts and public ownership: remarks and an application to public–private partnerships. The Economic Journal vol. 113 no. 486/2003, 69–76.

134

D. Martimort, J. Pouyet, „Build it or not”: ormative and Positive Theories of Public Private Partnerships. International Journal of Industrial Organization 26 (2)/2008 , pp.393-411.

135

Według klasycznego podejścia taka sytuacja może ograniczyć konkurencję i prowadzić do powstawania monopoli. A.C. Pigou wykazał, że w przypadku nieuregulowanego monopolu naturalnego dostarczanie dóbr publicznych będzie nieefektywne ponieważ przedsiębiorstwo prywatne w sektorze publicznym produkuje mniej i sprzedaje po wyższych cenach; por. M. Moszoro, Partnerstwo publiczno-prywatne… op.cit., s 30.

60 Omawiając zasadność wdrażania PPP na podstawie jedynie trzech powyższych założeń można wskazać, że dla podmiotu publicznego mniej ryzykowne jest podejmowanie inwestycji we własnym zakresie. Takie stwierdzenie pomija jednak problem kosztów transakcyjnych¹³⁶ oraz kwestie internalizacji efektów zewnętrznych¹³⁷.

W swoim modelu PPP, opartym na teorii niepełnych kontraktów, O. Hart dowodzi, że podstawowa różnica pomiędzy tradycyjnym kontraktowaniem usług przez sektor publiczny a PPP polega na tym, iż w przypadku scalenia fazy inwestycyjnej oraz operacyjnej inwestor prywatny ma możliwość internalizacji kosztów inwestycji w związku z czym będzie skłonny podejmować efektywniejsze rozwiązania w tym zakresie.

To prowadzi do konkluzji, że tradycyjny model dostarczania usług infrastrukturalnych powinno stosować się wtedy gdy w kontrakcie można ustalić kryteria jakościowe dla inwestycji, ale nie da się przyjąć takich kryteriów dla usług, które mają być świadczone. Natomiast PPP jest preferowane w przypadkach gdy można jednoznacznie ustalić warunki odnośnie jakości usług oraz nie da się tego zrobić w przypadku samej inwestycji.

Uzupełnienie dla powyższych rozważań stanowi model, którego twórcami są J. Bennett, E. Iossa. Autorzy zwrócili uwagę m.in. na problem własności infrastruktury. Wskazali, że w przypadku PPP właściwszym rozwiązaniem jest przekazanie prawa własności partnerowi prywatnemu ponieważ dzięki temu partner prywatny jest motywowany do podejmowania inwestycji i utrzymywania wyższej jakości świadczonych usług.

Przedstawione powyżej koncepcje wyjaśniają, że w pewnych warunkach współpracę w formule PPP można uznać za optymalne rozwiązanie w zakresie realizacji usług infrastrukturalnych.

Uzupełnienie powyższych rozważań stanowi przegląd polskich publikacji poświeconych tematyce PPP. W Polsce na zagadnienie współpracy publiczno-prywatnej

136

O.E. Williamsona wskazuje, iż „głównym celem i skutkiem ekonomicznych instytucji kapitalizmu jest oszczędzanie na kosztach transakcyjnych” przez różne formy organizacji ryku i kontraktowania. Por. O.E. Williamson, The Economic Institution of Capitalism. Firms, Market, Rational Contracting, The Free Press, New York 1985, s 17, za: M. Moszoro, Partnerstwo publiczno-prywatne… op.cit., s 30.

137

Inwestycje mogą generować zarówno pozytywne jak i negatywne efekty zewnętrzne, np. właściwie zaprojektowane urządzenia infrastrukturalne pozwalają zaoszczędzić na kosztach operacyjnych projektu – przypadek korzyści zewnętrznych. Niemniej nowe urządzenia mogą wymagać większych umiejętności w obsłudze i zarządzaniu – przypadek kosztów zewnętrznych. Oba przypadki znajdują potwierdzenie w praktyce. Por. D. Martimort, J. Pouyet, „Build it or not”…op.cit.

61 jako jeden z pierwszych zwrócił uwagę T. Aziewicz.¹³⁸ W swoich pracach T. Aziewicz zawracał uwagę m.in. na kierunki w jakich powinna zmierzać współpraca sektora publicznego oraz prywatnego w zakresie realizacji zadań użyteczności publicznej w Polsce. Poważny wkład w rozwój badań nad PPP wniosły również prace M. Moszoro, w których Autor wykazywał, że PPP jest efektywniejsza formą świadczenia usług użyteczności publicznej niż regulowany monopol naturalny.¹³⁹ Efektywność PPP była również przedmiotem badań prowadzonych przez A. Kopańską, A. Bartczak oraz J. Siwińską – Gorzelak.¹⁴⁰ Autorki przeprowadziły badania z wykorzystaniem metody Data Envelopment Analysis (DEA)¹⁴¹ efektywności funkcjonowania przedsiębiorstw w sferze infrastruktury wodno-kanalizacyjnej. Ponadto istnieje liczna grupa krajowych opracowań, w której w sposób wyczerpujący scharakteryzowano doświadczenia wybranych krajów w zakresie wdrażania formuły PPP¹⁴².

Niemniej w związku z faktem, iż na szerszą skalę PPP zaczęło być wykorzystywane w Polsce dopiero od 2009 roku, zauważalny jest niedostatek publikacji naukowych opartych na empirycznych badaniach zachodzących procesów, zwłaszcza w obszarze doświadczeń w zarządzaniu projektami PPP.¹⁴³

Wobec powyższego przyjęto, iż w dalszej części pracy przedstawione zostaną uwarunkowania rozwoju koncepcji PPP w Polsce na tle tendencji ogólnoświatowych oraz rozwiązań w zakresie PPP funkcjonujących w wybranych krajach. Następnie punkt ciężkości przesunięty zostanie na problematykę z zakresu zarządzania projektami, tj.

138

T. Aziewicz, B. Kościukiewicz, J. Krąkowska, Koniec biznesu komunalnego? Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Transformacja Gospodarki, nr 32, Warszawa - Gdańsk luty 1993; Prywatyzacja usług komunalnych w Polsce, [red:] T. Aziewicz, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Transformacja Gospodarki, nr 41 Gdańsk – Lublin, 1994; T. Aziewicz, Gospodarka rynkowa w usługach komunalnych. Poszukiwanie modeli. Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Transformacja Gospodarki, nr 92, Gdańsk 1998.

139

M. Moszoro, Partnerstwo publiczno – prywatne… op.cit.

140

Kopańska A., Bartczak A., Siwińska – Gorzelak J., Partnerstwo publiczno – prywatne: podmioty prywatne w realizacji zadań sektora wodno-kanalizacyjnego. CeDeWu, Warszawa 2008.

141

W polskim tłumaczeniu – Metoda Obwiedni Danych.

142

Por. K. Sobiech, Partnerstwo publiczno – prywatne w infrastrukturze drogowej w Polsce,

Wydawnictwo Politechniki Poznańskiej, Poznań 2007; J. Zysnarski, Partnerstwo publiczno – prywatne w

sferze usług komunalnych, ODiDK, Gdańsk 2007; A. Wojewnik – Filipkowska, Project finance w inwestycjach infrastrukturalnych. CeDeWu, Warszawa 2008; K. Brzozowska, Partnerstwo publiczno – prywatne w Europie. Cele uwarunkowania, efekty. CeDeWu, Warszawa 2010; B.P. Korbus, M. Strawiński, Partnerstwo publiczno-prywatne. owa forma realizacji zadań publicznych, Wydanie 2, LexisNexis, Warszawa 2009; A. Cenkier, Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda wykonania zadań publicznych, SGH, Warszawa 2011.

143

Sytuacja ta się jednak po woli zmienia, czego przykładem może być praca: A. Wojewnik-Filipkowska, D. Trojanowski, Principles of public-private partnership financing – Polish experience, Journal of Property Investment & Finance, Vol. 31 Iss: 4 / 2013, pp.329 – 344.

62 zagadnienie powodzenia projektów PPP, modele oraz etapy zarządzania projektami PPP, zadania gmin w procesie zarządzania projektami.

63

2.2 Przegląd międzynarodowych praktyk wykorzystania partnerstwa