Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk
Katarzyna Sękowska-Kozłowska
Komitet ONZ
ds. Likwidacji Dyskryminacji Kobiet –
analiza instytucjonalna
Rozprawa doktorska
napisana pod kierunkiem
doc. dr. hab. Romana Wieruszewskiego
1
SPIS TREŚCI
Wykaz skrótów ... 4
Wstęp ... 6
Rozdział I Geneza, podstawy prawne i ogólna charakterystyka organu 1. Traktatowy system ochrony praw człowieka w ramach ONZ – uwagi ogólne ... 13
2. Konwencja w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet – geneza i ogólna charakterystyka traktatu ... 20
3. Status prawny i podstawy funkcjonowania Komitetu ... 29
4. Komitet a zastrzeżenia państw-stron do Konwencji ... 34
Rozdział II Organizacja i funkcjonowanie 1. Struktura Komitetu ... 45
2. Powoływanie i kadencja członków Komitetu ... 48
2.1. Nominacja i wybór członków Komitetu ... 48
2.2. Zasady wyboru i sprawowania mandatu członka Komitetu ... 50
2.3. Kadencja członka Komitetu ... 58
3. Tryb prac Komitetu ... 60
3.1. Posiedzenia Komitetu ... 60
3.1.1. Liczba sesji Komitetu ... 60
3.1.2. Organizacja sesji Komitetu ... 64
3.2. Tryb podejmowania decyzji ... 68
3.3. Finansowanie i obsługa Komitetu ... 72
3.4. Sprawozdania roczne i publikacja dokumentów Komitetu ... 76
4. Relacje Komitetu w ramach systemu ONZ ... 78
4.1. Relacje Komitetu z Komisją Statusu Kobiet ... 78
4.2. Relacje Komitetu z Radą Praw Człowieka ... 81
4.3. Relacje Komitetu z procedurami specjalnymi ... 85
4.4. Relacje Komitetu z organizacjami wyspecjalizowanymi ONZ ... 87
2
5. Współpraca Komitetu z organizacjami pozarządowymi ... 92
6. Wnioski ... 97
Rozdział III Sprawozdania państw-stron 1. Kompetencja Komitetu do rozpatrywania sprawozdań państw-stron – uwagi ogólne ... 99
2. Proces sprawozdawczy – podstawy prawne ... 103
3. Rodzaje sprawozdań państw-stron ... 106
3.1. Dokument bazowy ... 106
3.2. Sprawozdanie wstępne ... 110
3.3. Sprawozdanie okresowe ... 112
3.4. Sprawozdanie uzupełniające ... 122
3.5. Sprawozdanie nadzwyczajne ... 124
4. Sprawozdania innych uczestników procesu sprawozdawczego ... 128
4.1. Sprawozdania organizacji wyspecjalizowanych ONZ ... 128
4.2. Sprawozdania krajowych instytucji praw człowieka ... 134
4.3. Sprawozdania organizacji pozarządowych ... 136
5. Procedura rozpatrywania sprawozdań państw-stron ... 143
6. Uwagi końcowe Komitetu ... 154
6.1. Wprowadzenie uwag końcowych do praktyki Komitetu ... 154
6.2. Struktura i treść uwag końcowych ... 157
6.3. Status prawny i znaczenie uwag końcowych ... 161
7. Follow-up ... 169
8.Wnioski ... 172
Rozdział IV Skarga indywidualna 1. Geneza Protokołu Fakultatywnego do Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet ... 180
2. Rejestracja i struktura skargi ... 188
3. Przesłanki dopuszczalności skargi ... 191
3.1. Właściwość skargi ratione personae ... 192
3
3.3. Właściwość skargi ratione temporis ... 206
3.4. Właściwość skargi ratione loci ... 212
3.5. Wyczerpanie krajowych środków ochrony prawnej ... 214
3.6. Zakaz ne bis in idem ... 220
3.7. Nadużycie prawa do skargi ... 225
4. Procedura rozpatrywania skargi ... 226
5. Decyzja Komitetu ... 233
6. Follow-up ... 238
7. Wnioski ... 241
Rozdział V Postępowanie wyjaśniające 1. Instytucja postępowania wyjaśniającego w świetle art. 8 Protokołu Fakultatywnego do Konwencji ... 244
2. Szczegółowe unormowania proceduralne ... 247
3. Przebieg postępowania wyjaśniającego na przykładzie sprawy Ciudad Juarez ... 255
4. Wnioski ... 262
Rozdział VI Zalecenia ogólne Komitetu jako narzędzie interpretacji Konwencji 1. Geneza i rola zaleceń (komentarzy) ogólnych w systemie organów traktatowych .. 265
2. Treść i struktura zaleceń ogólnych Komitetu ... 269
3. Procedura tworzenia zaleceń ogólnych Komitetu ... 279
4. Status prawny i znaczenie zaleceń ogólnych Komitetu ... 283
Rozdział VII Reforma Komitetu w kontekście reformy traktatowego systemu ochrony praw człowieka w ramach ONZ ... 290
Podsumowanie ... 298
Aneks ... 306
4
WYKAZ SKRÓTÓW
DAW – Dywizja na rzecz Rozwoju Kobiet
EKPCz – Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ETPCz – Europejski Trybunał Praw Człowieka
FAO – Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw Wyżywienia i Rolnictwa IFAD – Międzynarodowy Fundusz Rozwoju Rolnictwa
IMF – Międzynarodowy Fundusz Walutowy
IOM – Międzynarodowa Organizacja do spraw Migracji Karta NZ – Karta Narodów Zjednoczonych
Komitet (CEDAW) - Komitet do spraw Likwidacji Dyskryminacji Kobiet Komitet LDR - Komitet do spraw Likwidacji Dyskryminacji Rasowej Komitet PGSK - Komitet Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych Komitet PON - Komitet Praw Osób Niepełnosprawnych
Komitet PPM - Komitet do spraw Ochrony Praw Wszystkich Pracowników
Migrujących i Członków ich Rodzin
Konwencja (CEDAW) - Konwencja w sprawie likwidacji wszelkich form
dyskryminacji kobiet
Konwencja Wiedeńska – Konwencja wiedeńska o prawie traktatów KPD - Konwencja o prawach dziecka
KPON - Konwencja praw osób niepełnosprawnych
KPT - Konwencja w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego,
nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania
MKLDR - Międzynarodowa konwencja w sprawie likwidacji wszelkich form
dyskryminacji rasowej
MKPPM - Międzynarodowa konwencja o ochronie praw wszystkich pracowników
migrujących i członków ich rodzin
MOP – Międzynarodowa Organizacja Pracy
MPPGSiK - Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych MPPOiP - Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich (Osobistych) i Politycznych NGO – organizacja pozarządowa
NHRI – krajowa instytucja praw człowieka
5
ONZ – Organizacja Narodów Zjednoczonych
Platforma Pekińska – Deklaracja Pekińska i Platforma Działania
Sekretarz Generalny – Sekretarz Generalny Organizacji Narodów Zjednoczonych UE – Unia Europejska
UNDP – Program Narodów Zjednoczonych do spraw Rozwoju
UNESCO – Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw Oświaty, Nauki i Kultury UNHCR – Wysoki Komisarz Organizacji Narodów Zjednoczonych do spraw
Uchodźców
UNIFEM – Fundusz Narodów Zjednoczonych na rzecz Kobiet WHO – Światowa Organizacja Zdrowia
6
Wstęp
Przedmiotem niniejszej rozprawy jest analiza instytucjonalna Komitetu do spraw Likwidacji Dyskryminacji Kobiet (Committee on the Elimination of Discrimination
against Women). Już na samym wstępie należy dokonać wyjaśnienia zastosowanej
terminologii. Tytuł pracy odnosi się do „Komitetu ONZ ds. Likwidacji Dyskryminacji Kobiet”. Jak widać, do oficjalnej nazwy Komitetu1 dodano człon „ONZ”. Jest to zabieg celowy mający służyć przypisaniu tego stosunkowo mało znanego organu do ONZ-owskiego systemu ochrony praw człowieka, w ramach którego funkcjonuje. Taka praktyka jest stosowana zarówno w literaturze polskiej2, jak i zagranicznej3 poświęconej Komitetowi oraz pozostałym organom traktatowym. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że Komitet nie jest par excellence organem ONZ, który to problem zostanie szerzej omówiony w pierwszym rozdziale pracy.
Komitet do spraw Likwidacji Dyskryminacji Kobiet został powołany na mocy Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych w dniu 18 grudnia 1979 r. Zgodnie z art. 17 Konwencji został on ustanowiony w celu „badania postępu w
stosowaniu niniejszej konwencji”. Organ ten można zatem uznać za jeden z
mechanizmów międzynarodowej kontroli praw człowieka, którego kompetencje zawierają się w sformułowanej przez J. Symonidesa definicji „kontroli międzynarodowej” rozumianej jako „wynikające z umowy międzynarodowej działania
organów międzynarodowych, mające na celu stwierdzenie, czy postępowanie podmiotów prawa międzynarodowego zgodne jest z przyjętymi przez nie zobowiązaniami”4.
1
W dalszej części pracy Komitet do spraw Likwidacji Dyskryminacji Kobiet będzie zwany „Komitetem”, a Konwencja w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet „Konwencją”. W przypadku zaistnienia potrzeby odróżnienia w tekście Komitetu lub Konwencji od innych komitetów lub innych konwencji do nazwy zostanie dodany człon „CEDAW” będący skrótem angielskiej nazwy Komitetu oraz Konwencji.
2
Zob. np. Komitet Praw Człowieka ONZ. Wybór orzecznictwa, red. R. Wieruszewski, A. Gliszczyńska, K. Sękowska-Kozłowska, Warszawa 2009.
3
Zob. np. The Circle of Empowerment. Twenty-five years of the UN Committee on the Elimination of
Discrimination against Women, red. H. B. Schöpp-Schilling, C. Flinterman, New York 2007; R. Higgins, Ten Years on the UN Human Rights Committee: Some Thoughts upon Parting, European Human Rights
Law Review 1996, nr 6; G. J. Naldi, Interim Measures in the UN Human Rights Committee, International and Comparative Law Quarterly 2004, nr 2; M. M. Hakki, The Silver Anniversary of the UN Human
Rights Committee: Anything to Celebrate?, International Journal of Human Rights 2002, nr 3. 4
7 Celem pracy jest zbadanie czy sposób ukształtowania Komitetu jako organu kontrolnego oraz udzielone mu kompetencje pozwalają na skuteczne realizowanie powierzonego mu zadania monitorowania stosowania Konwencji przez państwa-strony, a także czy instrumenty, w które został wyposażony są właściwie stosowane w praktyce. Formułując założenia badawcze tej rozprawy można postawić tezę, że Komitet wykształcił w toku wieloletniej praktyki metody pracy prowadzące do zwiększenia jego skuteczności jako organu kontrolnego, natomiast pewne problemy i słabości, które ujawniają się na tle jego działalności wynikają w decydującej mierze z konstrukcji i założeń leżących u podstaw całego tzw. traktatowego systemu ochrony praw człowieka w ramach ONZ, którego Komitet jest elementem.
Rozprawa opiera się na analizie instytucjonalnej Komitetu, w ramach której zbadano przede wszystkim jego strukturę, kompetencje oraz metody pracy. Analiza obejmuje zarówno sposób ukształtowania ustroju i kompetencji Komitetu w odpowiednich aktach prawnych, jak i jego funkcjonowanie praktyce. W szczególności uwzględnione zostały takie problemy jak: ewolucja kompetencji Komitetu i jego metod pracy, zakres kontroli dokonywanej przez Komitet, sposób oddziaływania na państwa-strony, relacje Komitetu z innymi organami funkcjonującymi w ramach systemu ONZ, w tym wzajemny wpływ praktyki pozostałych organów traktatowych i Komitetu. Podjęta została także próba określenia głównych problemów i wyzwań, przed którymi stoi Komitet oraz wskazania propozycji ich rozwiązań.
Należy natomiast zaznaczyć, że poza zakresem niniejszej pracy leży ocena stopnia wdrożenia przez państwa-strony zaleceń Komitetu będących wynikiem przeprowadzonej kontroli. Trzeba pamiętać, że w przypadku organów kontrolnych związanych z ochroną praw człowieka, celem kontroli nie jest jedynie ustalenie czy państwo przestrzega podjętych zobowiązań międzynarodowych. Wyniki kontroli mają bowiem umożliwić określenie głównych problemów związanych z wykonywaniem traktatu, a w konsekwencji pomóc w rozwiązaniu zdefiniowanych trudności i przyczynić się do lepszej realizacji praw i wolności człowieka w poszczególnych państwach. Określenie wpływu Komitetu na stan przestrzegania praw zawartych w Konwencji przez państwa-strony wymagałoby zatem zbadania stopnia oddziaływania jego praktyki (np. orzeczniczej lub podejmowanej w ramach rozpatrywania sprawozdań państw) na prawo i praktykę wszystkich państw-stron Konwencji. Byłby to zatem bardzo szeroko zakrojony projekt badawczy znacznie wykraczający poza ramy
8 niniejszej pracy5. W tym miejscu należy również zaznaczyć, że ze względu na temat rozprawy, nie nawiązuje ona bezpośrednio do prawa polskiego, natomiast odwołuje się do przykładów dotyczących relacji Polski z Komitetem, jako jednej ze stron Konwencji. Z uwagi na fakt, że Polska jest stroną Konwencji i tym samym podlega kontroli Komitetu już od 30 lat6, podjęcie niniejszych badań jest uzasadnione zarówno z perspektywy naukowej, jak i praktycznej. Jak dotąd brak jest w polskiej literaturze kompleksowego opracowania poświęconego temu organowi. Jedynie sporadycznie stanowił on przedmiot artykułów naukowych7, a jego ustrój i dorobek były najczęściej omawiane w szerszym kontekście ONZ-owskiego systemu ochrony praw człowieka8 bądź przy okazji analizy problemów szczegółowych9. Rozprawa ta jest także pierwszą od wielu lat polską monografią poświęconą tzw. organowi traktatowemu, czyli jednemu z ośmiu niezależnych organów eksperckich monitorujących realizację traktatów z dziedziny praw człowieka uchwalonych pod auspicjami ONZ. Jak dotąd organom tym poświęcano stosunkowo niewiele uwagi w polskiej literaturze prawniczej, koncentrując się przy tym przede wszystkim na Komitecie Praw Człowieka. Wymienić tutaj należy w szczególności prace A. Michalskiej10, P. Daranowskiego11 oraz R. Wieruszewskiego12. Ponieważ Komitet CEDAW i pozostałe komitety posiadają wiele cech pokrewnych formując razem tzw. system traktatowy, w rozprawie starano się ukazać ten organ w perspektywie porównawczej uwzględniającej praktykę pozostałych organów traktatowych. Praca odwołuje się zatem do wskazanego wyżej piśmiennictwa oraz innych opracowań, zarówno polskich, jak i obcojęzycznych poświęconych tematyce tzw. traktatowego systemu ochrony praw człowieka w ramach ONZ. Warto zaznaczyć,
5
Warto nadmienić, że badania dotyczące wpływu Konwencji i Komitetu na prawo i praktykę państw Unii Europejskiej zostały zainicjowane w 2009 r. przez międzynarodową sieć uniwersytecką EIUC (The
European Inter-University Centre for Human Rights and Democratisation). W projekcie tym udział
wzięła również autorka niniejszej pracy przygotowując rozdział poświęcony Polsce. Wyniki badań zostaną opublikowane w książce pt. And Gradually She Lost Her Fear - Thirty Years of CEDAW in
Europe, red. T. Pizarro Beleza, K. Agapiou-Josephides, C. Marquez Carrasco (w druku). 6
Polska ratyfikowała Konwencję w dn. 30 lipca 1980 r., Dz. U. z 1982 r. Nr 10, poz. 71.
7
Zob np. K. Sękowska-Kozłowska, Kontrola implementacji Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich
form dyskryminacji kobiet (CEDAW), Problemy Współczesnego Prawa Międzynarodowego,
Europejskiego i Porównawczego 2009, vol. VII, z. 2.
8
Zob. np. R. Wieruszewski, ONZ-owski system ochrony praw człowieka (w:) B. Banaszak, A. Bisztyga, K. Complak, M. Jabłoński, R. Wieruszewski, K. Wójtowicz, System ochrony praw człowieka, Kraków 2005, s. 93-94.
9
Zob. np. J. Kondratiewa-Bryzik, Początek prawnej ochrony życia ludzkiego w świetle standardów
międzynarodowych, Warszawa 2009, s. 98-110. 10
A. Michalska, Komitet Praw Człowieka. Kompetencje, funkcjonowanie, orzecznictwo, Warszawa 1994.
11
P. Daranowski, Międzynarodowa ochrona praw obywatelskich i politycznych in statu nascendi.
Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, Łódź 1993. 12
9 że również w anglojęzycznej literaturze zagranicznej nie opublikowano dotychczas monografii poświęconej Komitetowi, a piśmiennictwo związane bezpośrednio z tematem rozprawy ogranicza się do niewielkiej liczby artykułów akademickich lub rozdziałów publikacji zbiorowych, które przywołane zostały w bibliografii niniejszej pracy. W związku z tym, jedynie część problemów dotyczących funkcjonowania Komitetu została dotychczas omówiona w doktrynie.
Metodologia zastosowana w pracy opiera się z jednej strony na wykładni postanowień Konwencji i innych aktów normatywnych, które regulują funkcjonowanie Komitetu (w szczególności Regulaminu Komitetu), a z drugiej strony na analizie praktyki korzystania przez Komitet z przyznanych mu kompetencji oraz sposobu ukształtowania przez ten organ metod pracy w celu realizacji powierzonych mu zadań. Praktyka Komitetu została zrekonstruowana przede wszystkim w oparciu o jego uchwały podejmowane w ramach wykonywania powierzonej mu funkcji kontrolnej. W związku z tym analizie poddane zostały przede wszystkim uwagi końcowe uchwalane przez Komitet w efekcie badania sprawozdań państw-stron, decyzje podejmowane w trybie rozstrzygania skarg indywidualnych oraz prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także zalecenia ogólne tworzone na mocy art. 21 Konwencji. Ważnym źródłem informacji o metodach pracy Komitetu są także jego sprawozdania roczne przedkładane Zgromadzeniu Ogólnemu oraz inne, liczne dokumenty poświęcone zagadnieniom szczegółowym. Nadmienić należy, że z wyjątkiem aktów prawnych opublikowanych w Dzienniku Ustaw lub przetłumaczonych przez innych autorów, wszystkie tłumaczenia dokumentów prezentowane w niniejszej pracy pochodzą od autorki. Ta sama uwaga odnosi się również do cytowanej literatury zagranicznej.
Struktura pracy została podzielona na siedem rozdziałów. Rozdział I ma charakter wprowadzający. Przedstawiona została w nim ogólna charakterystyka traktatowego systemu ochrony praw człowieka w ramach ONZ. Pierwsza część pracy prezentuje także główne założenia Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet, przy czym należy podkreślić, że bliższa analiza postanowień Konwencji odnoszących się do poszczególnych praw i wolności, jak i innych zagadnień związanych z prawami człowieka kobiet13 wykracza poza ramy rozprawy. Również
13
Termin „prawa człowieka kobiet” (women’s human rights) jest stosowany w literaturze w celu podkreślenia, że prawa te nie są osobną, wydzieloną kategorią praw pewnej grupy co mógłby sugerować termin „prawa kobiet”, ale stanowią integralny element praw człowieka i odnoszą się do korzystania przez kobiety ze wszystkich praw i wolności człowieka, por. Ch. Bunch, S. Frost, Prawa kobiet w
10 problem zastrzeżeń do Konwencji został omówiony jedynie w zakresie, w jakim wiąże się z praktyką Komitetu w tej materii. W pierwszym rozdziale pracy dokonano także wstępnej charakterystyki badanego organu, koncentrując się przede wszystkim na jego statusie prawnym i pojęciu „organu traktatowego”.
Rozdział II ma na celu zrekonstruowanie ustroju Komitetu. Omówiona została w nim struktura organu, powoływanie i kadencja członków14 oraz tryb pracy. Szczególną uwagę poświęcono również relacjom Komitetu z innymi, wybranymi organami zajmującymi się ochroną praw człowieka w ramach ONZ, czyli z Komisją Statusu Kobiet, Radą Praw Człowieka, procedurami specjalnymi Rady Praw Człowieka, organizacjami wyspecjalizowanymi ONZ oraz z pozostałymi organami traktatowymi. W rozdziale tym przedstawiono także ewolucję współpracy Komitetu z organizacjami pozarządowymi, które odgrywają obecnie bardzo istotną rolę w jego działalności.
Kolejne trzy rozdziały pracy koncentrują się na analizie instrumentów związanych z realizowaniem przez Komitet powierzonej mu funkcji kontrolnej. Rozdział III poświęcono głównemu obszarowi działalności tego organu, czyli kompetencji do rozpatrywania sprawozdań państw-stron. Scharakteryzowane zostały ogólne założenia procesu sprawozdawczego oraz jego funkcje. Rozdział zawiera omówienie wszystkich rodzajów sprawozdań składanych przez państwa (sprawozdanie wstępne, sprawozdanie okresowe, sprawozdanie nadzwyczajne, sprawozdanie uzupełniające oraz dokument bazowy), jak i informacji dostarczanych przez inne podmioty: agencje ONZ, krajowe instytucje praw człowieka oraz organizacje pozarządowe. Dokonano także rekonstrukcji wszystkich etapów procedury rozpatrywania sprawozdań. Istotna część rozdziału poświęcona została uwagom końcowym formułowanym przez Komitet do sprawozdań państw – ich ewolucji, strukturze oraz pełnionej funkcji. Omówiona została także wprowadzona niedawno procedura follow-up mająca na celu wzmocnienie monitoringu wdrażania przez
9-20. Należy nadmienić, że w niniejszej pracy autorka ze względów leksykalnych posługuje się terminem „prawa kobiet”, który w świetle powyższych uwag należy traktować jako odnoszący się do szeroko pojętego prawa praw człowieka w zakresie, w jakim dotyczy ono ochrony kobiet przed dyskryminacją ze względu na płeć.
14
W tym miejscu warto dokonać wyjaśnienia pewnej kwestii językowej. W angielskim tekście Konwencji zarówno termin „członek”, jak i „przewodniczący” mają charakter neutralny płciowo (member, chairperson). Pomimo, że jak zostanie to rozwinięte w dalszej części pracy, Komitet w przeciągu całej swojej historii był obsadzany niemal wyłącznie przez kobiety, autorka w tekście rozprawy posługuje się terminami zastosowanymi przez polskiego ustawodawcę czyli „członek” oraz „przewodniczący”. Jedynie w przypadku odwoływania się do opinii lub dokonań konkretnych osób zastosowano w razie wystąpienia takiej potrzeby, formę „członkini” bądź „przewodnicząca”.
11 państwa-strony zaleceń Komitetu. We wnioskach scharakteryzowano główne problemy procesu sprawozdawczego.
W rozdziale IV pracy omówiono kompetencję Komitetu do rozpatrywania skarg indywidualnych przyznaną na mocy Protokołu Fakultatywnego do Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet uchwalonego w 1999 r.15, którego genezę przedstawiono w pierwszym podrozdziale. Kolejna część tego fragmentu pracy koncentruje się na omówieniu przesłanek dopuszczalności skargi poprzez odwołanie się w dużej mierze do doświadczeń pozostałych organów traktatowych, w szczególności Komitetu Praw Człowieka. Następnie omówiono procedurę rozpatrywania skargi, strukturę i charakter prawny decyzji Komitetu oraz przebieg procedury follow-up. We wnioskach przedstawiono główne problemy, które pojawiły się w dotychczasowej praktyce orzeczniczej Komitetu.
Rozdział V koncentruje się na instytucji postępowania wyjaśniającego, do którego prowadzenia Komitet również uzyskał kompetencję na podstawie Protokołu Fakultatywnego. Przedstawione zostały unormowania proceduralne oraz przebieg postępowania wyjaśniającego na przykładzie jedynego jak dotąd postępowania tego typu przeprowadzonego w 2003 r. w Meksyku. W oparciu o jego wyniki sformułowano wnioski, w których omówiono słabe i mocne punkty tej instytucji oraz dotychczasowej praktyki Komitetu w tym zakresie.
W rozdziale VI rozprawy dokonano analizy zaleceń ogólnych Komitetu jako narzędzia interpretowania Konwencji przez ten organ. Na wstępie omówiono genezę zaleceń ogólnych i ich rolę w systemie organów traktatowych. Następnie scharakteryzowano treść i strukturę zaleceń ogólnych Komitetu uwzględniając ewolucję, która miała miejsce w tej materii. Ostatnia część rozdziału odnosi się do statusu prawnego zaleceń ogólnych oraz sposobu ich wykorzystywania w praktyce Komitetu.
Ostatni, VII rozdział rozprawy nawiązuje do zagadnień poruszonych we wszystkich wcześniejszych częściach pracy. Przedstawia on zarys problematyki związanej z reformą traktatowego systemu ochrony praw człowieka w ramach ONZ, a także omawia najważniejsze jej koncepcje oraz obecny stan prac w tej materii.
15
Zwany dalej Protokołem Fakultatywnym. Polska ratyfikowała Protokół Fakultatywny dn. 22 grudnia 2003 r., Dz. U. z 2004 r. Nr 248, poz. 2484.
12 Szczególny nacisk położono na wyeksponowanie stanowiska Komitetu w tej kwestii oraz określenie potencjalnych konsekwencji reformy dla tego właśnie organu.
Literatura wykorzystana w niniejszej rozprawie została zgromadzona w dużej mierze w trakcie kwerend przeprowadzonych w zagranicznych bibliotekach, tj. w bibliotece Netherlands Institute of Human Rights w Utrechcie, bibliotece Institut International des Droits de l'Homme w Strasbourgu oraz bibliotece Pałacu Narodów w Genewie. Analizowana dokumentacja pochodzi natomiast w większości z zasobów internetowych, tj. zbioru dokumentów dostępnego na stronie OHCHR (http://tb.ohchr.org) oraz baz przygotowanych przez instytucje naukowe (http://sim.law.uu.nl; http://www.bayefsky.com). Autorka pracy miała także możliwość obserwowania 43 sesji Komitetu, która odbyła się w dn. 19 stycznia – 6 lutego 2009 r. w Genewie oraz przeprowadzenia konsultacji z licznymi ekspertami, w szczególności z prof. Corneliusem Flintermanem z Netherlands Institute of Human Rights, pełniącym funkcję członka Komitetu od 2003 r.
13
Rozdział I
Geneza, podstawy prawne i ogólna charakterystyka organu
1. Traktatowy system ochrony praw człowieka w ramach ONZ – uwagi ogólne
Ochrona i promocja praw człowieka stanowi kamień węgielny Organizacji Narodów Zjednoczonych16. Wraz z powstaniem ONZ w odpowiedzi na tragedię drugiej wojny światowej, ochrona praw człowieka przestała być wyłącznie sprawą wewnętrzną poszczególnych państw, stając się domeną prawa międzynarodowego i przedmiotem międzynarodowej kontroli. Drogę do „umiędzynarodowienia” praw człowieka otworzyła Karta Narodów Zjednoczonych uchwalona w dn. 26 czerwca 1945 r. Działanie na rzecz poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności dla wszystkich, bez względu na rasę, płeć, język lub wyznanie zostało wymienione w art. 1 Karty NZ jako jeden z celów ONZ, a na państwa członkowskie nałożono obowiązek działania, samodzielnie jak i w ramach organizacji, na rzecz poszanowania tych praw17. Tym samym Karta NZ wyposażyła ONZ w mandat do podjęcia zbiorowego wysiłku na rzecz zdefiniowania i kodyfikacji praw człowieka18.
Na mocy postanowień art. 68 Karty, Rada Gospodarcza i Społeczna (ECOSOC) powołała w 1946 r. Komisję Praw Człowieka, która miała być organem inicjującym prace legislacyjne i przygotowującym projekty międzynarodowych regulacji w dziedzinie praw człowieka. W kolejnym roku, Komisja podjęła decyzję, że z uwagi na
16
W niniejszej pracy temat tworzenia i struktury systemu ochrony praw człowieka w ramach ONZ został jedynie zarysowany w sposób bardzo ogólny, bowiem objętość i problematyka pracy nie pozwalają na szersze jego rozwinięcie. Zagadnienie to zostało w sposób wyczerpujący omówione w szeregu publikacji, m.in. T. Buergenthal, D. Shelton, D. P. Stewart, International Human Rights in a Nutshell, St. Paul 2009, s. 29-160; R. Normand, S. Zaidi, Human Rights at the UN. The Political History of Universal Justice, Bloomington, Indianapolis 2008; P. Daranowski, ONZ-owski system ochrony praw człowieka (w:) Szkoła
Praw Człowieka. Teksty wykładów. Zeszyt 3, red. E. Łabęcka, Warszawa 1998; J. Symonides, Wkład ONZ w stanowienie i międzynarodową ochronę praw człowieka, Sprawy Międzynarodowe 1985, z. 10; R.
Wieruszewski, ONZ-owski system…, s. 57-117; Z. Kędzia, R. Wieruszewski, Ewolucja ONZ-owskiego
systemu ochrony praw człowieka, Studia Prawnicze 2001, z. 3-4. 17
Art. 55 c) Karty stanowi: „Mając na widoku stworzenie warunków stałości i dobrobytu, które są niezbędne do pokojowych i przyjaznych stosunków między narodami, opartych na poszanowaniu zasady równouprawnienia i samostanowienia ludów, Narody Zjednoczone będą popierały (…)c) powszechne poszanowanie i zachowywanie ludzkich praw i wolności podstawowych dla wszystkich bez różnicy rasy, płci, języka lub religii”, natomiast w świetle art. 56 Karty „Wszyscy członkowie zobowiązują się podejmować wspólną i samodzielną akcję łącznie z Organizacją dla dopięcia celów, wymienionych w artykule 55”.
18
T. Buergenthal, The Normative and Institutional Evolution of International Human Rights, Human Rights Quarterly 1997, nr 4, s. 708.
14 fakt, iż uzgodnienie prawnie wiążącego aktu z dziedziny praw człowieka będzie wymagało dużego nakładu prac i czasu, najpierw uchwalona zostanie deklaracja, a następnie traktat, który sformułuje wiążące normy prawne. W konsekwencji, w 1948 r. doszło do uchwalenia Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, a w 1966 r. dwóch traktatów – Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich (Osobistych) i Politycznych19 oraz Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. Dokumenty te tworzą razem rdzeń międzynarodowego prawa praw człowieka, tzw. Międzynarodową Kartę Praw Człowieka20. Fakt, że zamiast jednego traktatu stworzono dwa pakty dzielące prawa człowieka na dwie grupy oraz że od momentu podjęcia prac, do chwili uchwalenia paktów upłynęło blisko 20 lat, a 10 kolejnych zajęło uzyskanie odpowiedniej liczby ratyfikacji umożliwiającej ich wejście w życie, wynikał przede wszystkim ze sporów ideologicznych toczonych w ramach zimnej wojny między blokiem państw zachodnich a państwami komunistycznymi. Należy także podkreślić jak bardzo w tym czasie zmienił się krajobraz społeczności międzynarodowej – od grupy 50 państw, które w 1945 r. podpisały Kartę NZ na konferencji w San Francisco, do liczącej ponad 120 państw wspólnoty złożonej w znacznej części z nowopowstałych państw pokolonialnych, która w 1966 r. uchwaliła oba pakty21.
Od tego czasu zbiór traktatów z dziedziny praw człowieka uchwalonych pod auspicjami ONZ uległ znacznemu powiększeniu, przy czym jak wskazują niektórzy autorzy, kolejne konwencje stanowią w dużej części udoskonalenie lub konkretyzację norm zawartych w Paktach22. Większość z nich, w tym także protokoły fakultatywne do wcześniejszych traktatów, została uchwalona w ciągu dwóch ostatnich dekad, co prowokuje dyskusję o „nadprodukcji” regulacji z dziedziny praw człowieka23. Ramy
19
W tekście niniejszej pracy posłużono się tłumaczeniem Paktu przygotowanym przez zespół Poznańskiego Centrum Praw Człowieka Instytutu Nauk Prawnych PAN. Jak słusznie wskazują we wstępie autorzy przekładu, tłumaczenie angielskiego terminu civil rights jako „prawa obywatelskie” jest niefortunne i proponują zastąpienie go terminem „prawa osobiste”. Tak też ta grupa praw będzie nazywana w dalszej części pracy, a sam Pakt określany będzie jako Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich (Osobistych) i Politycznych, zob. Międzynarodowy Pakt Praw Osobistych i Politycznych, red. M. Piechowiak, R. Hliwa, Poznań 2001.
20
Ang. International Bill of Human Rights, zob. np. T. Buergenthal, D. Shelton, D. P. Stewart,
International…, s. 36. 21
W samym tylko 1960 r. do ONZ przystąpiło aż 16 państw afrykańskich, dane za: J. Rydzykowski,
Słownik Organizacji Narodów Zjednoczonych, Warszawa 2003, s. 45-48. 22
Por. np. R. Kuźniar, Prawa człowieka. Prawo, instytucje, stosunki międzynarodowe, Warszawa 2004, s. 124. Autor ten określa ponadto proces tworzenia konwencji zajmujących się szczegółowo poszczególnymi kategoriami praw lub prawami jednostek należących do określonych grup jako „proliferację wertykalną” praw człowieka, Ibidem, s. 67.
23
15 niniejszej rozprawy nie pozwalają na szersze rozwinięcie tego tematu, należy jednak zauważyć, że konieczność zabezpieczenia praw człowieka poprzez liczne traktaty została dostrzeżona już w początkowej fazie ich kodyfikacji. Przykładowo w 1965 r. P. N. Drost, wskazywał, iż „nie jest przesadą stwierdzenie, że będzie musiała zostać
stworzona i wprowadzona duża liczba konwencji w celu skonstruowania pełnego systemu praw człowieka (…). Scentralizowane wysiłki Narodów Zjednoczonych będą musiały radzić sobie z prawami człowieka tak różnymi w swej materii i konsekwencjach,
że sukces będzie możliwy tylko wtedy, jeśli podejmie się w kolejnych stadiach poszczególne kroki, które umożliwią stopniowe stworzenie ogólnego systemu praw człowieka poprzez dużą liczbę oddzielnych i szczegółowych konwencji”24. Trzeba także mieć na uwadze, że proces tłumaczenia Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka na język norm prawnych poprzez tworzenie traktatów rozpoczął się jeszcze przed finalizacją paktów, a zainicjowało go uchwalenie w 1965 r. Międzynarodowej konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej25. Widać zatem, że droga dla konwencji szczegółowych, mających na celu likwidację określonych negatywnych zjawisk takich jak tortury czy dyskryminacja, w tym dyskryminacja kobiet, bądź też ochronę pewnych grup osób (np. dzieci, pracowników migrujących, osób niepełnosprawnych) została otwarta już na samym początku kształtowania ONZ-owskiego systemu ochrony praw człowieka. Jest to system nazywany też powszechnym lub uniwersalnym, przy czym określenie to należy traktować dwojako – w aspekcie terytorialnym, jako system obejmujący większość państw świata i osób podlegających ich jurysdykcji oraz jako system u podstaw którego leżą wartości uniwersalne, wspólne dla całej ludzkości26.
Obecnie „rdzeń”27 systemu ochrony praw człowieka w ramach ONZ tworzą następujące traktaty:
24
P. N. Drost, Human Rights as Legal Rights, Leyden 1965, s. 48.
25
Prace nad tą konwencją przebiegały niezależnie od prac nad Paktami i miały dużo sprawniejszy przebieg, bowiem trwały 5 lat. Głównym rzecznikiem uchwalenia konwencji były nowopowstałe państwa afrykańskie, które działały aktywnie na forum ONZ na rzecz stworzenia instrumentu przeciwdziałającego rasizmowi. Szerzej: N. A. Molinero, The International Convention on Elimination of All Forms of Racial
Discrimination and the Evolution of the Concept of Racial Discrimination (w:) International Human Rights Law in Global Context, red. F. Gomez Isa, K. de Feyter, Bilbao 2009, s. 351-353.
26
Trzeba przy tym pamiętać, że jest to dość uproszczone założenie o charakterze idealizacyjnym, por. R. Wieruszewski, ONZ-owski system…, s. 60. Problem ten, szczególnie w kontekście tzw. relatywizmu kulturowego, porusza szereg publikacji, np. J. Donnelly, Universal Human Rights in Theory and
Practice, Ithaca, London 2003. 27
Ang. core treaties, por. np. zbiór dokumentów opublikowany przez OHCHR, The Core International
16 • Międzynarodowa konwencja w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej uchwalona w dniu 21 grudnia 1965 r.28. Organem monitorującym przestrzeganie Konwencji przez państwa-strony jest Komitet do spraw Likwidacji Dyskryminacji Rasowej.
• Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich (Osobistych) i Politycznych uchwalony w dniu 16 grudnia 1966 r.29 wraz z Protokołem fakultatywnym ustanawiającym instytucję skargi indywidualnej (tzw. Pierwszy protokół fakultatywny) uchwalonym w dniu 16 grudnia 1966 r.30 oraz Drugim protokołem fakultatywnym w sprawie zniesienia kary śmierci uchwalonym w dniu 15 grudnia 1989 r.31. Organem monitorującym przestrzeganie Paktu jest Komitet Praw Człowieka.
• Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych uchwalony w dniu 16 grudnia 1966 r.32 wraz Protokołem fakultatywnym ustanawiającym instytucję skargi indywidualnej uchwalonym w dniu 10 grudnia 2008 r.33. Organem monitorującym przestrzeganie Paktu jest Komitet Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych.
• Konwencja w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet uchwalona w dniu 18 grudnia 1979 r.34 wraz z Protokołem fakultatywnym ustanawiającym instytucję skargi indywidualnej uchwalonym w dniu 6 października 1999 r.35. Organem monitorującym przestrzeganie Konwencji jest Komitet do spraw Likwidacji Dyskryminacji Kobiet, którego funkcjonowaniu jest poświęcona niniejsza praca.
28
Konwencja weszła w życie w dn. 4 stycznia 1969 r.; obecnie liczba stron wynosi 173 państwa (dane z dn. 5 maja 2010 r., za: http://treaties.un.org/Pages/Treaties.aspx?id=4&subid=A&lang=en; również dane odnoszące się do przywołanych poniżej traktatów pochodzą z tej samej strony). Polska ratyfikowała konwencję w dn. 5 grudnia 1968 r., Dz. U. z 1969 r. Nr 25, poz. 187.
29
Pakt wszedł w życie w dn. 23 marca 1976 r.; obecnie liczba stron wynosi 165 państw. Polska ratyfikowała Pakt w dn. 18 marca 1977 r., Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167.
30
Protokół wszedł w życie w dn. 23 marca 1976 r.; obecnie liczba stron wynosi 113 państw. Polska ratyfikowała Protokół w dn. 7 listopada 1991 r., Dz. U. z 1994 r. Nr 23, poz. 80.
31
Protokół wszedł w życie w dn. 11 lipca 1991 r.; obecnie liczba stron wynosi 72 państwa. Polska podpisała Protokół w dn. 21 marca 2000 r., natomiast go nie ratyfikowała.
32
Pakt wszedł w życie w dn. 3 stycznia 1976 r.; obecnie liczba stron wynosi 160 państw. Polska ratyfikowała Pakt w dn. 18 marca 1977 r., Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169.
33
Protokół nie został jeszcze ratyfikowany przez żadne z państw i nie wszedł w życie. Polska nie znajduje się w gronie jego sygnatariuszy.
34
Konwencja weszła w życie w dn. 3 września 1981 r.; obecnie liczba stron wynosi 186 państw. Polska ratyfikowała Konwencję w dn. 30 lipca 1980 r., Dz. U. z 1982 r. Nr 10, poz. 71.
35
Protokół wszedł w życie w dn. 22 grudnia 2000 r.; obecnie liczba stron wynosi 99 państw. Polska ratyfikowała Protokół w dn. 22 grudnia 2003 r., Dz. U. z 2004 r. Nr 248, poz. 2484.
17 • Konwencja w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania uchwalona w dniu 10 grudnia 1984 r.36, której przestrzeganie monitoruje Komitet przeciwko Torturom oraz Protokół fakultatywny uchwalony w dniu 18 grudnia 2002 r.37, powołujący Podkomitet do spraw Prewencji posiadający kompetencję do dokonywania wizytacji miejsc, w których może dochodzić do stosowania tortur i nieludzkiego traktowania.
• Konwencja o prawach dziecka uchwalona w dniu 20 listopada 1989 r.38 wraz z Protokołem fakultatywnym w sprawie angażowania dzieci w konflikty zbrojne39 uchwalonym w dniu 25 maja 2000 r. oraz Protokołem fakultatywnym w sprawie handlu dziećmi, dziecięcej prostytucji i dziecięcej pornografii uchwalonym w dniu 25 maja 2000 r.40. Organem monitorującym przestrzeganie Konwencji i Protokołów jest Komitet Praw Dziecka.
• Międzynarodowa konwencja o ochronie praw wszystkich pracowników migrujących i członków ich rodzin uchwalona w dniu 18 grudnia 1990 r.41. Organem monitorującym przestrzeganie Konwencji jest Komitet do spraw Ochrony Praw Wszystkich Pracowników Migrujących i Członków ich Rodzin. • Konwencja praw osób niepełnosprawnych uchwalona w dniu 13 grudnia 2006
r.42 wraz z Protokołem fakultatywnym ustanawiającym instytucję skargi indywidualnej uchwalony w dniu 13 grudnia 2006 r.43. Organem monitorującym przestrzeganie Konwencji jest Komitet Praw Osób Niepełnosprawnych.
36
Konwencja weszła w życie w dn. 26 czerwca 1987 r.; obecnie liczba stron wynosi 146 państw. Polska ratyfikowała Konwencję w dn. 26 lipca 1989 r., Dz. U. z 1989 r. Nr 63, poz. 378.
37
Protokół wszedł w życie w dn. 22 czerwca 2006 r.; obecnie liczba stron Protokołu wynosi 50 państw. Polska ratyfikowała Protokół w dn. 14 września 2005 r., Dz. U. z 2007 r. Nr 30, poz. 192.
38
Konwencja weszła w życie w dn. 2 września 1990 r.; obecnie liczba stron Konwencji wynosi 193 państwa. Polska ratyfikowała Konwencję w dn. 7 czerwca 1991 r., Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526.
39
Protokół wszedł w życie w dn. 12 lutego 2002 r.; obecnie liczba stron Protokołu wynosi 132 państwa. Polska ratyfikowała Protokół w dn. 7 kwietnia 2005 r., Dz. U. z 2007 r. Nr 91, poz. 608.
40
Protokół wszedł w życie w dn. 18 stycznia 2002 r.; obecnie liczba stron Protokołu wynosi 137 państw. Polska ratyfikowała Protokół w dn. 4 lutego 2005 r., Dz. U. z 2007 r. Nr 76, poz. 494.
41
Konwencja weszła w życie w dn. 1 lipca 2003 r.; obecnie liczba stron Konwencji wynosi 42 państwa. Polska nie podpisała ani nie ratyfikowała tej konwencji.
42
Konwencja weszła w życie w dn. 3 maja 2008 r.; obecnie liczba stron Konwencji wynosi 85 państw. Polska podpisała Konwencję w dn. 30 marca 2007 r., natomiast jej nie ratyfikowała.
43
Protokół wszedł w życie w dn. 3 maja 2008 r.; obecnie liczba stron Protokołu wynosi 52 państwa. Polska nie podpisała ani nie ratyfikowała Protokołu.
18 • Międzynarodowa konwencja o ochronie wszystkich osób przed wymuszonymi zaginięciami uchwalona w dniu 20 grudnia 2006 r.44. Konwencja przewiduje utworzenie organu monitorującego jej przestrzeganie (Komitet do spraw wymuszonych zaginięć), który rozpocznie funkcjonowanie po wejściu Konwencji w życie.
Wymienione powyżej konwencje leżą u podstaw tzw. traktatowego systemu ochrony praw człowieka w ramach ONZ. Oczywiście należy podkreślić, że oprócz wskazanych umów międzynarodowych, standard ochrony praw człowieka stworzony w ramach ONZ wytycza także wiele innych ważnych traktatów (w tym również z zakresu praw kobiet), jak również deklaracji, aktów końcowych konferencji międzynarodowych, rekomendacji i innego typu dokumentów45. Określenie „system traktatowy” jest jednakże stosowane jedynie do powyższych aktów prawnych, nad których realizacją czuwają poszczególne komitety, czyli tzw. organy traktatowe. W tym miejscu trzeba zauważyć, że określenie „system traktatowy” ma charakter nieformalny i używane jest w celu rozróżnienia dwóch nurtów ochrony praw człowieka w ramach ONZ o odmiennym charakterze instytucjonalnym – tzw. systemu opartego na Karcie NZ, na którego czele stoi Rada Praw Człowieka, w której zasiadają państwa członkowskie ONZ oraz tzw. systemu traktatowego, który oparty jest na organach, których członkami są niezależni eksperci46. W literaturze proponuje się również niekiedy określenie „systemy traktatowe”47, które także jest prawidłowe, bowiem każdy traktat wraz z organem monitorującym jego przestrzeganie (komitetem) tworzy odrębny porządek, niezależny od pozostałych traktatów i ukonstytuowanych przez nie komitetów. W praktyce można jednak mówić o jednym systemie traktatowym, zarówno w aspekcie materialnym, gdyż wymienione traktaty tworzą rdzeń ochrony praw człowieka w ramach ONZ48, jak i instytucjonalnym, bowiem wszystkie komitety w
44
Konwencja, której liczba stron wynosi obecnie 18 państw, nie weszła jeszcze w życie. Polska nie podpisała ani nie ratyfikowała Konwencji.
45
Ich szczegółowy wykaz dostępny jest na stronie OHCHR:
http://www2.ohchr.org/english/law/index.htm (data ostatniej weryfikacji: 5 maja 2010 r.).
46
Jest to terminologia rekomendowana przez P. Alstona, który wskazuje, że systematyka dzieląca organy wg kryterium ich powstawania, a więc na te powoływane na podstawie Karty NZ i te powoływane na podstawie traktatów jest bardziej adekwatna, niż dokonywanie podziału np. na „organy polityczne” i „organy eksperckie”, P. Alston, Appraising the United Nations Human Rights Regime (w:) The United
Nations and Human Rights. A Critical Appraisal, red. P. Alston, Oxford 1992, s. 4. 47
R. Wieruszewski, ONZ-owski system…, s. 81.
48
Por. M. Balcerzak, Zagadnienie precedensu w prawie międzynarodowym praw człowieka, Toruń 2008, s. 111.
19 podobny sposób realizują swoje kompetencje i wzajemnie oddziaływają na praktykę swojego funkcjonowania. Analizując zatem ustrój jednego z nich, nie można tego czynić w oderwaniu od pozostałych, co uzasadnia posługiwanie się w niniejszej rozprawie terminem „system traktatowy”. Naturę tego systemu determinuje pojęcie „organu traktatowego”, które omówione zostanie w dalszej części niniejszego rozdziału pracy poświęconej statusowi prawnemu Komitetu CEDAW.
W tym miejscu należy podkreślić, że system traktatowy, tak jak i inne międzynarodowe systemy ochrony praw człowieka odgrywa wyłącznie rolę subsydiarną (pomocniczą) w odniesieniu do krajowych systemów ochrony praw człowieka. Jak pisze R. Wieruszewski „rola systemów międzynarodowych sprowadza się zatem do
pewnej formy zewnętrznej kontroli nad systemami krajowymi i prób ich ewentualnego korygowania. Ukształtowane w ramach międzynarodowych systemów traktatowych mechanizmy mają z jednej strony umożliwić ludziom dochodzenie ich naruszonych praw w sytuacji, w której krajowe instytucje nie działają prawidłowo – system skarg indywidualnych, z drugiej zaś pozwalają one na regularną ocenę stanu realizacji przestrzegania określonych kategorii praw człowieka – system sprawozdań”49. Warto przedstawić sformułowaną przez tego autora charakterystykę podstawowych celów działania organów traktatowych. Cele te obejmują:
• promocję szeroko rozumianej kultury praw człowieka,
• interpretację traktatów przez system sprawozdań i skarg indywidualnych,
• wskazywanie na kluczowe problemy przez przyjmowanie komentarzy ogólnych i rekomendacji,
• pomoc państwom-stronom traktatów w identyfikacji naruszeń praw człowieka oraz znalezieniu metod poprawy tej sytuacji przez dialog z państwami oraz formułowanie uwag końcowych,
• stworzenie ofiarom naruszeń praw człowieka platformy dochodzenia swoich praw,
• informowanie międzynarodowej opinii publicznej o sytuacji w dziedzinie praw człowieka i mobilizowanie do przeciwdziałania zagrożeniom50.
49
R. Wieruszewski, ONZ-owski system…, s. 114.
50
20
2. Konwencja w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet – geneza i ogólna charakterystyka traktatu
Idea zrównania praw kobiet i mężczyzn jest obecna od samego początku istnienia ONZ. Uchwalona w 1945 r. Karta Narodów Zjednoczonych wymienia w art. 1 ust. 3 poszanowanie praw człowieka bez względu na płeć jako jeden z celów powołania organizacji. Do równouprawnienia kobiet i mężczyzn nawiązano również w preambule Karty NZ, aspekt równości płci pojawia się także w kilku innych artykułach tego dokumentu (m.in. art. 8, art. 13, art. 55 i art. 76 Karty NZ). Postanowienia Karty NZ odnośnie działań ONZ na rzecz zrównania praw kobiet i mężczyzn szybko znalazły odbicie w strukturze organizacji, bo już w 1946 r. Rada Gospodarcza i Społeczna powołała Komisję Statusu Kobiet51. Komisji przyznano kompetencję do
„przygotowywania zaleceń i sprawozdań do Rady Gospodarczej i Społecznej dotyczących promocji praw kobiet w sferze politycznej, gospodarczej, osobistej, społecznej i edukacyjnej” oraz do formułowania zaleceń dotyczących „pilnych problemów z dziedziny praw kobiet wymagających natychmiastowej uwagi”52. Jak
widać, od samego początku funkcjonowania ONZ akcent został położony na ochronę i promocję praw kobiet jako narzędzia osiągnięcia równouprawnienia płci53.
Uchwalona w 1948 r. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka również już w preambule odnosi się do zasady równości praw mężczyzn i kobiet, po czym w art. 1 formułuje zasadę równości praw wszystkich jednostek ludzkich54, a w art. 2 zakaz dyskryminacji, w tym również ze względu na płeć. Kolejnym krokiem na drodze umocnienia zasady równych praw mężczyzn i kobiet było uchwalenie w 1966 r. MPPOiP oraz MPPGSiK materializujących postanowienia Deklaracji w normy wiążące
51
Początkowo Komisja funkcjonowała jako podkomisja Komisji Praw Człowieka, szybko jednak zyskała status komisji. Kompetencje Komisji oraz jej relacje z Komitetem zostały scharakteryzowane w dalszej części pracy.
52
Rezolucja2/11z dn. 21 czerwca 1946 r.
53
Poszczególne etapy działalności ONZ na rzecz praw kobiet omawiają m.in. D. Jain, Women,
Development and the UN. A Sixty-Year Quest for Equality and Justice, Bloomington, Indianapolis 2005;
B. Boutros-Ghali, Introduction (w:) The United Nations and the Advancement of Women 1945-1996, New York 1996, s. 3–74.
54
Podczas prac nad tekstem Deklaracji pierwotnie proponowano użycie zwrotu all men, co wywołało duże kontrowersje (słowo men w języku angielskim znaczy zarówno „człowiek”, jak i „mężczyzna”). Na skutek interwencji m.in. Komisji Statusu Kobiet ostateczny tekst Deklaracji posługuje się zwrotem all
human beings, zob. F. Gomez Isa, The Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women and its Optional Protocol (w:) International Human Rights Law in Global Context, red.
21 państwa-strony. Każdy z paktów formułuje w art. 2 zakaz dyskryminacji, w tym również ze względu na płeć, a zasada równości praw obu płci jest dodatkowo wyrażona w bliźniaczym dla obu paktów art. 3, który stanowi, iż państwa-strony zobowiązują się zapewnić mężczyznom i kobietom równe prawo do korzystania ze wszystkich praw wymienionych w danym Pakcie. Artykuł 26 MPPOiP ustanawia ponadto zasadę równości wobec prawa i równej ochrony prawnej bez dyskryminacji, w tym również ze względu na płeć. Zasada poszanowania równych praw obu płci została wysłowiona także w innych traktatach stanowiących „rdzeń” międzynarodowych uregulowań w dziedzinie praw człowieka – w preambule do MKLDR, w KPD (art. 2), w MKPPM (art. 1, art. 7) oraz w KPON (m.in. art. 3 i art. 6).
Dążenie ONZ do zrównania praw mężczyzn i kobiet znalazło wyraz także w szeregu dokumentów szczegółowych. W odniesieniu do sfery zatrudnienia wymienić należy konwencje przygotowane pod auspicjami MOP, w tym Konwencję dotyczącą jednakowego wynagrodzenia dla pracujących mężczyzn i kobiet za pracę jednakowej wartości z 1951 r.55, Konwencję dotyczącą dyskryminacji zakresie zatrudnienia i wykonywania zawodu z 1958 r.56 czy Konwencję w sprawie równych szans i jednakowego traktowania pracowników obu płci mających obowiązki rodzinne z 1981 r.57. Działalność Komisji Statusu Kobiet doprowadziła natomiast do uchwalenia traktatów dotyczących uczestnictwa kobiet w życiu politycznym oraz prawnego uregulowania instytucji małżeństwa - w 1952 r. uchwalono Konwencję o prawach politycznych kobiet58, w 1957 r. Konwencję o obywatelstwie kobiet zamężnych59, a w 1962 r. Konwencję w sprawie zgody na zawarcie małżeństwa, najniższego wieku małżeńskiego i rejestracji małżeństw60.
Wspomniane powyżej akty prawne dotyczyły jednakże tylko jednostkowych zagadnień, podczas gdy na forum międzynarodowym zaczęto coraz silniej akcentować potrzebę stworzenia kompleksowego aktu prawnego dotyczącego przeciwdziałania dyskryminacji kobiet, który odnosiłby się nie tylko do sfery praw politycznych i osobistych, ale umożliwiał także zrównanie pozycji kobiet w życiu gospodarczym i społecznym. W związku z tym w 1963 r. Zgromadzenie Ogólne podjęło rezolucję skierowaną do Rady Gospodarczej i Społecznej, w której zauważając, że „na wielu 55 Dz. U. z 1955 r. Nr 38, poz. 238. 56 Dz. U. z 1961 r. Nr 42, poz. 218. 57
Polska nie przystąpiła do tej konwencji.
58 Dz. U. z 1955 r. Nr 16, poz. 86. 59 Dz. U. z 1959 r. Nr 56, poz. 334. 60 Dz. U. z 1965 r. Nr 9, poz. 53.
22
płaszczyznach wciąż dochodzi do poważnej faktycznej, jeśli nie prawnej dyskryminacji kobiet” zaproponowało przygotowanie przez Komisję Statusu Kobiet projektu
deklaracji w sprawie likwidacji dyskryminacji kobiet, a także zwróciło się do państw ONZ, agencji wyspecjalizowanych oraz organizacji pozarządowych o przedkładanie propozycji odnośnie do materii, która powinna być zawarta w przyszłej deklaracji61. Deklaracja w sprawie likwidacji dyskryminacji kobiet została uchwalona przez Zgromadzenie Ogólne w 1967 r.62. Dokument ten, choć pozbawiony mocy prawnej, odegrał ważną rolę, kładąc podwaliny pod przyszłą konwencję. Odniósł się on do powinności państw na rzecz zrównania praw kobiet i mężczyzn, w szczególności w sferze życia politycznego, edukacji, zatrudnienia i małżeństwa. Co ważne, deklaracja położyła nacisk na potrzebę eliminacji stereotypów i tradycji, które kultywują ideę niższości i podległości kobiet. Jak stwierdzono w art. 1 Deklaracji „dyskryminacja
kobiet skutkująca wyłączeniem lub ograniczeniem równości ich praw w stosunku do mężczyzn jest zasadniczo niesprawiedliwa i stanowi obrazę ludzkiej godności”.
W oparciu o Deklarację, podczas pierwszej Światowej Konferencji Praw Człowieka, która odbyła się w Teheranie w 1968 r. opracowano program na rzecz rozwoju i wsparcia (advancement) kobiet na płaszczyźnie międzynarodowej, jak i poprzez działania podejmowane przez organy krajowe. Państwa zostały zachęcone do nowelizacji uregulowań krajowych w oparciu o postanowienia Deklaracji, a także do przedkładania Komisji Statusu Kobiet sprawozdań na temat podjętych działań63. Zaproszenie do składania sprawozdań zostało ponowione w 1972 r. przez Radę Gospodarczą i Społeczną, która zaproponowała wprowadzenie 4-letniego cyklu sprawozdawczego, w ramach którego państwa sukcesywnie informowałyby o realizacji zasady równości płci w dziedzinie praw politycznych i osobistych, a także społecznych gospodarczych i kulturalnych. W 1978 r. system dobrowolnych sprawozdań został oceniony przez Radę jako mało efektywny z uwagi na niską liczbę przedłożonych sprawozdań i ich niezadowalającą jakość64.
Pomimo uchwalenia Deklaracji oraz wspomnianych wcześniej traktatów, a także wysiłków podejmowanych przez liczne agencje ONZ, wewnątrz Komisji Statusu Kobiet zaczęto coraz silniej akcentować potrzebę uchwalenia jednego, kompleksowego
61
Rezolucja 1921 (XVIII) z dn. 5 grudnia 1963 r.
62
Rezolucja 2263 (XXII) z dn. 7 listopada 1967 r.
63
L. A. Rehof, Guide to the Travaux Préparatoires of the United Nations Convention on the Elimination
of All Forms of Discrimination against Women, Dordrecht 1993, s. 7. 64
23 traktatu międzynarodowego w materii przeciwdziałania dyskryminacji kobiet. Komisja zaproponowała ogłoszenie roku 1975 Międzynarodowym Rokiem Kobiet w celu przypomnienia państwom ONZ o potrzebie zwiększenia wysiłków w celu przeciwdziałania dyskryminacji kobiet65. Centralnym punktem obchodów Międzynarodowego Roku Kobiet stała się zorganizowana w Meksyku pierwsza Światowa Konferencja w sprawie Kobiet. Konferencja ta doprowadziła do proklamowania lat 1976-1985 jako Dekady ONZ na rzecz Kobiet i stała się punktem zwrotnym dla kwestii praw kobiet na całym świecie. W przyjętym przez konferencję Światowym Planie Działania jako zadanie priorytetowe wymieniono „przygotowanie i
uchwalenie konwencji w sprawie likwidacji dyskryminacji kobiet wraz ze skutecznymi procedurami jej realizacji”66.
Na prośbę Komisji, Sekretarz Generalny zaprosił rządy, organizacje wyspecjalizowane oraz organizacje pozarządowe do przedkładania komentarzy dotyczących przyszłej konwencji67. Komisja, zdając sobie sprawę, że osiągnięcie konsensusu w wielu kwestiach może okazać się bardzo trudne, zdecydowała się przyjąć metodę pracy polegającą na przygotowaniu projektu zawierającego propozycje alternatywne i poprawki zgłoszone w trakcie konsultacji, w których udział wzięli przedstawiciele 40 rządów, 4 agencji wyspecjalizowanych i 10 organizacji pozarządowych68. Projekt składający się z czterech części (postanowienia ogólne wraz z definicją dyskryminacji kobiet, prawa polityczne, prawa społeczne i gospodarcze oraz prawa osobiste i związane z relacjami rodzinnymi) został przyjęty przez Komisję w grudniu 1976 r. i przekazany Zgromadzeniu Ogólnemu za pośrednictwem Rady Gospodarczej i Społecznej69. Szczegółowa debata nad projektem odbyła się w ramach prac Komitetu Trzeciego Zgromadzenia Ogólnego, którego zakres kompetencji obejmuje sprawy społeczne, kulturalne i pomoc humanitarną70. Prace nad tekstem traktatu zostały podzielone pomiędzy dwie grupy robocze Komitetu Trzeciego, które obradom nad projektem poświęciły w sumie przeszło 30 sesji, natomiast końcowe prace
65
H. B. Schöpp-Schilling, The Nature and Scope of the Convention (w:) The Circle of Empowerment.
Twenty-five years of the UN Committee on the Elimination of Discrimination against Women, red. H. B.
Schöpp-Schilling, C. Flinterman, New York 2007, s. 11.
66
Sprawozdanie ze Światowej Konferencji Międzynarodowego Roku Kobiet, Meksyk 19 czerwca – 2 lipca 1975 r., E/CONF.66/34, pkt 198.
67
L. A. Rehof, Guide to…, s. 9.
68
B. Boutros-Ghali, Introduction…, s. 40.
69
Ibidem, s. 41.
70
24 nad całością traktatu przeprowadziła kolejna grupa robocza, która odbyła 12 sesji71. W wielu momentach prac nad tekstem przyszłej Konwencji osiągnięcie konsensusu okazało się bardzo trudne, co jak zauważa B. Boutros-Ghali było odzwierciedleniem istniejących przeszkód na drodze rozwoju praw kobiet niemalże we wszystkich dziedzinach życia, od dyskryminacji na płaszczyźnie prawa, poprzez prawa związane z relacjami w małżeństwie i rodzinie, edukacją, zatrudnieniem, sytuacją na obszarach wiejskich, opieką zdrowotną, pożyczkami bankowymi czy kredytami72.
W dniu 18 grudnia 1979 r. Konwencja w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet została przyjęta na mocy rezolucji Zgromadzenia Ogólnego 34/180 liczbą 130 głosów, przy braku głosów przeciwnych i 11 głosach wstrzymujących się73. Konwencja została otwarta do podpisu przez Sekretarza Generalnego w Nowym Jorku w dniu 1 marca 1980 r.. W maju 1980 r. Komisja Gospodarcza i Społeczna wezwała państwa do jak najszybszego podpisania i ratyfikacji Konwencji74. Polska znalazła się w gronie państw, które jako jedne z pierwszych przystąpiły do Konwencji, składając podpis w dniu 29 maja 1980 r. oraz dokonując szybkiej ratyfikacji w dniu 18 lipca 1980 r.75. Konwencja weszła w życie w dniu 3 września 1981 r., czyli zgodnie z art. 27 tego traktatu, po upływie 30 dni od momentu złożenia dokumentu ratyfikacji lub przystąpienia przez 20 państwo76. Tak szybkie wejście w życie jest jednym z najlepszych rezultatów jeśli chodzi o traktaty międzynarodowe z dziedziny praw człowieka77. Obecnie Konwencja jest także jednym
71
L. A. Rehof, Guide to…, s. 10-11.
72
B. Boutros-Ghali, Introduction…, s. 41. Debatę nad poszczególnymi artykułami Konwencji przedstawia kompleksowo L. A. Rehof, Guide to... Z uwagi na przedmiot badań, w niniejszej rozprawie omówienie travaux préparatoires zostało ograniczone do tych postanowień Konwencji, które odnoszą się bezpośrednio do kompetencji Komitetu, czyli przede wszystkim do V części traktatu.
73
Jak zauważa F. Gomez Isa, rezultat głosowania w Zgromadzeniu Ogólnym stanowi symboliczne odbicie problemów obecnych podczas negocjacji i przyszłych trudności, na jakie napotykać będzie realizacja praw zawartych w Konwencji, bowiem pośród państw, które wstrzymały się od głosu, dominowały kraje charakteryzujące się silnymi tradycjami w sferze religii i stosunków rodzinnych. Były to: Bangladesz, Brazylia, Komory, Dżibuti, Haiti, Mali, Mauretania, Meksyk, Maroko, Arabia Saudyjska i Senegal, zob. F. Gomez Isa, The Convention…, s. 382.
74
L. A. Rehof, Guide to…, s. 11. 75
Dz. U. z 1982 r. Nr 10, poz. 71. Dokument ratyfikacyjny został natomiast złożony Sekretarzowi Generalnemu w dn. 30 lipca 1980 r., zob. Oświadczenie rządowe z dn. 26 lutego 1982 r. w sprawie ratyfikacji przez Polską Rzeczpospolitą Ludową Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 18 grudnia 1979 r., Dz. U. z 1982 r. Nr 10, poz. 72.
76
Ibidem.
77
Dla porównania MPPOiP oraz MPPGSiK czekały na wejście w życie aż 10 lat, MKLDR i KPT po 4 lata, najszybciej natomiast weszła w życie KPD, bo po upływie niecałego roku od momentu uchwalenia.
25 z traktatów, do którego przystąpiło najwięcej państw. W dniu 7 maja 2010 r. liczba jej stron wynosiła 186 państw78, co stanowi ok. 97% państw ONZ79.
Tekst Konwencji składa się z 30 artykułów podzielonych na sześć części. Preambuła odwołuje się do wypracowanego wcześniej dorobku ONZ w materii równości płci, od Karty NZ poczynając, przez Powszechną Deklarację Praw Człowieka i oba pakty, konwencje szczegółowe, jak również liczne rezolucje, deklaracje i zalecenia. Jak akcentuje preambuła, pomimo istnienia tych instrumentów, dyskryminacja w różnych sferach jest udziałem kobiet na całym świecie. Artykuł 1 zawiera definicję pojęcia „dyskryminacja kobiet”, za którą uznaje się „wszelkie
zróżnicowanie, wyłączenie lub ograniczenie ze względu na płeć, które powoduje lub ma na celu uszczuplenie albo uniemożliwienie kobietom, niezależnie od ich stanu cywilnego, przyznania, realizacji lub korzystania na równi z mężczyznami z praw człowieka oraz podstawowych wolności w dziedzinach życia politycznego, gospodarczego, społecznego, kulturalnego, obywatelskiego i innych”. Ważnych
wskazówek dla interpretacji ogólnych założeń Konwencji dostarczają Zalecenia Ogólne nr 2580, w których czytamy, iż celem Konwencji jest osiągnięcie zarówno formalnej, jak i materialnej równości kobiet i mężczyzn w korzystaniu ze wszystkich praw człowieka i podstawowych wolności. Komitet podkreśla również, że koncepcja dyskryminacji zawarta w Konwencji jest szersza niż standard zawarty w wielu krajowych i międzynarodowych standardach ochrony prawnej, które opierają się na zakazie dyskryminacji ze względu na płeć i chronią zarówno kobiety jak i mężczyzn przed nierównym, opartym na arbitralnych i nieuzasadnionych rozróżnieniach traktowaniu. Konwencja skupia się natomiast na dyskryminacji kobiet, kładąc nacisk na fakt, że to kobiety były i są narażone na różne formy dyskryminacji wyłącznie z tego powodu, iż są kobietami.
Zalecenia Ogólne nr 25 wskazują, że wspólne odczytanie artykułów 1 – 5 oraz art. 24 Konwencji stwarza ramy dla interpretacji wszystkich jej materialnych postanowień, formułując trzy główne zobowiązania nałożone na państwa-strony w walce z dyskryminacją kobiet. Pierwszym z nich jest wyeliminowanie przez państwa-strony z krajowego porządku prawnego wszelkich norm prowadzących do bezpośredniej bądź pośredniej dyskryminacji kobiet, a także ochrona przed
78
http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-8&chapter=4&lang=en.
79
Do Konwencji nie przystąpiły m.in. Iran, Somalia, Sudan oraz Stany Zjednoczone, które jedynie podpisały ten traktat w 1980 r.
80
26 dyskryminacją kobiet ze strony jakichkolwiek organów władzy państwowej. Po drugie, państwa-strony są zobowiązane do poprawy faktycznej sytuacji kobiet poprzez wdrożenie szczegółowej i skutecznej polityki oraz programów działania. Po trzecie, na państwach-stronach ciąży obowiązek walki ze stereotypami związanymi z rolą kobiety w społeczeństwie, które dotykają kobiet nie tylko na płaszczyźnie stosunków między jednostkami, ale również w sferze prawa oraz w funkcjonowaniu struktur społecznych i instytucji publicznych.
Zakres niniejszej pracy nie pozwala na szerszą analizę poszczególnych postanowień Konwencji, a tym samym zobowiązań, które nakłada na państwa-strony. Problematyka ta została szeroko omówiona w licznych publikacjach, w szczególności zagranicznych81. Należy niemniej odnieść się do charakteru normatywnego postanowień Konwencji. Traktat ten nie wysławia praw i wolności jednostki w sposób bezpośredni, tak jak czyni to np. MPPOiP (tzn. „każdy ma prawo do…”, „nikt nie będzie
poddawany…”), tylko formułuje obowiązki, których adresatami są państwa-strony
(„Państwa Strony podejmą wszelkie stosowne kroki, aby zlikwidować dyskryminację
kobiet w…”). W podobny sposób zostały skonstruowane postanowienia innych
traktatów z dziedziny praw człowieka, m.in. MKLDR, KPT czy KPD. Nie ulega jednak wątpliwości, że traktaty te, w tym również Konwencja CEDAW, formułują prawa jednostki. W przypadku Konwencji CEDAW, dodatkowo kwestię tę definitywnie przesądza art. 2 Protokołu Fakultatywnego, który odnosi się do „praw wymienionych w
Konwencji”. Osobną kwestią pozostaje pytanie o zakres zobowiązań państw w tej
materii, czyli na ile państwa-strony dysponują marginesem swobody, jeśli chodzi o sposób wypełniania zobowiązań traktatowych i czy traktat nakłada na nie obowiązek osiągnięcia określonego rezultatu czy jedynie „starannego działania”. Problematyka ta zostanie szerzej omówiona w Rozdziale IV rozprawy poświęconym skardze indywidualnej do Komitetu w części dotyczącej dopuszczalności skargi ratione
materiae.
81
Zob. m.in. A. Byrnes, R. Chartres, M. H. Graterol, State Obligation and the Convention on the
Elimination of All Forms of Discrimination Against Women, University of New South Wales Faculty of
Law Research Series 2007, Paper 48; R. J. Cook, State Accountability Under the Convention on the
Elimination of All Forms of Discrimination Against Women (w:) Human Rights of Women. National and International Perspectives, red. R. J. Cook, Philadelphia 1994; K. Frostell, Gender Difference and the Non-Discrimination Principle in the CCPR and the CEDAW (w:) New Trends in Discrimination Law. International Perspectives, red. L. Hannikainen, E. Nykänen, Turku 1999; J. Neuwirth, Inequality Before the Law: Holding States Accountable for Sex Discriminatory Laws Under the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women and Through the Beijing Platform for Action,
Harvard Human Rights Journal 2005; N. Burrows, The 1979 Convention on the Elimination of All Forms
