Dokument bazowy

Dokument bazowy (core document) jest załącznikiem do sprawozdań wstępnych i okresowych zawierającym podstawowe informacje na temat państwa-strony, takie jak dane na temat ludności i terytorium, ustroju politycznego oraz systemu prawnego. Powstał on na podstawie tzw. wstępnej części sprawozdania państwa-strony³⁷⁵. W 1990 r. Komitet sprecyzował informacje, które powinny być zawarte w części wstępnej sprawozdania. Działania te zostały podjęte z związku z wystosowaną na spotkaniu przewodniczących komitetów w 1988 r. propozycją stworzenia przez wszystkie organy traktatowe wspólnych wytycznych odnośnie tworzenia wstępnej części sprawozdania, która mogłaby otrzymać formę odrębnego dokumentu, tzw. dokumentu bazowego. Komitet zaproponował, by w przyszłym dokumencie uwzględnić m.in. dane związane bezpośrednio z przedmiotem Konwencji, takie jak np. wskaźnik śmiertelności matek, wskaźnik urodzeń, wielkość populacji wiejskiej, liczba gospodarstw domowych utrzymywanych przez kobiety³⁷⁶. W 1991 r. Sekretarz Generalny przedstawił wytyczne

375

Zob. Sprawozdanie z 2 sesji Komitetu, która odbyła się w dn. 1 - 12 sierpnia 1983 r., A/39/45, pkt 29.

376

Sprawozdanie z 9 sesji Komitetu, która odbyła się w dn. 22 stycznia – 2 lutego1990 r., A/45/38, pkt 33-37.

107 dotyczące formy dokumentu bazowego mającego od tej pory stanowić załącznik do sprawozdań składanych do wszystkich organów traktatowych, który będzie regularnie uaktualniany przez Sekretariat na podstawie informacji przedkładanych przez państwa-strony. Celem wprowadzenia dokumentu bazowego było przede wszystkim ułatwienie wypełniania przez państwa-strony obowiązku sprawozdawczego i przeciwdziałanie powielaniu informacji składanych w poszczególnych sprawozdaniach. Zgodnie z wytycznymi, dokument bazowy miał zawierać podstawowe informacje dotyczące populacji danego państwa, jego struktury politycznej, prawnych instrumentów ochrony praw człowieka, a także sposobów upubliczniania informacji i promowania wiedzy na temat praw człowieka³⁷⁷.

Dalszy rozwój dokumentu bazowego jest związany bezpośrednio z procesem reformy systemu traktatowego. Na nieformalnym spotkaniu w 2003 r. w Malbun, w którym udział wzięli przedstawiciele organów traktatowych, państw, organizacji pozarządowych i agencji ONZ zaproponowano koncepcję rozszerzonego dokumentu bazowego (expanded core document), który oprócz podstawowych informacji na temat państwa-strony zawierałby również informacje na temat realizacji postanowień wspólnych dla wszystkich traktatów (congruent provisions)³⁷⁸. W 2004 r. OHCHR przedstawiło projekt ujednoliconych wytycznych w procesie sprawozdawczym do wszystkich komitetów wraz z wytycznymi odnośnie treści rozszerzonego dokumentu bazowego³⁷⁹. Kwestia włączenia „wspólnych postanowień” wywołała żywą reakcję, zarówno wśród poszczególnych organów traktatowych, jak i w środowisku organizacji pozarządowych³⁸⁰. Zrewidowana wersja projektu z 2005 r.³⁸¹ w części I precyzowała ogólne informacje na temat danego państwa, które powinny być zawarte w dokumencie (geografia, demografia, gospodarka, kultura, a także ustrój polityczny i system prawny). Część druga określała ogólne informacje dotyczące ochrony praw człowieka w danym

377

Preparation of the initial parts of state party reports („core documents”) under the various international human rights instruments, 24 lutego 1992 r.,HRI/CORE/1*.

378

Strengthening of the United Nations system. Human rights questions: implementation of human rights instruments, 8 lipca 2003 r., A/58/123, pkt 36.

379

Draft Guidelines on an Expanded Core Document and Targeted Reports and Harmonized Guidelines for Reporting under the International Human Rights Treaties: Report by the Secretariat, 9 czerwca 2004 r., HRI/MC/2004/3.

380

Zob. m.in. opinię przedstawioną w 2004 r. przez organizację IWRAW Asia Pacific, www.iwraw-ap.org/news/icm.htm oraz komentarz przygotowany przez holenderską sekcję Międzynarodowej Komisji Prawników, www.njcm.nl/site/uploads/download/133 (data ostatniej weryfikacji: 12 maja 2010 r.).

381

Revised Draft Harmonized Guidelines for Reporting under the International Human Rights Treaties including Guidelines on an Expanded Core Document and Targeted Reports, 1 czerwca 2005 r., HRI/MC/2005/3.

108 państwie. Część trzecia określała informacje dotyczące realizacji tzw. postanowień wspólnych dla wszystkich traktatów, które to postanowienia obejmują zasadę równości i niedyskryminacji. W założeniach projektu, część ta miała zawierać kompleksowe omówienie realizacji zakazu dyskryminacji w ramach takich zagadnień jak m.in. skuteczne środki ochrony prawnej, gwarancje proceduralne, uczestnictwo w życiu publicznym, ochrona życia, wolności i bezpieczeństwa jednostki, małżeństwo i rodzina, życie gospodarcze i społeczne, edukacja. W odniesieniu do Konwencji CEDAW dokument odnosiłby się zatem do materii, której dotyczą postanowienia art. 4 oraz art. 9-16 Konwencji. Należy przy tym zaznaczyć, że artykuły te byłyby wyłączone ze sprawozdania szczegółowego dotyczącego wykonywania postanowień traktatu, widać zatem wyraźnie, iż w przypadku Konwencji wprowadzenie rozszerzonego dokumentu bazowego spowodowałoby znaczne ograniczenie treści sprawozdania szczegółowego, bowiem stan realizacji postanowień zawartych w blisko połowie artykułów Konwencji musiałaby zostać omówiony w ramach rozszerzonego dokumentu bazowego.

W związku z powyższym Komitet nie zaakceptował propozycji wprowadzenia dokumentu bazowego w tak rozszerzonym kształcie; projekt ten spotkał się również z krytyką innych organów traktatowych³⁸². Ostatecznie wprowadzone zostało rozwiązanie kompromisowe w postaci wspólnego dokumentu bazowego (common core

document), którego kształt określa wspomniany wcześniej zbiór ujednoliconych

wytycznych³⁸³. Wspólny dokument bazowy można uznać za formę pośrednią pomiędzy wcześniejszym dokumentem bazowym a koncepcją rozszerzonego dokumentu bazowego. Aktualnie obowiązujące wytyczne zawierają w części wstępnej oprócz ujednoliconych, ogólnych zasad sporządzania sprawozdań do wszystkich komitetów, także wskazówki określające kształt wspólnego dokumentu bazowego. W części określającej ogólne informacje na temat państwa oraz ochrony i promocji praw człowieka, wytyczne w dużej mierze pokrywają się ze wskazówkami zaproponowanymi w odniesieniu do rozszerzonego dokumentu bazowego. Wspólny dokument bazowy powinien zawierać informacje dotyczące:

• struktury demograficznej, gospodarczej i społecznej oraz kultury państwa; • systemu konstytucyjnego i prawnego oraz ustroju politycznego państwa;

382

H. B. Schöpp-Schilling, Treaty Body…, s. 207-208.

383

Compilation of guidelines on the form and content of reports to be submitted by State Parties to the international human rights treaties, 3 czerwca 2009 r., HRI/GEN/2/Rev.6 (dalej cytowane jako: „Compilation of guidelines”).

109 • ochrony i promocji praw człowieka w państwie, co obejmuje:

o listę ratyfikowanych umów międzynarodowych w materii praw człowieka, z uwzględnieniem zastrzeżeń i złożonych deklaracji,

o prawne instrumenty ochrony praw człowieka na szczeblu krajowym,

o instrumenty promocji praw człowieka na szczeblu krajowym,

o proces przygotowywania przez państwo sprawozdań do organów traktatowych, w tym także dokumentu bazowego.

Przeformułowaniu uległy natomiast zasady sporządzania informacji dotyczących realizacji zasady równości i niedyskryminacji, która nie jest już definiowana jako „postanowienia wspólne”, jak to miało miejsce w przypadku rozszerzonego dokumentu bazowego. Informacje przedstawione w dokumencie bazowym powinny określać ogólne ramy przeciwdziałania dyskryminacji, definiować skalę i specyfikę zjawiska, a także określać podstawy prawne, dostępne środki ochrony prawnej i podjęte programy. Powinny uwzględniać również problematykę dyskryminację kobiet. Dokument bazowy w założeniu nie ma jednak zastępować sprawozdania dotyczącego realizacji konkretnych postanowień Konwencji. Jak zostało określone w szczegółowych wytycznych, sprawozdanie z wykonywania Konwencji ma rozszerzać informacje zawarte w dokumencie bazowym o dodatkowe informacje relewantne dla kwestii realizacji konkretnych postanowień Konwencji, analizując prawo i praktykę jego stosowania w odniesieniu do Konwencji i zaleceń ogólnych. Należy przypomnieć, iż wytyczne mają charakter wyłącznie pomocniczy, natomiast w praktyce to od państwa-strony zależy, jakie informacje zostaną przestawione w dokumencie bazowym i w sprawozdaniu szczegółowym.

Bez wątpienia dokument bazowy stanowi integralną część sprawozdania, której rola znacząco rośnie. Świadczą o tym również proporcje określone w wytycznych – długość wspólnego dokumentu bazowego została określona na 60-80 stron, podczas gdy sprawozdanie okresowe nie powinno przekraczać 40 stron. Niezbędnym jest wspólne odczytywanie informacji zawartych w dokumencie bazowym i sprawozdaniu szczegółowym, zwłaszcza w przypadku konwencji opartej na zakazie dyskryminacji, tak jak Konwencja CEDAW. Kluczowe znaczenie ma przy tym aktualizowanie informacji zawartych w dokumencie bazowym. Obowiązek ten spoczywa na państwie, które powinno uaktualnić dokument bazowy przy każdorazowym przedkładaniu sprawozdania do któregokolwiek z komitetów. Jak dotąd jedynie kilkanaście państw

110 przygotowało wspólny dokument bazowy³⁸⁴. Ostatni dokument bazowy przedstawiony przez Polskę pochodzi ze stycznia 2009 r. ³⁸⁵ i został przedłożony przy okazji składania sprawozdania do Komitetu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. Został on sporządzony wg wspólnych wytycznych komitetów z 2006 r.³⁸⁶, nie realizuje natomiast wytycznych dotyczących wspólnego dokumentu bazowego, tzn. nie zawiera m.in. informacji dotyczących sposobu przygotowywania sprawozdań do organów traktatowych oraz części poświęconej realizacji zasady równości i niedyskryminacji.