Na wstępie należy stwierdzić, że procedurę rozpatrywania skarg indywidualnych przez Komitet można zaliczyć do procedur o charakterze quasi-sądowym715, bowiem polega ona na badaniu przez niezależny organ kontrolny domniemanych naruszeń praw jednostki w indywidualnej sprawie. Postępowanie inicjowane jest na wniosek skarżącego i ma charakter kontradyktoryjny, bowiem strony, czyli skarżący (jednostka) i pozwany (państwo-strona) toczą ze sobą spór. Postępowanie, które w całości odbywa się w formie pisemnej, kończy wydanie przez Komitet rozstrzygnięcia stwierdzającego czy doszło do naruszenia postanowień Konwencji (pod warunkiem, że skarga została uznana wcześniej za dopuszczalną).
Komitet, jakkolwiek niezależny wobec stron, nie posiada kompetencji organu władzy sądowniczej. Znajduje to wyraz w przyjętej w Protokole Fakultatywnym terminologii: jednostce przysługuje prawo do składania zawiadomień
(communications), natomiast Komitet nie wydaje w danej sprawie wiążącego strony
wyroku, tylko formułuje poglądy (views). Wydaje się jednak, że możliwe jest zastosowanie bardziej adekwatnej terminologii, niż ta przyjęta przez polskiego ustawodawcę. I tak, nic nie stoi na przeszkodzie by dość niejasny na gruncie polskiego języka prawnego i prawniczego termin „zawiadomienie” zastąpić terminem „skarga”. Istotą petycji kierowanej przez jednostkę do Komitetu jest bowiem zaskarżenie
713
Niektórzy członkowie Komitetu Praw Człowieka, m.in. E. Evatt brali udział w procesie konsultacji w trakcie prac nad Protokołem Fakultatywnym, zob. np. Report of the Commission on the Status of Women at its 41st session, 10-21 marca 1997 r., E/1997/27, pkt 75.
714
Aktywny udział w pracach nad protokołem brała m.in. Amnesty International, która przygotowała szczegółowy dokument dotyczący postanowień przyszłego Protokołu Fakultatywnego: The Optional
Protocol to the Women's Convention: Enabling Women to Claim their Rights at the International Level,
Amnesty International 1997, publikacja jest dostępna na stronie: http://www.amnesty.org/en/library/ info/IOR51/004/1997 (data ostatniej weryfikacji: 15 maja 2010 r.).
715
189 naruszenia przez państwo-stronę praw zawartych w Konwencji. Komitet z kolei formułuje wnioski i zalecenia, które zawarte są w decyzji podejmowanej w drodze procedury unormowanej w Protokole Fakultatywnym oraz Regulaminie Komitetu. Instrument skargi indywidualnej ma służyć realizacji ogólnej kompetencji Komitetu do badania postępu w stosowaniu Konwencji przez państwa-strony. Rozstrzygnięcie podejmowane po rozpoznaniu skargi stanowi autorytatywną wypowiedź Komitetu czy w danym przypadku doszło do naruszenia praw zawartych w Konwencji. Nie jest zatem błędem określanie „poglądu” Komitetu po prostu jako „decyzji”716.
Procedurę rozpatrywania skargi indywidualnej przez Komitet można podzielić na trzy główne etapy:
• rejestracja skargi,
• decyzja o dopuszczalności,
• merytoryczne badanie skargi (decyzja co do istoty).
Przepisy Protokołu Fakultatywnego i Regulaminu Komitetu nie udzielają jednoznacznej odpowiedzi komu przysługuje kompetencja do rejestrowania skarg indywidualnych. Zgodnie z art. 56 ust. 1 Regulaminu Komitetu „Sekretarz Generalny
przedkłada Komitetowi skargi, które zostały złożone lub wskazują na to, że zostały złożone (communications that are, or appear to be, submitted) w celu rozpatrzenia przez Komitet zgodnie z art. 2 Protokołu Fakultatywnego”. Artykuł ten nie przesądza
jednakże, że to Sekretarz Generalny dokonuje rejestracji skarg. W praktyce decyzje o rejestracji skarg są bowiem podejmowane przez Grupę Roboczą Komitetu ds. Skarg, na co jednoznacznie wskazują protokoły z posiedzeń tej grupy717. Kolejny ustęp cytowanego artykułu przyznaje Sekretarzowi Generalnemu kompetencję do zażądania od skarżącego wyjaśnień w przypadku wątpliwości czy wniesione przez niego zawiadomienie stanowi skargę do Komitetu. Jest to racjonalne rozwiązanie, zważywszy że do Sekretarza Generalnego trafia wiele informacji o naruszeniach praw człowieka,
716
W polskim piśmiennictwie dotyczącym Komitetu Praw Człowieka te same terminy (communication,
view), tłumaczone są w sposób wieloraki. I tak np. A. Michalska i P. Daranowski posługują się terminami
„skarga” oraz „pogląd” (zob. A. Michalska, Komitet…; P. Daranowski, Międzynarodowa ochrona…), R. Wieruszewski posługuje się terminami „skarga” i „decyzja” (zob. R. Wieruszewski, ONZ-owski
system…). 717
Zob. np. Sprawozdanie z 29 sesji Komitetu, która odbyła się w dn. 30 czerwca – 18 lipca 2003 r., A/58/38, Aneks IX, pkt 8; Sprawozdanie z 30 sesji Komitetu, która odbyła się w dn. 12-30 stycznia 2004 r., A/59/38, Aneks III, pkt 11.
190 które mogą być rozpatrywane w ramach wielu odmiennie funkcjonujących procedur. W przypadku nadal istniejących wątpliwości co do natury zawiadomienia należy rozstrzygnąć je na korzyść skarżącego, co oznacza iż Sekretarz Generalny ma obowiązek przedstawić taką skargę Komitetowi (art. 56 ust. 2 Regulaminu Komitetu). Pewne niejasności budzi treść ust. 3 cytowanego wyżej art. 56 Regulaminu Komitetu, który stwierdza, iż Komitet nie przyjmie skargi (no communication shall be received by
the Committee), która dotyczy państwa-strony nie będącego stroną Protokołu, która nie
została przedstawiona na piśmie lub która jest anonimowa. Ustęp ten nie wskazuje jednoznacznie, kto dokonuje badania skarg pod kątem spełnienia tych kryteriów – Sekretarz Generalny czy też sam Komitet. Usytuowanie tego ustępu w ramach artykułu, który w dwóch wcześniejszych ustępach określa kompetencje Sekretarza Generalnego może wskazywać, że jest to zadanie Sekretarza Generalnego. Należy jednak zauważyć, że ustęp ten stanowi powtórzenie treści art. 3 Protokołu Fakultatywnego, który określa przecież procedurę badania skargi powierzoną przez art. 1 Protokołu Komitetowi. Umieszenie takiego samego przepisu w dwóch różnych aktach prawnych stwarza chaos interpretacyjny, błędnym jest również ujęcie w jednym przepisie trzech różnych kryteriów o odmiennym charakterze. Wymóg, że skarga nie może być anonimowa i należy ją wnieść na piśmie jest kryterium czysto formalnym, które niepotrzebnie zostało sformułowane w ramach przesłanek dopuszczalności zdefiniowanych w Protokole. Przyznanie Sekretarzowi Generalnemu kompetencji do rozstrzygnięcia czy skarga została wniesiona na piśmie lub jest anonimowa jest racjonalnym rozwiązaniem, tym bardziej, że art. 58 Komitetu powierza Sekretarzowi kompetencję do uzyskania dalszych danych o skarżącym. Z kolei ustalenie legitymacji biernej, czyli pozwanego państwa należy do etapu badania dopuszczalności skargi, powinno być zatem przeprowadzone przez Komitet718. Zagadnienie to zostanie omówione w szerszym zakresie w dalszej części niniejszego rozdziału.
Sposób wniesienia skargi jest w dużym stopniu odformalizowany – można ją wnieść bez pośrednictwa profesjonalnego pełnomocnika, nie jest wymagane wypełnienie oficjalnego formularza. Skargi należy kierować na adres OHCHR w Genewie719. Zastrzeżenie, że skarga musi być sformułowana na piśmie oraz wymóg jej podpisania wskazują, iż nie jest możliwym złożenie skargi drogą elektroniczną. Przepisy nie zawierają jakichkolwiek postanowień odnośnie języka, w którym należy
718
Zob. A. Michalska, Komitet…, s. 57.
719
191 sformułować skargę, wobec czego należy uznać, że skarga może zostać złożona w dowolnym języku. W 2002 r. Grupa Robocza Komitetu ds. Protokołu Fakultatywnego (późniejsza Grupa Robocza ds. Skarg) opracowała wzór skargi do Komitetu. Został on umieszczony w aneksie do niniejszej pracy.
Jak wyżej wskazano, to grupa robocza Komitetu dokonuje rejestracji skargi, natomiast zgodnie z art. 57 ust. 1 Regulaminu Komitetu, na Sekretarzu Generalnym ciąży obowiązek prowadzenia stałego rejestru wszystkich skarg kierowanych do Komitetu. Należy zatem przyjąć, że przepis ten nie przyznaje Sekretarzowi kompetencji do dokonywania czynności prawnej polegającej na rejestracji skargi, a jedynie nakłada na niego obowiązek dokonania czynności technicznej polegającej na wykonywaniu decyzji Komitetu o zarejestrowaniu skargi.
W przypadku, gdy skarga zawiera kwestie wymagające wyjaśnienia co do tożsamości ofiary, państwa przeciwko któremu skarga została skierowana, celu skargi, przedstawionych faktów, kroków podjętych w celu wyczerpania krajowych środków ochrony prawnej lub tego, czy sprawa była już badana w ramach innej procedury międzynarodowej, Sekretarz Generalny może zażądać od skarżącego udzielenia dodatkowych wyjaśnień (art. 58 ust. 1 Regulaminu Komitetu). Wyjaśnienia powinny zostać udzielone w określonym przez Sekretarza terminie (art. 58 ust. 2 Regulaminu). Co ważne, zgodnie z art. 58 ust. 3 Regulaminu, prośba Sekretarza o udzielenie wyjaśnień nie wstrzymuje rejestracji skargi. Sekretarz Generalny jest także zobowiązany informować skarżącego o zainicjowanej procedurze oraz przekazaniu skargi państwu-stronie, przeciwko któremu została wniesiona (art. 58 ust. 5 Regulaminu).