DE TOEKOMST VAN HET BOUW- EN
fl .WONINGTQEZICHT
IR. J.G. Wldf\JdA
PROF. OR. IR. H. PRIEMUS
! (,
Technisch-Bestuurskundige Verkenningen
DE TOEKOMST VAN HET BOUW- EN
WONING-TOEZICHT
•
Bibliotheek TU Delft1111111111111
C 1793887•
TECHNISCH-BESTUURSKUNDIGE
VERKENNINGEN
Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde (OTB) Technische Universiteit Delft
Thijsseweg 11, 2629 JA Delft, 015-783005
DE TOEKOMST VAN HET BOUW- EN
WONING-TOEZICHT
ir
J.
G. Wijnjaprof dr ir H. Priemus
De serie Technisch-Bestuurskundige Verkenningen wordt in opdracht van het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde (OTB) uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon: 015-783254
CIP-GEGEVENS KONINKWKE BIBliOTHEEK, DEN HAAG
Wijnja, J.G.
De toekomst van het Bouw en Woningtoezicht / J.G. Wijnja, H. Priemus. -Delft : -Delftse Universitaire Pers. - Ill., tab. - (Technisch-Bestuurskundige Verkenningen; nr. 8)
Met lit. opg. ISBN 90-6275-590-9
SISO 691.1 UDC 351.785"313" NUGI 655 Trefw.: Bouw- en Woningtoezicht
Copyright ir J.G. Wijnja, and prof. dr ir H. Priemus.
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher, Delft University Press, Delft, The Netherlands.
INHOUD
VOORWOORD. . . . . . . .. 1
1 INLEIDING . . . ... . . . 3
1.1 Aanleiding voor de studie . . . . . . . . . .. 3
1.2 Probleemstelling... ... .... .. . . 4
1.3 Onderzoeksvragen .. ... . . . .... .. . . 4
1.4 Opzet van het onderzoek ... .. . . ... . . . 5
2 DE GESCHIEDENIS VAN HET BOUW- EN WONINGTOEZICHT ... 9
2.1 Toezicht op het bouwen vóór 1901 .... ... .. . . ... 9
2.2 Geschiedenis van 1901 tot heden. . . . . . . .. 10
3 DE ORGANISATIE VAN HET BOUW- EN WONINGTOEZICHT ... 13
3.1 De plaats van het Bouw- en Woningtoezicht binnen de gemeentelijke organisatie ... .... ... . . 13
3.2 De interne organisatie van het Bouw- en Woningtoezicht ... ... 21
4 DE TAKEN VAN HET BOUW- EN WONINGTOEZICHT ... ... 29
5 DE PRAKTIJK VAN HET BOUW- EN WONINGTOEZICHT . . . 37
5.1 De activiteiten van het Bouw- en Woningtoezicht in de praktijk ... 37
5.2 Toezicht op het bouwen. . . . . . . .. 41
5.3 Toezicht op het wonen . . . .. 49
5.4 Slotbeschouwing .. . . ... . . . ... .... 55
6 ON1WlKKELINGEN, DIE VAN INVLOED KUNNEN ZIJN OP DE TOEKOMST VAN HET BOUW- EN WONINGTOEZICHT ... . . . 59
6.1 Inleiding . . . ... ... ... . . ... 59
6.2 Bestuurlijk-juridische ontwikkelingen . . . . . . .. 59
6.2.1 Inleiding ... ... ... . . . .... ... . . . 59
6.2.2 De Model Bouwverordening . . . .. 60
6.2.3 Het Bouwbesluit . . . ... .. . . .. . . 61
6.2.4 De Herziening van de Woningwet. . . . . . . . . . .. 63
6.2.5 EG 1992 . . . .. . . ... . . . ... 65
6.3. Ontwikkelingen in de technologie . . . .. ... 69
6.3.1 Inleiding ... . . . ... . . ... .. .... 69
6.3.2 Ontwikkelingen vanuit de bouw . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. 70
6.4 Prioriteitverschuivingen in de aandachtsvelden . . . .. 76
6.4.1 Inleiding ... . . . ... 76
6.4.2 Van nieuwbouw naar voorraadbeheer . . . 76
6.4.3 Toenemende prioriteit van milieu-overwegingen bij beleidsbeslissingen . . . 77
7 SAMENVATIING, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN . . . 81
7.1 Samenvatting... .. . . 81 7.2 Conclusies... . 86 7.3 Aanbevelingen... ... . 87 BIJLAGE 1 LITERATUURLIJST. .. . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. 93 BIJLAGE 2 LUST VAN GEÏNTERVIEWDE PERSONEN. . . . . . . . . . . . . .. 101
BIJLAGE 3 ENQUÊTE EN INHAAL ENQUÊTE . . . 103
BIJLAGE 4 ENKELE TABELLEN, ONTLEEND AAN DE ENQUÊTE . . . . . . . . . . . .. 135
BIJLAGE 5 PROCEDURE INZAKE BEPALING VAN GELIJKWAARDIGHEID, NA INVOERING VAN HET BOUWBESLUIT (VOLGENS VOORSTEL COB 2.2.1989) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 139
BIJLAGE 6 TAKEN VAN DE DIENSTEN BWf NAAR GEMEENTEGROOTTE, NAAR DE MATE WAARIN DE TAKEN DOOR BWf EN/OF ANDEREN WORDEN VERVULD, EN NAAR TEVREDENHEID OVER DE TAAKVERVULLING . . . .... . . 141
VOORWOORD
Van december 1987 tot december 1989 is op verzoek van de Hinderwet- en Bouwtoezicht Vereniging onderzoek verricht naar "De toekomst van het Bouw-en Woningtoezicht". De resultatBouw-en van dat onderzoek wordBouw-en in dit rapport beschreven. Het rapport schildert een duidelijk beeld van de huidige stand van zaken bij het bouw- en woningtoezicht en van toekomstige ontwikkelingen, die op het Bouw- en woningtoezicht van invloed kunnen zijn. Op grond hiervan worden vervolgens enkele aanbevelingen geformuleerd.
Het onderzoek is uitgevoerd door ir. J.G. Wijnja, verbonden aan het Onder-zoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde (OTB) van de TU Delft. In het kader van het onderzoek is een enquête gehouden die door 192 bouw- en woningtoezicht ambtenaren is beantwoord. Zonder hun medewerking was dit onderzoek niet mogelijk geweest. Ook de personen die een bijdrage aan dit onderzoek hebben geleverd door het geven van een interview, of door deelname aan de brainstorm-ochtenden, danken wij hartelijk. Tevens is dankbaar gebruik gemaakt van de kennis, aangedragen door OTB-collega's. Dank gaat daarbij met name uit naar ir. C.B. Maliepaard, wiens brede kennis van bouwinformatica en automatisering heeft bijgedragen aan de inhoud van hoofdstuk zes.
Het onderzoek is vanuit het OTB begeleid door ir. A. Graafland en ondergete-kende. De afwerking, eindredaktie en konklusies zijn door ondergetekende verzorgd. Van de kant van de opdrachtgevers werd het project begeleid door ir. T.C. Hoolsema en mr. P.e. Porrey, (voorzitter, respectievelijk oud-voorzitter van de Hinderwet- en Bouwtoezicht Vereniging) en door ir. M. van Overveld (VROM). Ook mw. J. Goedhart (VNG) maakte deel uit van de begeleidings-commissie. Wij zijn de leden van de begeleidingscommissie veel dank verschul-digd voor de kritische en stimulerende kornrnentaren tijdens de voortgang van het onderzoek. Wij hopen dat dit rapport zal fungeren als een kompas voor de betrokkenen bij het Bouw- en Woningtoezicht ten behoeve van het bepalen van een strategische koers op langere termijn.
Prof. dr ir H. Priemus
1
INLEIDING
1.1 Aanleiding voor de studie
Met een gemiddelde bevolkingsdichtheid van circa 430 inwoners per vierkante kilometer bevindt Nederland zich in de top tien van de dichtstbevolkte landen ter wereld. In een dergelijk dichtbevolkt land heeft iedere verandering van de gebouwde omgeving consequenties voor een groot aantal mensen. Een goede kwaliteit van het gebouwde is derhalve niet alleen van belang voor de gebrui-kers van dat gebouw, maar zeker ook voor de omwonenden.
Het is dan ook niet verwonderlijk, dat de nederlandse overheid zich intensief bemoeit met het bouwen en het beheer in kwalitatieve zin van het gebouwde. In iedere gemeente in Nederland worden nieuwbouw, verbouwen gebouwen-voorraad gecontroleerd, respectievelijk geïnspecteerd door het gemeentelij-ke of regionale Bouw- en Woningtoezicht (BWT). Een bouwvergunning voor (ver)nieuwbouw dient te worden aangevraagd bij BWT. Zonder zo'n vergunning mag niet worden gebouwd, zegt de Woningwet. Het project moet aan vele eisen voldoen alvorens de vergunning wordt verleend. De gebouwde omgeving wordt door BWT geïnspecteerd. In of aan een gebouw gevonden gebreken moeten naar tevredenheid van BWT worden verholpen.
In de nabije toekomst wordt een aantal veranderingen verwacht, die van invloed kunnen zijn op BWT.
Vanaf het begin van de jaren tachtig voert het Rijk op het gebied van de volks-huisvesting en de stadsvernieuwing een beleid, gericht op deregulering en decentralisatie, en op privatisering van overheidstaken. Op het gebied van het Kadaster heeft de privatisering zich reeds doen gelden. Ook over een eventuele privatisering van de diensten bouw- en woningtoezicht wordt gesproken.
In september 1983 kwam het Kabinet met het "Actieprogramma deregulering (woning)bouwregelgeving". De in het kader van dit actieprogramma gevolgde aanpak is tot uiting gekomen in activiteiten met betrekking tot de herziening van de Woningwet en werkzaamheden, gericht op het tot stand komen van een landelijk uniform Bouwbesluit. Het Bouwbesluit zal, voor wat betreft de bouw-voorschriften van technische aard, in de plaats moeten komen van grote delen van de huidige, per gemeente verschillende Bouwverordeningen. In dit Bouwbe-sluit zullen de minimale eisen staan vermeld, waaraan een woning moet voldoen met het oog op gezondheid, veiligheid, bruikbaarheid en energiezuinigheid.
Verwacht wordt, dat het Bouwbesluit vanaf 1991 de Bouwverordeningen groten-deels zal vervangen.
De per land zeer uiteenlopende en ingewikkelde regelgeving op het gebied van de bouw blijkt belemmerend te werken voor het grensoverschrijdend verkeer van bouwproducten. Derhalve voert de EG een harmonisatiebeleid, om te komen tot technische voorschriften, die zoveel mogelijk op elkaar zijn afge-stemd. In het kader van dit harmonisatiebeleid wil de Europese Commissie komen tot een europese richtlijn voor de bouwproducten.
Met betrekking tot de automatisering vinden stormachtige ontwikkelingen plaats. Momenteel wordt software veelal op een ad-hoc basis tot stand gebracht. In de toekomst mogen op dit gebied verdere veranderingen worden verwacht, die ertoe zullen bijdragen, dat veel, voor de uitvoering van de taken van BWT essentiële, informatie gemakkelijker kan worden opgevraagd, bewerkt en uitge-wisseld.
De groei van de woningbehoefte neemt geleidelijk af. Op grond van demografi-sche voorspellingen wordt het waarschijnlijk geacht dat er in de komende decen-nia globaal een zeker evenwicht op de woningmarkt wordt bereikt bij een gereduceerde nieuwbouwproductie. De nadruk zal meer en meer worden gelegd op het beheer en de verbetering van de gebouwenvoorraad, hetgeen nieuwe eisen aan het BWT lijkt te zullen stellen.
De voorgaande opsomming geeft slechts een ruw beeld van de te verwachten veranderingen in maatschappij en regelgeving in de jaren negentig. Het moge duidelijk zijn, dat de bovenbeschreven veranderingen alle van invloed kunnen zijn op het beleid van BWT in de toekomst. Dit onderzoek heeft tot doel een helder beeld te geven van het huidig functioneren van het BWT en van verande-ringen, die van invloed kunnen zijn op de toekomst van het BWT.
1.2 Probleemstelling
De probleemstelling van dit onderzoek is tweeledig:
1. Hoe is de huidige stand van zaken bij het Bouw- en Woningtoezicht in Nederland?
2. Welke ontwikkelingen zijn mogelijk van invloed op de toekomst van het Bouw- en Woningtoezicht?
1.3 Onderzoeksvragen
Uit de probleemstelling (zie paragraaf 1.2) laten zich de volgende onderzoeks-vragen afleiden:
I. Hoe is de huidige stand van zaken bij de diensten Bouw- en Woningtoezicht (BWf) ?
- Wat zijn de wettelijke taken van de diensten Bouw- en Woningtoezicht? - Op welke wijze worden de wettelijke taken van Bouw- en Woningtoezicht in
de praktijk uitgevoerd?
- Welke werkzaamheden, die niet tot de wettelijke taken van BWT behoren, worden desalniettemin meestal door BWT uitgevoerd?
- Waarom worden bovengenoemde taken juist door BWT uitgevoerd?
- Hoe zwaar wegen de verschillende taken in het takenpakket van BWT (het kosten- en tijdsaspect)?
- Welke werkzaamheden, die in beginsel door BWT kunnen worden verricht, worden in de praktijk (soms) elders verricht en wat zijn daarmee de ervarin-gen?
- Welke problemen doen zich voor bij de huidige werkwijze van BWT?
11. Welke factoren zijn mogelijk van invloed op de toekomst van het BWf? - Wat is de invloed van de afnemende nieuwbouwproductie en de
toene-mende zorg voor de gebouwenvoorraad op de werkzaamheden van het BWT?
- Welke veranderingen zijn er te verwachten in de werkwijze van BWT ten gevolge van veranderingen in de wet- en regelgeving?
- Welke gevolgen heeft het door de regering gevoerde dereguleringsbeleid, decentralisatiebeleid en privatiseringsbeleid voor het BWT?
- Wat is de invloed van de eenwording van de Europese markt in 1992? - Wat is de invloed van de voortschrijdende technische ontwikkeling op de
werkzaamheden van het BWT ? Hierbij dient onder meer aandacht te worden geschonken aan de automatisering.
- Welke ontwikkelingen in de maatschappij zijn er waar te nemen, die duiden op een mogelijke taakverschuiving voor het BWT?
1.4 Opzet van het onderzoek
Alvorens een goed gefundeerd toekomstbeeld kan worden geschetst met betrek-king tot het BWT, dient men goed op de hoogte te zijn van de bestaande toestand bij het BWT. Inventarisatie van de huidige toestand maakt derhalve een belangrijk deel uit van het uitgevoerde onderzoek.
Aan het onderzoek liggen de volgende bronnen ten grondslag: - literatuurstudie;
- interviews met deskundigen; - enquête onder diensten BWT;
- twee brainstorm-ochtenden met een aantal deskundigen.
Literatuurstudie en interviews met deskundigen
Gedurende de eerste fase van het onderzoek is een globale inventarisatie gemaakt van de huidige stand van zaken bij het BWT. Tevens is nagegaan welke factoren mogelijk van invloed zijn op de werkwijze van BWT in de toekomst. Daartoe zijn de onderzoeksvragen uit de vorige paragraaf beantwoord op basis van een gerichte literatuurstudie, ondersteund en aangevuld door kennis opge-daan uit interviews, gehouden met diverse deskundigen (zie bijlage IT).
Enquête onder diensten BWI'
Met behulp van de kennis, opgedaan uit de literatuurstudie en tijdens gesprek-ken met deskundigen, kon een groot aantal vragen worden geformuleerd, die 'vroegen' om het houden van een enquête onder de diensten BWT. De enquête had tot doel:
- te inventariseren. Door middel van enquêtevragen is veel informatie verkregen met betrekking tot de huidige stand van zaken bij de diensten bouw~ en woningtoezicht (bijvoorbeeld het aantal verleende bouwvergunningen, het aantal inspecteurs in dienst van BWT, het aantal malen, dat ook milieutaken worden uitgevoerd door het BWT, etc.);
- aan te vullen. Met behulp van de uit de enquête verkregen informatie kon de reeds in de vorige onderzoeksfase opgedane kennis worden aangevuld en verdiept;
- meningen te peilen. Meningen van de BWf-ambtenaren zijn gevraagd met betrekking tot o.a. bezuinigingen, vooroverleg en inhoud van het takenpakket. Daar het onnodig veel tijd en geld in beslag zou hebben genomen om de Dien-sten Bouw- en Woningtoezicht van alle 714 gemeenten te enquêteren, is een steekproef getrokken. Aangezien er in dat stadium te weinig kennis aanwezig was om verschillende mogelijke typen BWT te onderscheiden, kwam een gerich-te keuze sgerich-teekproef, waarbij men van ieder type één, of enkele voorbeelden enquêteert, niet in aanmerking. Een a-selecte steekproef lag dus voor de hand. Verwacht werd, dat de wijze waarop het BWf in verschillende gebieden is georganiseerd, in belangrijke mate verband houdt met het inwonertal van dat gebied. Derhalve is besloten tot het opsplitsen van de populatie van diensten BWT in een aantal groepen (strata) van verschillend inwonertal, ofwel tot het houden van een a-selecte, gestratificeerde steekproef.
Het werd wenselijk geacht ook binnen de verschillende strata nog statistisch verantwoorde uitspraken te kunnen doen. Om dat mogelijk te maken, was een respons gewenst van tenminste 35 diensten BWf per stratum. Rekening hou-dend met een non-respons van 50% moest derhalve per stratum, waaruit een steekproef was getrokken, aan 70 diensten BWf een enquête worden toegezon-den. Enkele strata waren te klein voor het trekken van een steekproef. Alle diensten BWT, die deel uitmaken van zo'n stratum, is een enquête toegezonden. Ook is een enquête toegezonden aan alle intercommunale diensten bouw- en woningtoezicht. Bij de verwerking van de antwoorden op de enquête zijn de intercommunale diensten ondergebracht bij de andere strata, afhankelijk van het
Tabel 1.1 Aantal diensten BWf per groep, toegezonden enquêtes en de bijbehorende respons
groep totaal aantal
aantal toegezonden BWT *1 Intercommunale dienst 37 0-10.000 inw. 222 10.000-20.000 inw. 173 20.000-50.000 inw. 123 50.000-100.000 inw. 36 meer dan 100.000 inw. 17
Totaal 608
*1: Zoals afgeleid uit Wegwijzer Gemeentewerken 1988
*2: Een dienst bleek inmiddels te zijn opgeheven
enquêtes 36 70 70 70 36 17 299 respons respons absoluut in procenten *2 21 58,3 44 62,9 43 61,4 45 64,3 26 72,2 13 76,5 192 64,2
inwonertal van hun werkgebied.
Uit tabel 1.1 kan worden afgelezen hoeveel diensten BWT er deel uitmaken van de gekozen strata, hoeveel er in het kader van dit onderzoek een enquête hebben ontvangen, en hoe groot de respons op de enquête was binnen de verschillende strata. Van de 299 toegezonden enquêtes zijn er 192 beantwoord, ofwel de enquête heeft een respons van 64,2%. Voor een schriftelijke enquête is deze respons vrij hoog. Door alle onderscheiden groepen is de benodigde respons van 50% ruim overschreden, zodat verondersteld mag worden, dat elke groep respondenten van deze enquête een representatief beeld geeft van alle diensten bouw- en woningtoezicht, die deel uitmaken van hun groep. Tabel 1.2 toont, hoe de respons is verdeeld over de verschillende groepen, en wat het gemiddelde inwonertal per groep is. In het grootste deel van de enquête is gebruik gemaakt van de indeling als in tabel 1.2. Het moge duidelijk zijn, dat ten gevolge van de verschillende relatieve grootte van de steekproeven, de getallen, in de enquête vermeld onder 'Totaal' (als zesde categorie naast de verdeling naar inwonertal) niet gelden voor 'het totale Nederlandse Bouw- en Woningtoezicht', doch alleen van toepassing zijn op het totaal van respondenten op de enquête.
Brainstorm-ochtenden met deskundigen
Terwijl de verwerking van de enquête in volle gang was, zijn in het kader van dit onderzoek twee brainstorm-ochtenden gehouden. Doel van deze ochtenden was te komen tot uitspraken met betrekking tot de wijze waarop verschillende ontwikkelingen op technisch en maatschappelijk gebied van invloed zullen zijn op de taak en de werkwijze van het bouw- en woningtoezicht in de toekomst. Daartoe is een groep deskundigen uitgenodigd, afkomstig uit diensten bouw- en woningtoezicht, diensten gemeentewerken en architectenbureaus. De eerste ochtend had een breed, oriënterend karakter, op de tweede ochtend werd dieper ingegaan op met name de ontwikkelingen op de europese markt na 1992 en de ontwikkelingen op het gebied van de automatisering. Met name in hoofdstuk zes is van de resultaten van deze ochtenden gebruik gemaakt.
Tabel 1.2 Gemiddeld aantal inwoners en de verdeling van de respons, naar inwonertal
inwonertal gemiddelde respons respons in
aantal in- absoluut procenten
woners van het totaal
0-10.000 6474 51 26,6 10.000-20.000 14951 48 25,0 20.000-50.000 30743 54 28,1 50.000-100.000 6TI25 26 13,5 meer dan 100.000 236696 13 6,8 Totaal 192 100,0
2
DE GESCHIEDENIS VAN HET BOUW- EN
WONINGTOEZICHT
2.1 Toezicht op het bouwen vóór 1901
Toezicht op het bouwen is geen verschijnsel dat eerst met het in werking treden van de Woningwet van 1901 zijn intrede heeft gedaan. Reeds gedurende vele eeuwen wordt toezicht gehouden op het bouwen, zij het echter niet altijd even effectief.
Reeds in de late Middeleeuwen (vanaf de 14de eeuw) werd het stedelijk bouwen gereguleerd door de stedelijke keuren (verordeningen). Tot in de 18de eeuw trad in deze situatie weinig verandering op; alleen de regels werden af en toe aangepast aan "nieuwe ontwikkelingen". Hoofdmotief van de stedelijke keuren was ordening van het stadsbeeld (Koeken, 1980). Er waren voorschriften met betrekking tot de situering van gebouwen ten opzichte van elkaar en ten opzich-te van de weg, voorschrifopzich-ten met betrekking tot hoogopzich-te, aantal verdiepingen en uiterlijk aanzien van de panden. Ook waren er voorschriften van kracht met betrekking tot de brandveiligheid (bijv. aanwezigheid van blusmaterialen, en het omverhalen van woningen bij brand waren hierin geregeld), het veiligstellen van de belangen van de buren, verkeersbelangen (de straat mocht niet 'dichtge-bouwd' worden) en het tegengaan van het toepassen van ondeugdelijke bouwma-terialen (het tegengaan van bedrog was een voornaam motief bij het totstand-brengen van de Amsterdamse Bouwverordening van 1531). Controle op de naleving van de in de keuren vastgelegde bepalingen vond plaats door 'reede-trekkers' ofwel rooimeesters. Deze rooimeesters waren in de regel timmerlieden of metselaars, die naast de controle of een gebouw min of meer binnen de rooilijnen werd gebouwd slechts een zeer oppervlakkige controle op de bouw-kwaliteit uitoefenden. Zij werden betaald per uitgevoerde controle (Wallis de Vries e.a., 1986).
De keuren waren echter gebrekkig: zij waren moeilijk te handhaven, aangezien de middelen om de eigenaars te dwingen om volgens de verordeningen te bouwen te gering waren. Tevens werd in de keuren nog geen rekening gehouden met eisen ten behoeve van de volksgezondheid.
Zo kon het dan ook gebeuren, dat een aantal steden, zoals bijvoorbeeld Rotter-dam, ondanks keuren en rooimeesters, volledig 'dichtgebouwd' werden. Met de schemerige, vochtige stegen, die zodoende ontstonden, was een onhygiënisch klimaat geschapen, een broedplaats voor ziekten. Toen in de loop van de 19de eeuw een aantal malen een cholera-epidemie de kop opstak, werd men zich geleidelijk bewust van het feit, dat het bouwen een zaak is, die in sterke mate
invloed kan hebben op de gezondheid van de bewoners. De noodzaak van voldoende licht- en luchttoetreding , deugdelijke riolering, bescherming tegen vocht, en aanwezigheid van zuiver drinkwater werd steeds duidelijker.
In een aantal grote steden onstond dan ook, uit pure noodzaak geboren, een dienst, die belast was met de taak, erop toe te zien dat er gebouwd werd vol-gens de in die stad geldende bouwverordening (de Bouwpolitie). In die stedelij-ke bouwverordeningen waren ook eisen opgenomen in het kader van de volks-gezondheid. In Rotterdam groeide de bouwpolitie met een bezetting van 4 man in 1861, uit naar een bezetting van 13 man in 1901 (Wallis de Vries e.a., 1986, blz 38).
2.2 Geschiedenis van 1901 tot heden
Met de in werking treding van de Woningwet in 1902 (vastgesteld in 1901) werden alle gemeenten verplicht om een Bouwverordening in het leven te roepen. De wetgever had in de Woningwet bepaald welke onderwerpen tenmin-ste in de Bouwverordening dienden te worden behandeld. In deze Woningwet werd echter niet de eis gesteld een adequaat Bouwtoezicht in te stellen. Blijk-baar verkeerde de wetgever in de mening, dat de gemeenten uit eigen beweging zouden overgaan tot het verzorgen van een deskundig Bouwtoezicht, dat contro-le moest uitoefenen op de nacontro-leving van Woningwet en Bouwverordening. In dit prille begin was het niet voldoen aan de voorschriften, zoals opgenomen in de Bouwverordening, de enige reden tot weigering van een bouwvergunning. Later werden andere redenen tot weigering van een bouwvergunning toege-voegd, zoals "strijd met een uitbreidingsplan met daarbij behoorende bebou-wingsvoorschriften", strijd met voorschriften voor de bebouwde kom of strijd met een rooilijnvoorschrift.
Controle op de naleving van de Bouwverordening, met haar veelal technische bepalingen, is een taak waarbij deskundigheid vereist is. Om een gegronde beslissing aangaande een bouwaanvraag te kunnen nemen is het voor het ge-meentebestuur dan ook meestal noodzakelijk advies van een deskundige in te winnen. Ook zal door een deskundig oog erop dienen te worden toegezien, of er inderdaad gebouwd wordt zoals in de bouwvergunning is vastgelegd, en of er geen illegale bouw plaatsvindt. In de eerste twintig jaar dat de Woningwet van kracht was, werd de omvang van de belangen, die met deze wet gediend worden, onvoldoende ingezien. Vooral in de kleinere gemeenten was het in die tijd met het bouw-en woningtoezicht nog slecht gesteld. Het toezicht werd, meestal als "deeltijdbaan", uitgeoefend door een gemeenteambtenaar, of door de plaatselijke timmerman (De Ranitz, 1946, blz 4).
Gedurende de Eerste Wereldoorlog begon men te beseffen, dat een goed bouw-en woningtoezicht vereist was om de Woningwet in de praktijk effect te latbouw-en sorteren. De verwachting van een grote toename in de -woningbouw na de oorlog onderstreepte de wenselijkheid van een deugdelijk bouwtoezicht.
Korte tijd later (1921) werd de Woningwet dan ook op een aantal punten herzien en aangevuld. Er werden bepalingen opgenomen met betrekking tot het bouw- en woningtoezicht. Om al te zware financiële lasten voor kleine gemeen-ten te voorkomen werd de mogelijkheid geboden om tezamen met een of meer andere gemeenten één ambtenaar te benoemen. Deze maatregel was tevens bedoeld om tegen te gaan, dat gemeenten met het oog op besparingen tegen
~~~~~~~--~~---
-een zeer laag salaris -een kracht zouden aanstellen met -een gebrek aan deskun-digheid. Aan Gedeputeerde Staten werden grote bevoegdheden toegekend. Gedeputeerde Staten kon ingrijpen in die gemeenten, waar naar hun oordeel het toezicht op onvoldoende wijze plaatsvond. Gedeputeerde Staten kan voor-stellen doen aangaande de wijze waarop het toezicht geregeld dient te worden (bouwverordeningen, instructies). Indien het gemeentebestuur onvoldoende medewerking verleent, kan Gedeputeerde Staten deze instructies zelf vaststellen en zelfs ambtenaren benoemen of ontslaan. Gedeputeerde Staten had bij alle maatregelen die zij trof met betrekking tot het bouw- en woningtoezicht goed-keuring van de Kroon nodig. De Kroon kreeg de bevoegdheid om gemeenten aan te wijzen, die gezamenlijk het toezicht moesten regelen, onder toezicht van Gedeputeerde Staten (gedwongen samenwerking).
De hierboven beschreven wetswijzigingen hadden tot resultaat, dat vanaf dat moment iedere gemeente verplicht was ervoor te zorgen dat er een bouw- en woningtoezicht was. Probleem bleef echter nog lange tijd het gebrek aan des-kundigheid van diegenen die het toezicht moesten uitoefenen, zodat men zelfs korte tijd na de Tweede Wereldoorlog nog kleine gemeenten kon aantreffen, waarin het bouw- en woningtoezicht werd uitgeoefend door de plaatselijke veldwachter, of door de kroegbaas (De Ranitz, 1946).
Door ingrepen van Gedeputeerde Staten en door het geleidelijk op meer verant-woorde wijze invullen van de vrijgekomen vacatures, werd het niveau van het bouw- en woningtoezicht allengs op een meer aanvaardbaar peil gebracht.
Afb. 2.1 Geraamde totale nieuwbouw van woningen & utiliteitsbouw, vergeleken met geraamde herstel & verbouw, over het tijdvak 1969-1986 in prijzen van 1980 22 20 18
i9
16 (\) "0-
Sb
14 !=: (\) 12 "0 .... (Ij :.=- 10·8
8 6 4 2 1969 1971 1973·
·
·
·
·
·
·
\ totale nieuwbouw woningen en utiliteitssector
", totale herstel en verbouw woningen en utiliteitssector
1975 1977 1979 19111 19113
Bron: CBS-raming, op basis van de Nationale Rekeningen
De meest recente belangrijke wijziging van de Woningwet vond plaats in 1962. Deze editie van de Woningwet is nog steeds van kracht. Volgens de Woningwet van 1962 heeft Gedeputeerde Staten bij de maatregelen die zij treft met betrek-king tot het bouw- en woningtoezicht, géén toestemming van de Kroon meer nodig. Indien een Gemeenteraad het niet eens is met een beslissing van Gede-puteerde Staten, kan de Raad bij de Kroon in beroep gaan. In de Woningwet van 1962 is geen bevoegdheid van de Kroon meer opgenomen met betrekking tot het aanwijzen van gemeenten, die gezamenlijk het toezicht moeten regelen. Tot in het midden van de jaren zeventig hield het bouw- en woningtoezicht zich voornamelijk bezig met het toezicht op het bouwen. De hoofdtaak van een inspecteur bouw- en woningtoezicht bestond dan ook meestal uit het behandelen van bouwaanvragen en het erop toezien dat het bouwen geschiedde in overeen-stemming met de afgegeven vergunningen. Met de opkomst van de stadsvernieu-wing (zie afb. 2.1), verschuift de taak van het bouw- en woningtoezicht van toezicht op het bouwen naar toezicht op het beheer van de bestaande gebouw-envoorraad. Naast het behandelen van bouwaanvragen voor nieuwbouw krijgen verbouwingen en de instandhouding van de voorraad steeds meer aandacht.
3
DE ORGANISATIE VAN HET BOUW- EN
WONINGTOEZICHT
3.1 De plaats van het Bouw- en Woningtoezicht binnen de gemeentelijke organi-satie
De gemeenten in Nederland vertonen een grote onderlinge verscheidenheid in aard en omvang. Zoals de gemeenten onderling sterk verschillen, zo lopen ook de lokale bestuurlijke en ambtelijke organisatie uiteen (Van Raay & Wolters, 1987). Het is dan ook niet mogelijk om een algemeen geldende aanduiding van de plaats van het bouw- en woningtoezicht binnen de gemeentelijke organisatie te geven. Derhalve wordt hier volstaan met het geven van een schets van de wijze waarop het bouw- en woningtoezicht in een drietal verschillende situaties binnen een gemeentelijke organisatie kan zijn geregeld.
Afb. 3.1 Organisatie-schema van een kleine gemeente
I
gemeenteraadJ
I burgemeester & wethoudersI
gemeente- Technische secretaris Dienst + secretarie I I I I I I I I l J r l t L t afdelingenDaartoe wordt achtereenvolgens de organisatie behandeld van een kleine en een grote gemeente, en tenslotte van een aantal kleine gemeenten, die een gemeen-schappelijke dienst voor het bouw- en woningtoezicht bezitten.
Met betrekking tot het ambtelijk apparaat is in de Gemeentewet in feite alleen geregeld, dat er een secretaris is, en dat deze de raad, burgemeester en wethou-ders en de commissies behulpzaam is in alles wat het hun opgedragen bestuur aangaat.
In de regel is het aantal taken tegenwoordig te groot voor een enkele secretaris, zodat extra ambtenaren zijn aangetrokken. Deze vinden hun plaats op de secre-tarie, onder leiding van de gemeentesecretaris. Op deze wijze ontstaan er een aantal secretarie-afdelingen (s.a.). Op deze wijze de organisatie 'inrlchtend', komt men al spoedig op een organisatie, die is geregeld volgens het in afb. 3.1 weergegeven schema, dat in vele kleine gemeenten wordt toegepast.
Volgens de Gemeentewet (art. 252) kan de raad zogenaamde takken van dienst instellen (meestal aangeduid met de term Dienst of Bedrijf). Meestal blijken afdelingen met een technisch karakter hiervoor het eerst in aanmerking te komen. Aan het hoofd van een dergelijke dienst staat in het algemeen een directeur. Deze is niet ondergeschikt aan de gemeentesecretaris.
Uit tabel 3.1 blijkt, dat het bouw- en woningtoezicht bij ruim 70% van de gemeenten met minder dan 10.000 inwoners onderdeel is van een afdeling ter secretarie, of een zelfstandige afdeling ter secretarie is, terwijl bij 16% sprake is van een technische dienst (of onderdeel daarvan), die buiten de verantwoording van de gemeentesecretaris valt. Naarmate het inwonertal groter is, blijkt het percentage respondenten, waarbij het bouw- en woningtoezicht is ondergebracht in een afdeling ter secretarie, kleiner te zijn.
Indien het bouw- en woningtoezicht (BWT) een secretarie-afdeling is, wordt in de regel alleen de beleidsuitvoerende taak door technisch deskundige ambtena-ren uitgevoerd, terwijl de beleidsvoorbereiding, en de administratieve en juridi-sche ondersteuning van de werkzaamheden voor verschillende afdelingen tegelij-kertijd op de secretarie plaatsvinden. Ook de begroting wordt door de secretarie opgesteld.
Is het BWT onderdeel van een tak van dienst, dan wordt tenminste de begroting door de 'eigen' dienst opgesteld. Naarmate een gemeente groter is, krijgt de dienst een meer zelfstandig karakter ten opzichte van de secretarie.
Afhankelijk van de mate van zelfstandigheid van de verschillende diensten kan de secretaris als orgaan tussen het college van B&W en de dienst(en) fungeren. Ter secretarie wordt in dat geval het specialistisch-technische advies van BWT bewerkt tot een raadsvoorstel (een concept-besluit met toelichting), of tot adviesdocument voor het college van B& W.
Naarmate een gemeente groter is, de bouwproductie van een gemeente toe-neemt, en de bestaande gebouwenvoorraad groter is, worden er hogere eisen gesteld aan het bouw- en woningtoezicht. Derhalve kan meer en kwalitatief beter personeel worden aangetrokken en kan men het zich veroorloven enkele specialisten aan te trekken. Er komen gelden beschikbaar voor 'bijscholing' van de inspecteurs. Verwacht mag worden, dat een dienst, waarin beter geschoold personeel, en meer deskundigheid aanwezig is, meer verantwoordelijkheid kan dragen. Tevens werkt het heen en weer zenden tussen secretarie en diensten van verschillende stukken (in verband met administratie en juridische beoordeling), vertragingen in de hand.
Tabel 3.1 Plaats van het Bouw- en Woningtoezicht binnen de gemeentelijke organisatie, naar inwonertal, in procenten
o·
10.000 •plaats van het BWf 10.000 20.000
-
onderdeel van een afdeling ter secretarie 60,8 56,3-
zelfstandige afdeling ter secretarie 9,8 onderdeel v.e. techno dienst buitenverantwoording van de gemeentesecretaris 9,8 25,0 zelfstandige technische dienst 5,9 4,2
-
onderdeel van een intercommunale dienst 3,9 4,2-
zelfstandige intercommunale dienst 9,8 2,1-
anders 8,3totaal 100,0 100,0
absoluut 51 48
Bron: OTB-enquête Toekomst BWT, 1989
20.000 -50.000 33,3 3,7 31,5 1,9 9,3 3,7 16,7 100,0 54 SO.OOO -100.000 11,5 61,5 3,8 3,8 19,2 100,0 26 groter dan 100.000 38,5 38,5 23,1 100,0 13 totaal 41,1 3,6 28,6 6,3 5,2 4,2 10,9 100,0 192
Afb. 3.2 Organisatie-schema van een grotere gemeente
I
gemeenteraadI
I
burgemeester & r--wethouders gemeente- r.T Dienst secretaris + s.a. + secretarie + s.a. - W Dienst + s.a. - W Dienst + s.a.-
Iw Dienst + s.a.s.a. = secretarie-afdeling( en)
Aan de verschillende diensten zullen op grond van deze overwegingen meer verantwoordelijkheden worden toevertrouwd.
Uit tabel 3.2 kan worden afgelezen, aan wie BWT in de praktijk rechtstreeks verantwoording schuldig is. Het blijkt, dat dit meestal het hoofd is van de dienst, waarvan het BWT deel uitmaakt. Opvallend is, dat juist bij gebieden met hetzij minder dan 10.000 inwoners, hetzij meer dan 100.000 inwoners, in 41 % respec-tievelijk 54% van de gevallen het BWT rechtstreeks verantwoording schuldig is aan Burgemeester en Wethouders. Het percentage respondenten, dat verant-woording schuldig is aan de gemeentesecretaris, of aan het hoofd van de afde-ling ter secretarie, waarvan BWT deel uitmaakt, is lager, naarmate het inwoner-tal groter is. De combinaties B& W met gemeentesecretaris, B& W met hoofd van de dienst waarvan BWT deel uitmaakt, en gemeentesecretaris met hoofd van de afdeling ter secretarie, waarvan BWT deel uitmaakt, werden door respec-tievelijk 6%, 9% en 9% van de respondenten aangegeven.
Waar bij kleine gemeenten de beleidsvoorbereiding en de juridische beoordeling nog door de secretarie wordt verzorgd, hebben de verschillende takken van dienst in grotere gemeenten hun eigen administratie en juridische afdeling, of beschikken zij tenminste over personeel, dat dusdanig is opgeleid, dat ook goede kennis aanwezig is van de juridische aspecten van het werk. Het komt voor, dat een wethouder kan gaan functioneren als een soort "vakminister" voor een bepaald beleidsterrein (dit wordt wel departementalisatie genoemd), terwijl een deel van de secretarie als het ware verspreid is over de verschillende diensten.
Er is in dat geval sprake van een sterke integratie van juridische en technische taken. De dienst kan dan, in direct overleg met de wethouder, zijn eigen beleid bepalen. Beleidsvoorstellen worden binnen de dienst opgesteld en gaan linea recta naar de desbetreffende 'vakwethouder' . Een vergelijkbare vorm van in-tegratie van werkzaamheden is het verdelen van de gemeentelijke organisatie in
een aantal 'sectoren', waarbij aan de sectorhoofden ruime bevoegdheden worden toegekend.
Al naar gelang de dienst meer deskundigheid in huis heeft, zal zij meer verant-woordelijkheden aankunnen. In grotere gemeenten komt het voor, dat het hoofd van de dienst, waarin het bouw- en woningtoezicht is ondergebracht, of het hoofd van bouw- en woningtoezicht zelf, is gemandateerd om beslissingen aangaande het bouw- en woningtoezicht te nemen, waartoe anders alleen bur-gemeester en wethouders bevoegd zouden zijn. Alleen beslissingen die van politiek belang lijken te zijn, komen in dat geval nog op het bureau van B& W terecht. Uit tabel 3.3 kan worden afgeleid, dat het percentage diensten BWT zonder gemandateerde bevoegdheden beduidend kleiner is, naarmate het inwo-nertal groter is. Het verlenen van bouwvergunningen en het verzenden van aanschrijvingen is bij de steden met meer dan 100.000 inwoners in veel gevallen gemandateerd; bij gebieden met een lager inwonertal is dat minder vaak het geval. De volgende gemandateerde bevoegdheden werden meer dan vijf maal genoemd:
- het afgeven van bouwvergunningen (toestemmingen of consenten) voor kleine bouwwerken (1Ox);
- het verlenen van reclame-vergunningen (8x);
- het verstrekken van subsidies ten bate van woningverbetering, of ten bate van aanpassing van het gebouw aan gehandicapten (7x);
- het verlenen van toestemmingen in het kader van artikel 14 van de bouw-verordening (6x).
In Nederland heeft een aantal gemeenten het bouw- en woningtoezicht in een intergemeentelijke dienst ondergebracht. De mogelijkheid om een dergelijke intergemeentelijke dienst op te zetten werd geboden door een wijziging van de Woningwet in 1921. In 1987 waren er in Nederland tenminste 37 intergemeente-lijke diensten, waarin het bouw- en woningtoezicht van in totaal 143 gemeenten was ondergebracht.
Het bestuur van een intergemeentelijke dienst BWT kan op verschillende wijzen zijn geregeld:
- de gemeenten kunnen destijds door de Kroon zijn gedwongen tot samenwer-king. De Kroon kan één gemeente hebben aangewezen, die de leiding heeft over de intergemeentelijke dienst BWT (De Ranitz; 1946) maakt melding van enkele gevallen;
- de samenwerkende gemeenten kunnen hun verschil in grootte tot uiting laten komen in het bestuur van de intergemeentelijke dienst, door de verschillende gemeenten zetels in het bestuur te geven, gekoppeld aan de gemeentegrootte. Ook kan men de stemmen van bestuursleden zwaarder laten wegen naarmate hun gemeente groter is;
~ Tabel 3.2 Personen of instanties, waaraan BWI' in de praktijk rechtstreeks verantwoording schuldig is, naar inwonertal, in procenten
0- 10.000 - 20.000 - 50.000 - groter dan
verantwoording schuldig ·aan: 10.000 20.000 50.000 100.000 100.000 totaal
Burgemeester en Wethouders 41,2 20,8 22,2 19,2 53,8 28,6
-
gemeentesecretaris . 19,6 6,3 3,7 7,7 8,3-
hoofd van de dienst waarvan BWI' deel uitmaakt 33,3 56,3 57,4 BO,8 46,2 53,1-
hoofd van de afdeling ter secretarie waarvan BWI'deel uitmaakt 25,5 25,0 16,7 3,8 18,2
-
bestuur, bestaande uit burgemeesters en/of wethouders van de verschillende gemeenten,die aan de intercommunale dienst deelnemen 9,8 2,1 7,4 3,8 5,7
-
anders 2,1 11,1 3,8 30,8 6,3totaal 129,4 112,6 118,5 111,4 138,5 120,2
aantal respondenten (absoluut) 51 48 54 26 13 192
Bij de vraag, waaraan deze tabel is ontleend, kon meer dan één antwoord aangekruisd worden, derhalve kan het totaal de 100% overschrijden Bron: OTB-enquête Toekomst BWI', 1989
Tabel 3.3 Bij besluit van B&W gemandateerde bevoegdheden voor het hoofd van BWf, naar inwonertal, in procenten. 0- 10.000 - 20.000 - 50.000 - groter dan
uitvoerder(s ) 10.000 20.000 50.000 100.000 100.000 totaal
-
geen gemandateerde bevoegdheden 82,4 85,4 61,1 30,8 64,6-
verlening van bouwvergunningen 2,0 16,7 34,6 92,3 16,1-
het verzenden van aanschrijvingen 9,8 2,1 14,8 15,4 61,5 13,5-
andere 7,8 12,5 rI,8 53,8 69,2 25,0totaal 102,0 100,0 120,4 134,6 223,0 119,2
absoluut 51 48 54 26 13 192
Bron: OTB-enquête Toekomst, Bwwr, 1989
Afb. 3.3 Organisatie-schema van een aantal kleine gemeenten, met een gemeen-schappelijke dienst Bouw- en Woningtoezicht
gemeenteraad I gemeenteraad I I burgemeester burgemeester & & wethouders wethouders r - ' - -
-gemeente- DI DI gemeente-secretaris EN EN secretaris + secretarie ST ST + secretarie ' - - - - -I I I I I I I I I I I I I I I I
I I I I
I
secretar1.e secretar1.eI I .1 1.1
afdelingen afdelingen intergemeentelijke dienst Bouw- en Woningtoezicht secretarie secretarie afdelingen afdelingenI I I I I
I I I
I
I
I I I I I I I I I I I I I I-
....--gemeente- DI DI gemeente-secretaris EN EN secretaris + secretarie ST ST + secretarie--
' r -burgemeester burgemeester & & wethouders wethouders- de verschillende gemeenten kunnen ook met elkaar samenwerken op basis van gelijkwaardigheid. Het bestuur van een dergelijke dienst bestaat uit evenveel leden als er gemeenten aan de dienst deelnemen. De leden worden gekozen uit de Colleges van burgemeester en wethouders van de deelnemende gemeen-ten.
Een dergelijke intergemeentelijke Dienst BWT brengt advies uit aan de verschil-lende Colleges van burgemeester en wethouders. Verreweg de meeste gemeen-ten, die deelnemen aan een intergemeentelijke dienst, hebben minder dan 10.000 inwoners. Afhankelijk van het aantal, en de gemeentegrootte van de deelnemers, kan het inwonertal van het 'werkgebied' oplopen tot meer dan 50.000 inwoners.
Alhoewel het niet mogelijk is een algemeen geldende aanduiding van de plaats van het BWT binnen de gemeentelijke organisatie te geven, zijn toch enkele opvallende punten geconstateerd. Zo is het aantal 'afdelingen BWT ter secreta-rie' beduidend kleiner naarmate het inwonertal groter is. Parallel daaraan is het aantal malen, dat het BWT voorkomt als technische dienst (of onderdeel daar-van) buiten de verantwoordelijkheid van de gemeentesecretaris, groter, naarmate het inwonertal groter is. Ook nemen de verantwoordelijkheden, die onder andere blijken uit de mate van mandatering, van het BWT toe bij stijgend inwonertal. Met name bij de wat grotere gemeenten komt in een aantal gevallen een organisatievorm voor, waarbij sprake is van integratie van juridische, admi-nistratieve en technische disciplines in enkele grote diensten (sectoren). Deze verschillende diensten hebben een grote mate van zelfstandigheid.
3.2 De interne organisatie van het Bouw- en Woningtoezicht
Zodra een afdeling of dienst, belast met het bouw- en woningtoezicht, uit meer dan één persoon bestaat, zal er een zekere taakverdeling optreden. Vele BWT's zijn tegenwoordig met meer personen "bemensd", en de taken zijn op vele verschillende wijzen verdeeld.
Grofweg kunnen de taken op de volgende wijzen worden verdeeld:
- naar de aard van de taak, die moet worden uitgevoerd; op deze wijze ontstaat bijvoorbeeld een organisatorisch onderscheid tussen Binnen- en Buitendienst, of Vergunningen, Toezicht en Subsidies;
- per wijk; het te beheren gebied wordt verdeeld in sectoren (districten, rayons), iedere sector heeft zijn eigen inspecteur(s);
- doelgroepgericht; onderscheid tussen Nieuwbouw, Particuliere woningen, Corporatiewoningen, Bedrijfsgebouwen, etc.
Tabel 3.4 toont in welke mate onderscheid wordt gemaakt tussen binnendienst en buitendienst. Bij 32,5% van de respondenten wordt daarin een duidelijk onderscheid gemaakt, terwijl 15,7% een gedeeltelijk onderscheid kent. Het per-centage dat geen onderscheid maakt is lager, naarmate het inwonertal hoger is. Uit tabel 3.5 kan de mate worden afgelezen, waarin onderscheid wordt gemaakt tussen nieuwbouw, verbouwen beheer. Het blijkt, dat dit onderscheid vooral wordt gemaakt in steden met meer dan 100.000 inwoners.
In de praktijk blijken vaak een aantal van de hierbovengenoemde criteria tegelijkertijd te worden toegepast. Zo werd bijvoorbeeld tot voor kort bij de Dienst Bouw- en Woningtoezicht van de gemeente Amsterdam een duidelijk onderscheid gemaakt tussen een Binnen- en een Buitendienst, waarbij de Bui-tendienst in een aantal Districten was opgesplitst.
Tabel 3.6 geeft aan bij hoeveel procent van het bouw- en woningtoezicht een reorganisatie heeft plaatsgevonden, of in voorbereiding is. Zowel het percentage van de respondenten waarbij een reorganisatie heeft plaatsgevonden, als het percentage van de respondenten, waarbij een reorganisatie wordt voorbereid, is groter, naarmate het inwonertal hoger is. Bij beide gevallen werden de volgende vier punten het meest genoemd als aanleiding van de reorganisatie:
- onvrede met de bestaande toestand, het voorkomen van doublures en het komen tot een betere taakverdeling;
- reorganisatie van het gehele gemeentelijke 'apparaat'; - gemeentelijke herindeling;
- het toenemend gewicht van de milieu taken.
Door de respondenten, bij wie reeds een reorganisatie had plaatsgevonden, werd 35 keer opgegeven dat het ging om 'interne verbeteringen', zoals verbetering van communicatie, motivatie, efficiency en werkverdeling. Tien keer werden 'klant-gerichte verbeteringen' (meer klantgericht, beter leefmilieu) als reden opgege-ven. In 21 gevallen hield de reorganisatie een samenvoeging van diverse discipli-nes in, in 7 gevallen was er sprake van een splitsing.
Respondenten, bij wie een reorganisatie in voorbereiding is, melden dat het doel even vaak 'interne verbeteringen' is als 'klantgerichte verbeteringen' (14x). In 22 gevallen is er sprake van samenvoeging, slechts drie keer van splitsing van taken en disciplines.
Bovenstaande feiten ondersteunen de indruk, dat er sprake is van een stijgende 'klantgerichtheid' van het bouw- en woningtoezicht, die zich onder andere uit in het pogen één loket te vormen voor de klant (dit wordt bevorderd door het samenvoegen van verschillende disciplines).
Om een beeld te geven van de wijze waarop het bouw- en woningtoezicht georganiseerd kan zijn, zal in de volgende alinea's de organisatie van vijf ver-schillende diensten BWT kort worden beschreven.
De gemeente De Lier heeft 10.015 inwoners (per 1-1-'88). Per jaar worden circa 150 bouwvergunningen verleend. In deze gemeente rust de verantwoordelijkheid met betrekking tot het bouw- en woningtoezicht op de schouders van één man. Deze maakt deel uit van de afdeling gemeentewerken.
De intergemeentelijke Dienst bouw- en woningtoezicht van de kring Heythuysen heeft een werkterrein, dat 9 gemeenten bestrijkt. Gezamenlijk hebben die gemeenten circa 35.000 inwoners.
In 1986 werden er 635 bouwvergunningen verstrekt en 378 nieuwe woningen gebouwd. De dienst kent een onderscheid tussen Binnendienst en Buitendienst; de Buitendienst is op haar beurt weer opgesplitst in vier rayons. De totale intergemeentelijke dienst heeft een bezetting van acht mensen.
Tabel 3.4 Mate waarin binnen de organisatie van het BWf onderscheid kan worden gemaakt tussen 'binnendienst' en 'buitendienst', naar inwonertal, in procenten
o·
10.000 • 20.000 • 50.000 • groter danmate van onderscheid 10.000 20.000 50.000 100.000 100.000 totaal
geen onderscheid 80,0 54,2 46,3 23,1 15,4 51,8
duidelijk onderscheid 16,0 25,0 37,0 65,4 38,5 32,5
gedeeltelijk onderscheid 4,0 20,8 16,7 11,5 46,2 15,7
totaal 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
absoluut 50 48 54 26 13 191
Bron: OTB·enquête Toekomst BWf, 1989
Tabel 3.5 Mate waarin binnen de organisatie van het BWf onderscheid kan worden gemaakt tussen nieuwbouw, verbouwen beheer, naar inwonertal, in procenten
uitvoerder(s) geen onderscheid duidelijk onderscheid gedeeltelijk onderscheid totaal absoluut
Bron: OTB-enquête Toekomst BWf, 1989
0-10.000 96,1 2,0 2,0 100,0 51 10.000 - 20.000 -20.000 50.000 79,2 81,5 14,6 7,4 6,3 11,1 100,0 100,0 48 54 50.000 - groter dan 100.000 100.000 totaal 84,6 30,8 81,8 7,7 23,1 8,9 7,7 46,2 9,4 100,0 100,0 100,0 26 13 192
Tabel 3.6 Percentage Diensten Bouw- en Woningtoezicht, waarbij een reorganisatie beeft plaatsgevonden resp. een reorganisatie in voorbereiding is, naar inwonertal, in procenten
o·
10.000 • 20.000 • 50.000 • groter danuitvoerder( s) 10.000 20.000 50.000 100.000 100.000 totaal
reorganisatie beeft plaatsgevonden 16,0 41,7 44,4 53,8 58,3 38,4
reorganisatie in voorbereiding 11,8 25,0 36,5 28,0 61,5 27,5
totaal 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
absoluut 50 48 54 26 12 190
Afb. 3.4 Organisatieschema van de intergemeentelijke dienst Bouw- en Woning-toezicht van Heythuysen
I
Algemeen I Bestuurr--~
secretaris
I
I
Dagelijks Bestuurj--II
Hoofd van DienstI
I
I
I
Technische DienstJ
Algemene ZakenJ
I I
Buitendienst
J
BinnendienstI
I
I
vier controle administratie
rayonambtenaren constructie- +
berekeningen juridische zaken
De gemeente Leiden bevat in 1988 ongeveer 105.000 inwoners. In 1987 werden er 671 bouwvergunningen verleend. De afdeling bouw- en woningtoezicht valt onder de directie van Ruimtelijke Ordening en Stadsbeheer. Met betrekking tot het bouw- en woningtoezicht is de gemeente Leiden opgesplitst in vijf rayons. leder rayon wordt beheerd door een bouwinspecteur, die daarbij terzijde wordt gestaan door een woninginspecteur. Bij de afdeling werken vijf bouwinspecteurs, zes woninginspecteurs en drie administratieve krachten. Er is géén gescheiden binnen- en buitendienst. Het zwaartepunt van de werkzaamheden van de bouw-inspecteur ligt bij de administratieve werkzaamheden, terwijl de woninginspec-teur wat meer 'buitenwerk' verricht.
In de gemeente Almere worden de bouw- en woningtoezicht-taken uitgevoerd door de dienst Bouw- en Milieuzaken, die zich tevens bezighoudt met het toezicht op de naleving van de Milieuwetten. Er wonen in de gemeente medio 1988 circa 60.000 mensen. De gemeente Almere is een 'groeigemeente', waarvan het inwonertal de komende jaren nog sterk zal toenemen. In 1987 werden ± 2400 nieuwe woningen opgeleverd, terwijl er per jaar zo'n 600 à 700 bouwaan-vragen worden ingediend. Bij 'Bouw- en Milieuzaken' werken 25 mensen, waar-van vijf zich uitsluitend met milieuzaken bezighouden. De afdeling bouwzaken kent een binnendienst, een buitendienst en een constructie-afdeling. Bestuurlij-ke, juridische en administratieve zaken worden door het stafbureau behandeld.
'Bouw- en Milieuzaken' maakt deel uit van de dienst 'stedelijke ontwikkeling'. De organisatie van 'Bouw- en Milieuzaken' is voor de duidelijkheid hier weerge-geven.
Afb, 3,5 Organisatieschema 'Bouw- en Milieuzaken' in Almere 11 hoofd B&M 11
I
I
I
I
hoofd hoofd hoofd
bouwzaken mi1ieuzaken stafbureau
I
I
I
I
binnendienstI
vergunningver 1, bestuurlijke,& handhaving juridische &
adm, zaken
I
bui tendienst~
I
milieubeleid& voorlichting
l
constructies~
Onlangs is binnen de gemeente Groningen een grootscheepse reorganisatie doorgevoerd. In 1987 werden 870 vergunningen verleend. De stad Groningen heeft 168.020 inwoners (per 1-1-1987). De gemeente Groningen kent geen specifieke afdeling Bouw- en Woningtoezicht. In plaats daarvan zijn de BWT-taken ondergebracht bij een aantal productie-afdelingen, die zich met geschei-den taken bezig hougeschei-den. De taken zijn "doelgroepgericht" verdeeld. De hierbo-venbedoelde productie-afdelingen zijn, samen met de productie-afdelingen, die zich bezig houden met subsidieverlening en monumentenzorg, ondergebracht onder de vakdirectie Bouwen en Wonen. De vakdirecteur Bouwen en Wonen heeft de leiding over een vijftal productieafdelingen, waarbij in totaal vijftig mensen werkzaam zijn.
Er zijn binnen de organisatie twee lijnen te bespeuren; een uitvoeringslijn en een beleidslijn. Aan het einde van de uitvoeringslijn staat de vakdirectie, die volledig gemandateerd is om vergunningen te verlenen. De beleidslijn kent een zogenaamde "noodklep", waarlangs beleidsgevoelige (politieke) zaken via de juridische afdeling aan de wethouder worden doorgesluisd.
Ten gevolge van de huidige structuur zitten er op de secretarie géén uitvoe-ringsambtenaren meer, doch uitsluitend beleidsvoorbereiders. De beleidsuitvoe-rende ambtenaren zijn aan de verschillende diensten toegevoegd. Dit heeft mede bijgedragen aan het tot stand komen van een verregaande mandatering van de verschillende diensten inzake de te nemen beslissingen.
Bij twee afdelingen, woningproductie en bouwtoezicht, bestaat er het onder-scheid tussen binnen- en buitendienst, bij de overige niet. Bij de buitendienst van de afdeling bouwtoezicht en bij de afdeling particulier bezit wordt boven-dien gewerkt met een wijkgerichte aanpak. In het onderstaande schema is weergegeven welke productie-afdelingen bij de vakdirectie Bouwen en Wonen zijn ondergebracht. De getallen tussen haakjes geven aan hoeveel mensen bij die afdeling werkzaam zijn.
Atb. 3.6 Organisatieschema 'Bouwen en Wonen' in Groningen ******************* *woningbouw * *toezicht ****** *nieuwbouw * ******************* ******************* *subsidies voor ****** *particulier * *bezit * ******************* ******************* *beheer en ver- ****** *betering van * *coöperatieve * *woningen * ******************* ******************* *monumenten, toe- ****** *zicht op verbouw * *met en zonder * *subsidie. Beleid,* *aanwijzing van * *nieuwe monumenten* ******************* ******************* *bouw- en verbouw ****** *van bedrijfs- * *gebouwen * ******************* Woningproductie (12) Particulier bezit (15)" Coöperatief bezit 1----+-(6 à 7) Monumenten (4) Bouwtoezicht (12) ie Wonen
Uit de gegeven voorbeelden blijkt dat het BWT ook intern per gemeente zeer verschillend georganiseerd is. Zowel het percentage diensten BWT waarbij een reorganisatie heeft plaatsgevonden, als het percentage waarbij een reorganisatie wordt voorbereid, is hoger naarmate het inwonertal hoger is. Deze reorganisa-ties houden in de meeste gevallen een samenvoeging in van diverse disciplines (administratief + juridisch + technisch). In toenemende mate worden met een reorganisatie klantgerichte verbeteringen beoogd. De indruk lijkt grerechtvaar-digd, dat er sprake is van een stijgende klantgerichtheid van het BWT. Deze klantgerichtheid komt onder andere tot uiting in het pogen één loket te vormen voor de klant, hetgeen wordt bevorderd door het samenvoegen van verschillende disciplines.
4
DE TAKEN VAN HET BOUW- EN
WONINGTOEZICHT
Sinds 1983 is in de Grondwet het volgende artikel opgenomen (art.22, lid 2): "Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der over-heid". In de toelichting op dit artikel staat te lezen: "De zorg voor voldoende woongelegenheid is immers te zien als een taak ter bevrediging van een der primaire levensbehoeften van de mens. De overheidszorg voor de woningvoor-raad is reeds van oude datum en de behoefte aan deze zorg, die zich ten gevolge van de Tweede Wereldoorlog nog verder heeft ontwikkeld, is van blijvende aard. Onder voldoende woongelegenheid is niet alleen te verstaan een voldoende aantal woningen. De term heeft mede betrekking op het volume, de kwaliteit, de gezondheid etc. van de woningen."
Het feit, dat de zorg van de overheid voor de woningvoorraad reeds lang voor 1983 bestond, blijkt misschien wel het meest duidelijk uit het bestaan van de Woningwet. Deze Woningwet is sinds zijn geboorte een aantal malen herzien. Tegenwoordig is de Woningwet van kracht, zoals hij is vastgesteld op 12 juli 1962.
In deze Woningwet zijn onder meer de volgende zaken met betrekking tot het bouw- en woningtoezicht vastgelegd:
- voorschriften betreffende het bouwen, slopen, gebruik en onderhoud. (art. 2 tJm 23) Deze moeten worden vastgelegd in een gemeentelijke Bouwver-ordening;
- bijzondere bevoegdheden. Er zijn aan de gemeentelijke overheid twee midde-len gegeven die zij kan toepassen, indien een bouwwerk wordt aangetroffen, dat niet voldoet aan de eisen zoals die zijn gesteld in de gemeentelijke bouwverordening; zij kan, respectievelijk moet de eigenaar aanschrijven tot het treffen van voorzieningen (art. 24 tJm 32), of zij kan overgaan tot onbewoon-baar verklaren van het desbetreffende pand (art. 33 tJm 46);
- het is verboden te bouwen zonder of in afwijking van een schriftelijke vergun-ning van Burgemeester en Wethouders, de zogenaamde bouwvergunvergun-ning. Omtrent het al of niet benodigd zijn van een vergunning, en op welke gronden een vergunning geweigerd kan worden, zijn bepalingen opgenomen in de artikelen 47 t/m 53;
- het gemeentelijk bouw-en woningtoezicht is "geregeld" in de artikelen 85 t/m 90; hierop wordt verderop in dit hoofdstuk teruggekomen.
l
De Woningwet is de enige wet, opgesteld door de centrale overheid, die bindend taken aan het bouw- en woningtoezicht toedeelt. Een aantal andere wetten, waaruit werkzaamheden voortvloeien die in het takenpakket van bouw-en woningtoezicht kUnnbouw-en zijn opgbouw-enombouw-en, wordbouw-en hieronder kort gbouw-enoemd. - De Wet op de Ruimtelijke Ordening. Deze Wet is in 1962 "afgesplitst" uit de
Woningwet. In deze Wet zijn onder meer de bepalingen omtrent het gemeen-telijk bestemmingsplan opgenomen. Uit de Woningwet volgt, dat getoetst dient te worden of de ingediende (ver)bouwplannen niet in strijd zijn met het bestemmingsplan. Bouw- en woningtoezicht zou deze toetsing kunnen uitvoe-ren, aangezien de (ver)bouwplannen in de regel bij haar worden ingediend.
-lJi de-enquête-bleek tabel 4.1), dat BWT bij ongeveer de helft van de
respondenten zelf de aanvragen toetst aan het bestemmingsplan. Bij de andere helfLvan de respondenten wordt de toetsing hetzij door BWT in samenwerking met anderen (circa 30%), hetzij volledig door anderen ~ea 20%) uitgevoerd. OJlder 'anderen' wordt in~dit geval meestal de afdeli g RuimtelijKe Ordening verstaan.
- De Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing. Op 1 januari 1985 is deze wet van kracht geworden. Hierdoor is de subsidiëring van een groot aantal stadsver-nieuwingsactiviteiten gedecentraliseerd. Voor 1985 dienden de gemeenten per subsidieregeling en per project een aparte subsidie-aanvraag in te dienen bij de Rijksoverheid. Met het van kracht worden van de Wet op de Stads-en Dorpsvernieuwing zijn negentien specifieke uitkeringen aan gemeenten samengevoegd tot één doeluitkering: het stadsvernieuwingsfonds. De gemeen-ten kunnen nu over een jaarlijks terugkerend geldbedrag beschikken. De middelen uit het landelijke stadsvernieuwingsfonds worden over de provincies en gemeenten "versleuteld" volgens een aantal objectieve criteria (o.a. aantal vooroorlogse woningen, aantal monumenten, aantal particuliere woningen in meergezinshuizen en het gemiddelde inkomen; onlangs is het bedrijvencriteri-um aan deze factoren toegevoegd).
- De Hinderwet en andere Milieuwetten. In een groot aantal gemeenten komen de Hinderwet- en de Bouwtoezichtafdeling gecombineerd als één Dienst voor. Uit tabel 4.1 kan worden afgelezen, dat bij circa 60% van de respondenten de taken in het kader van de Milieuwetgeving door BWT zelf, of in samen-werking met het BWT worden uitgevoerd. Bestudering van de takenlijst in bijlage IV leert bovendien, dat de 'milieutaken' beduidend minder door het BWT worden uitgevoerd, naarmate het inwonertal groter is. Uitzondering daarop vormen de diensten BWT van gebieden met 10.000 tot 20.000 inwo-ners, die relatief gezien, nog vaker (ca. 85%) Milieutaken uitvoeren, dan de diensten BWT van gebieden met minder dan 10.000 inwoners (ca. 77%). - De Brandweerwet en de Brandbeveiligingsverordening. In enkele gevallen
wordt de controle op deze wetten uitgevoerd door een 'specialist' van de dienst BWT, meestal echter door een deskundige van de lokale brandweer. In het laatste geval zal het BWT advies vragen aan de Brandweer met betrekking tot de brandveiligheid van een bouwplan. In de regel is het zo, dat het bouw-en woningtoezicht met betrekking tot de brandveiligheid eisbouw-en stelt tbouw-en aanzien van de constructie van bouwwerken, en dat de brandweer dergelijke eisen stelt ten aanzien van het gebruik van bouwwerken.
~ - De Monumentenwet. Voor panden, die op de monumentenlijst voorkomen, bestaan speciale (ver)bouwvoorschriften. Tevens zijn er aparte mogelijkheden om voor subsidies in aanmerking te komen. Sinds de wijziging van de Monu-mentenwet in 1988 is elke gemeente verplicht een monumentenverordening vast te stellen, waarin tenminste de inschakeling wordt geregeld van een commissie op het gebied van de monumentenzorg. B & W worden door deze 'monumentencommissie' geadviseerd over de vergunningverlening voor wijziging en sloop van de (rijks)monumenten. De leden van de monumenten-commissie worden uitgezocht door de gemeenteraad. Alleen indien een aanvraag wordt ingediend voor wijziging of sloop van een archeologisch monument of een monument, dat in gebruik is bij de Minister van Defensie en dat tevens een militaire bestemming heeft, blijft de minister van WVC de vergunningsverlenende instantie.
--Th:be-l--4;~f1:t,-dat-B-wr--hijcirca/5% van o~ respondefl:te~,...takeILbe_~ftJneL betrekking tot de rtlonuqJ.entenzor~ In geblede~(,met nnnder dan 10.000 inwone~ zijn b~l'l alle "èîensten ~WT 9-e(rokkegA5ij d
y
monumente)1Zorg (zie bijl~é' IV). ~aarmate"'het inweftertaygrotery,
blijk liet aantal répondenten wa,arbij de betrokkeh taken oor 'anderen' worden mtgevoerd, h ger t{ zijn. - In de Woningwet van 1962 werd voor alle gemeenten de verplichtingopgeno-men om welstandsbepalingen in hun bouwverordeningen op te neopgeno-men (art. 3 & 4 Woningwet). De Welstandscommissie ontleent zijn bestaansrecht aan de eveneens in 1962 opgenomen verplichting voor elke gemeente tot het aanwij-zen van een welstandscommissie (art. 85 lid 3). Om op de aanvraag om bouwvergunning te kunnen beslissen, dienen Burgemeester en Wethouders zowel van het bouw- en woningtoezicht, als van de welstandscommissie advies in te winnnen. Teneinde moeilijkheden op dit punt te voorkomen en de advisering omtrent het bouwplan te bespoedigen, kunnen burgemeester en wethouders het bouw- en woningtoezicht de opdracht verlenen het advies van het welstandstoezicht rechtstreeks in te winnen. Vaak wordt het secretariaat van de welstandscommissie gevoerd door het BWT. Uit tabel 4.1 blijkt, dat dat bij 53,7% van de respondenten volledig door het BWT geschiedt.
- Naast de hierboven kort beschreven wetten zijn er nog een tiental regelingen en beschikkingen in het kader van het volkshuisvestingsbeleid, alle met betrekking tot het verlenen van subsidies. Het Normkostensysteem 1988 (N.K.S.'88) en de 'Regeling Geldelijke Steun Voorzieningen Huurwoningen' zijn voorbeelden van dergelijke regelingen. In tabel 4.1 wordt een viertal taken genoemd in het kader van subsidies. Met name het controleren of uitvoering geschiedt conform de subsidievoorwaarden is een taak die vaak door BWT wordt uitgevoerd. Met betrekking tot alle vier de taken blijkt uit de bijlage, dat het aantal repondenten, waarbij de subsidie-taken niet door BWT worden uitgevoerd, groter is, naarmate het inwonertal hoger is.
Alle hiervoor beschreven wetten zijn wetten, opgesteld door de centrale over-heid. Een voor het bouw- en woningtoezicht zéér belangrijk wettelijk document echter, de Bouwverordening, dient, krachtens artikel 2, Ie lid, van de Woning-wet, door de Gemeenteraad te worden vastgesteld. In de Bouwverordening zijn ondermeer bouw- en woontechnische voorschriften opgenomen. In de Woning-wet, in de artikelen 2 t/m 15, is vastgelegd met betrekking tot welke zaken
