Unijna polityka współpracy na rzecz rozwoju
Zagadnienia prawne
Rodzicom
Katarzyna Cichos
Unijna polityka współpracy na rzecz rozwoju
Zagadnienia prawne
Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego • Katowice 2016
Recenzent
Dagmara Kornobis ‑Romanowska
Publikacja finansowana ze środków Narodowego Centrum Nauki w ramach projektu badawczego nr 2014/13/N/HS5/01281
Redaktor Barbara Todos‑Burny Projektant okładki Magdalena Starzyk Redaktor techniczny Barbara Arenhövel
Łamanie Alicja Załęcka
Copyright © 2016 by Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego
Wszelkie prawa zastrzeżone
ISSN 0208-6336 ISBN 978-83-226-3004-4
(wersja drukowana) ISBN 978-83-226-3005-1
(wersja elektroniczna)
Wydawca
Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego ul. Bankowa 12B, 40-007 Katowice
www.wydawnictwo.us.edu.pl e‑mail: wydawus@us.edu.pl
Wydanie I. Ark. druk. 18,5. Ark. wyd. 25,5. Papier offset. kl. III, 90 g Cena 24 zł (+ VAT)
Druk i oprawa: „TOTEM.COM.PL Sp. z o.o.” Sp.K.
ul. Jacewska 89, 88 ‑100 Inowrocław
Spis treści
Wykaz skrótów Wprowadzenie
Rozd ział pier wsz y Zagadnienia wprowadzające
1. Pojęcie unijnej polityki współpracy na rzecz rozwoju 1.1. Polityka rozwojowa sensu largo i sensu stricto 1.2. Formy i rodzaje pomocy rozwojowej
1.3. Koncepcje rozwoju
1.3.1. Rozwój w znaczeniu ekonomicznym 1.3.2. Rozwój przez zaspokajanie potrzeb 1.3.3. Zrównoważony rozwój
1.3.4. Rozwój ludzki
2. Geneza polityki współpracy na rzecz rozwoju 3. Cele polityki współpracy na rzecz rozwoju
3.1. Cel główny 3.2. Cele pośrednie
4. Zasady polityki współpracy na rzecz rozwoju 4.1. Zasada solidarności
4.2. Zasady własności oraz dostosowania koncepcji rozwojowych 4.3. Zasada wzajemnej odpowiedzialności
4.4. Zasada harmonizacji działań
4.5. Zasada zarządzania opartego na rezultatach
5. Zakres podmiotowy polityki współpracy na rzecz rozwoju 6. Zakres przedmiotowy polityki współpracy na rzecz rozwoju 7. Prawo do rozwoju jako zobowiązanie na rzecz likwidacji ubóstwa 8. Wyodrębnienie unijnej polityki współpracy na rzecz rozwoju
8.1. Współpraca na rzecz rozwoju a kategorie kompetencji UE 8.1.1. Zasada kompetencji przyznanych
8.1.2. Kategorie kompetencji
9 13
17 1719 2321 23
404138 36 34 3131 29 2725 24
54535353 48 45 44 4342
8.2. Polityka współpracy na rzecz rozwoju a inne wybrane polityki UE 8.2.1. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa
8.2.2. Europejska Polityka Sąsiedztwa 8.2.3. Pomoc humanitarna
8.2.4. Wspólna polityka handlowa 8.2.5. Europejska polityka rozszerzenia 9. Podsumowanie
Rozd ział d r ugi
Powstanie i ewolucja unijnej polityki rozwojowej 1. Okres 1946—1969 — pomoc jako element handlu
1.1. Okres przed powołaniem Wspólnot 1.2. Deklaracja Schumana (1950) 1.3. Traktat rzymski (1957)
1.4. Konwencja wykonawcza do traktatu rzymskiego (1957) 1.5. Umowy z AKP z Yaoundé (1963 i 1969)
2. Okres 1970—1985 — pierwsze reformy 2.1. Memorandum Komisji (1971) 2.2. Umowy z Lomé (1975 i 1979) 2.3. Memorandum Komisji (1982) 2.4. Umowa z Lomé (1984)
3. Okres 1986—2001 — nadanie ram traktatowych 3.1. Jednolity Akt Europejski (1986)
3.2. Traktat z Maastricht (1992)
3.3. Rezolucja Rady o prawach człowieka i rozwoju (1991) 3.4. Umowy z Lomé (1989 i 1995)
3.5. Traktat z Amsterdamu (1997) 3.6. Traktat z Nicei (2001)
4. Okres 2001—2008 — ukształtowanie współczesnych standardów 4.1. Milenijne Cele Rozwoju (2000) w konkluzjach Rady Europejskiej 4.2. Umowa z Kotonu (2001)
4.3. Zrównoważony rozwój w konkluzjach RE w Göteborgu (2001) 4.4. Deklaracja paryska (2005) i efektywność pomocy w konkluzjach RE 4.5. Konsensus europejski (2005)
4.6. Unijny kodeks postępowania w sprawie komplementarności i podziału pracy w ra‑
mach polityki na rzecz rozwoju (2007) 5. Okres po 2009 r. — zwieńczenie procesu reform
5.1. Traktat o Unii Europejskiej i Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (2009) 5.2. Program działań na rzecz zmian (2011)
5.3. Rozporządzenie ustanawiające Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju (2014)
6. Podsumowanie
5858 5959 6062 65
67 6868 6970 7371
7576 7779 81 8282 8384 8688 89 9090 9397 100102
104 105105 107 109 111
7
Spis treści Rozd ział t rzeci
Struktura instytucjonalna Unii Europejskiej w kontekście realizacji polityki roz‑
wojowej
1. Zasady instytucjonalne
1.1. Zasada jednolitych ram instytucjonalnych 1.2. Zasada autonomii instytucjonalnej 1.3. Zasada równowagi instytucjonalnej 1.4. Zasada lojalnej współpracy 1.5. Zasada pomocniczości 1.6. Zasada otwartości
2. Instytucje UE realizujące politykę rozwojową 2.1. Rada Europejska
2.2. Rada
2.2.1. Rada do spraw Zagranicznych 2.2.2. Komitet Stałych Przedstawicieli 2.2.3. Prezydencja
2.3. Parlament Europejski
2.3.1. Komisja Spraw Zagranicznych 2.3.2. Komisja Rozwoju (DEVE) 2.3.3. Delegacje
2.4. Komisja Europejska
2.4.1. Komisarz i dyrekcje generalne do spraw współpracy międzynarodowej i roz‑
2.4.2. Wysoki Przedstawiciel UE do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeń‑woju stwa2.4.2.1. Służba do spraw Instrumentów Polityki Zagranicznej (FPI) 2.4.2.2. Europejska Służba Działań Zewnętrznych
2.5. Trybunał Sprawiedliwości UE 2.6. Trybunał Obrachunkowy 2.7. Europejski Bank Centralny 3. Podsumowanie
Rozd ział cz war t y
Instrumenty unijnej polityki rozwojowej 1. Instrumenty prawne
1.1. Akty prawa pierwotnego 1.2. Akty prawa wtórnego
1.2.1. Akty ustawodawcze
1.2.2. Akty nieustawodawcze i nienazwane 1.2.3. Akty polityki zagranicznej
1.3. Umowy międzynarodowe 1.3.1. Umowy stowarzyszeniowe 1.3.2. Umowy z art. 209 TFUE
1.3.3. Umowy z organizacjami międzynarodowymi
113 115115 116116 117119 120 122121 123124 125126 129131 132133 134 136 138140 141145 147149 150
151 151151 152152 154165 168169 172176
2. Instrumenty finansowe
2.1. Instrumenty wskazane w budżecie i WRF UE
2.1.1. Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju 2.1.2. Inne
2.2. Europejski Fundusz Rozwoju
3. Instrumenty wdrażania pomocy rozwojowej 3.1. Bezpośrednia pomoc rozwojowa 3.2. Pośrednia pomoc rozwojowa
3.2.1. Projekty rozwojowe 3.2.2. Zamówienia publiczne 4. Instrumenty kontrolne
4.1. Ewaluacja projektów pomocy rozwojowej 4.2. Kontrola spójności
4.3. Kontrola finansowa 5. Podsumowanie
Rozd ział piąt y
Obszary udzielania unijnej pomocy rozwojowej 1. Terytorialna alokacja pomocy rozwojowej 2. Przedmiotowa alokacja pomocy rozwojowej
2.1. Rozwój społeczny 2.1.1. Zdrowie 2.1.2. Edukacja
2.1.3. Zatrudnienie i ochrona socjalna 2.1.4. Równość kobiet i mężczyzn 2.1.5. Dzieci i młodzież
2.2. Dobre rządzenie
2.2.1. Prawa człowieka i demokracja
2.2.2. Społeczeństwo obywatelskie i władze lokalne 2.2.3. Bezpieczeństwo
2.3. Żywność, energia i obszary wiejskie 2.3.1. Środowisko
2.3.2. Dostęp do wody
2.3.3. Walka z głodem, rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich 2.3.4. Energia
3. Podsumowanie Wnioski końcowe Bibliografia
Publikacje Wykaz źródeł Summary Résumé
178178 183181 185 188188 192191 193 195195 204200 206
209 210 214214 214217 220221 224223 226230 232234 234236 238240
243 245 251 251 266 295 296
Wykaz skrótów
AKPBRICS CODEV COREPER CSO DAC
DCI DEVCO
DEVE DG EBC EBI ECHO EFR EIDHR EOMENI EPA EPBiO ENPI EPS ESDZ EWG FAO
— państwa Afryki, Karaibów i Pacyfiku
— państwa: Brazylia, Rosja, Indie, Chiny i RPA
— Grupa Robocza do spraw Współpracy Rozwojowej w Radzie
— Komitet Stałych Przedstawicieli
— organizacje społeczeństwa obywatelskiego
— Komitet Pomocy Rozwojowej Organizacji Współpracy Gospo‑
darczej i Rozwoju
— Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju
— Dyrekcja Generalna do spraw Rozwoju i Współpracy — Euro‑
peAid
— Komisja Rozwoju w Parlamencie Europejskim
— Dyrekcja Generalna (KE)
— Europejski Bank Centralny
— Europejski Bank Inwestycyjny
— Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej do spraw Pomocy Hu‑
manitarnej i Ochrony Ludności
— Europejski Fundusz Rozwoju
— Europejski Instrument na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka
— misje obserwacji wyborów (UE)
— Europejski Instrument Sąsiedztwa
— umowy UE o partnerstwie gospodarczym
— europejska polityka bezpieczeństwa i obrony
— Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa
— Europejska Polityka Sąsiedztwa
— Europejska Służba Działań Zewnętrznych
— Europejska Wspólnota Gospodarcza
— Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw Wyżywienia i Rolnictwa
FPI HDI HDR IBRD ICI ICPD ICSP IDG IFC IMF IPA JAEj.r.
Komisja, KE
konsensus europejski
LDCs MCR MOP MTK NGO OA ODA OOF PAPED
PE ODA OECDOEEC ONZ OPEC PCD PKB RE ROM
— Służba do spraw Instrumentów Polityki Zagranicznej
— wskaźnik rozwoju społecznego
— Raport o Rozwoju Społecznym
— Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju
— Instrument na rzecz Współpracy z Państwami Uprze‑
mysłowionymi
— Międzynarodowa Konferencja na rzecz Ludności i Rozwoju
— Instrument na rzecz Przyczyniania się do Stabilności i Pokoju
— międzynarodowe cele rozwoju
— Międzynarodowa Korporacja Finansowa
— Międzynarodowy Fundusz Walutowy
— Instrument Przedakcesyjny
— Jednolity Akt Europejski
— jednostka rozliczeniowa
— Komisja Europejska
— wspólne oświadczenie Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w ramach Rady, Par‑
lamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej w spra‑
wie polityki rozwojowej Unii Europejskiej z 2005 r.:
Europejski Konsensus na rzecz Rozwoju
— państwa najsłabiej rozwinięte
— Milenijne Cele Rozwoju
— Międzynarodowa Organizacja Pracy
— Międzynarodowy Trybunał Karny
— organizacje pozarządowe
— oficjalna pomoc
— Oficjalna Pomoc Rozwojowa
— inne oficjalne przypływy
— Umowa o partnerstwie gospodarczym dla Afryki Za‑
chodniej
— Parlament Europejski
— oficjalna pomoc rozwojowa
— Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju
— Organizacja Europejskiej Współpracy Gospodarczej
— Organizacja Narodów Zjednoczonych
— Organizacja Krajów Eksportujących Ropę Naftową
— spójność polityki na rzecz rozwoju
— produkt krajowy brutto
— Rada Europejska
— monitoring ukierunkowany na rezultaty
11
Wykaz skrótów
TAIEX TFUE TL TO
TSUE (ETS) TUE UE
UNDP UNESCO UNHCR UNICEF UNRRA WB WTO WE WPZiB
WRF Wysoki Przedstawiciel
ZO ONZ
— Program Pomocy Technicznej i Wymiany Informa‑
— Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiejcji
— Traktat z Lizbony
— Trybunał Obrachunkowy
— Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
— Traktat o Unii Europejskiej
— Unia Europejska
— Program Narodów Zjednoczonych do spraw Rozwo‑
— Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw ju Oświaty, Nauki i Kultury
— Urząd Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczo‑
nych do spraw Uchodźców
— Fundusz Narodów Zjednoczonych na rzecz Dzieci
— Administracja Narodów Zjednoczonych do spraw Pomocy i Odbudowy
— Bank Światowy
— Światowa Organizacja Handlu
— Wspólnoty Europejskie
— Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa UE
— wieloletnie ramy finansowe
— Wysoki Przedstawiciel Unii do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa
— Zgromadzenie Ogólne ONZ
Wprowadzenie
Współcześnie ok. 1,5 mld ludzi żyje za mniej niż 1,25 dolara dziennie, czyli poniżej granicy ubóstwa, a 18 mln ludzi każdego roku umiera z powodów wy‑
nikających z ubóstwa1. Współpraca na rzecz rozwoju ma na celu zmniejszenie dystansu zarówno między ubogimi i bogatymi na poziomie działań indywi‑
dualnych, jak i pomiędzy państwami, które — jak wynika ze wskaźnika roz‑
woju społecznego (ang. Human Development Index, HDI) — należą do grupy państw bardzo rozwiniętych a tymi sklasyfikowanymi jako słabo rozwinięte (tzw. państwa rozwijające się). Współpraca Unii Europejskiej (UE) z państwa‑
mi rozwijającymi się od kilkudziesięciu lat podlegała i nadal podlega krytyce, jej efektywność zaś ciągle pozostaje dla UE dużym wyzwaniem. Czy zatem po tylu latach nieudanych prób można mówić o działaniach na rzecz rozwoju?
W odpowiedzi na to pytanie należy zauważyć, że to właśnie dzisiaj szacuje się, że „w celu zaspokojenia rosnącego popytu światowa produkcja żywności będzie musiała wzrosnąć do 2050 r. o 60% w stosunku do poziomu z 2005 r.”2 Ponad‑
to przewiduje się, że ze względu na tempo urbanizacji i przyrostu ludności do 2025 r. zużycie wody wzrośnie o 50%. Do tego czasu ok. 5,5 mld ludzi — czyli dwie trzecie prognozowanej liczby ludności na świecie — będzie zamieszki‑
wać obszary charakteryzujące się umiarkowanym lub dużym deficytem wody, a liczba ludności na świecie osiągnie ponad 9 mld, przy czym liczba miesz‑
kańców Afryki subsaharyjskiej wzrośnie ponad dwukrotnie, co oznacza, że do 2050 r. mieszkańcy Afryki i Azji będą stanowić blisko 80% globalnej ludności.
Należy też wziąć pod uwagę wzrost średniej wieku ludności na świecie, który
1 Z ok. 6 575 mln ludzi na świecie ok. 830 mln jest ciągle niedożywionych, 1 100 mln nie ma dostępu do wody, 2 600 mln nie ma dostępu do sanitariatów. Około 2 000 mln ludzi nie ma dostępu do podstawowych leków, 774 mln dorosłych to analfabeci, a 218 mln dzieci zmusza się do pracy. Zob. T. Pogge, World Poverty and Human Rights, Cambridge 2008, s. 2.
2 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno ‑Społecznego i Komitetu Regionów, Godne życie dla wszystkich: Eliminacja ubó
stwa i zapewnienie światu zrównoważonej przyszłości, 27.02.2013 r., COM (2013)92.
„najbardziej wpłynie na sytuację w krajach rozwijających się, co będzie mia‑
ło negatywne skutki dla świadczeń zdrowotnych i emerytalnych, jak również dochodów podatkowych”3. Być może zatem znaleźliśmy się w kulminacyjnym punkcie i to od nas zależy przyszłość całej planety — rozwiązania w zakresie współpracy na rzecz rozwoju pozwolą uniknąć głodu, konfliktów i wojen, nie‑
kontrolowanych migracji, które już dziś nie są lokalne, a mogą być przyczyną ogromnych negatywnych skutków w rozwiniętych krajach Europy.
Pomoc, jakiej dzisiaj udziela UE, stanowi ok. 60% oficjalnej pomocy rozwo‑
jowej (ODA). Zatem działania podejmowane przez instytucje UE bezpośrednio odpowiedzialne za realizację tej pomocy mają kluczowe znaczenie dla globalnej likwidacji ubóstwa i nierówności społecznych4.
Celem niniejszej pracy jest uzyskanie odpowiedzi na pytanie, w jakim stop‑
niu unijne regulacje prawne przyjęte w prawie pierwotnym i wtórnym (w tym dotyczące celów, zasad, obszarów udzielania pomocy, instrumentów, mechani‑
zmów oraz procedur unijnej polityki współpracy na rzecz rozwoju) umożliwia‑
ją UE realizację celu wskazanego w art. 3 i 21 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE)5 oraz w art. 208 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)6, tzn. eliminację ubóstwa. Kolejnym celem monografii jest próba wskazania regu‑
lacji prawnych uniemożliwiających efektywną realizację wspomnianej pomocy i wskazanie nowych, odpowiednich rozwiązań.
Omówione zostaną takie obszary badawcze, jak: zakres przedmiotowy i pod‑
miotowy unijnej polityki współpracy na rzecz rozwoju, źródła prawa oraz ich hierarchia w zakresie regulacji unijnej polityki rozwojowej, zakres kompeten‑
cji instytucji realizujących unijną politykę rozwojową, obszary działań, które obejmuje unijna polityka rozwojowa, oraz mechanizmy kontroli efektywności i skuteczności współpracy na rzecz rozwoju.
Analiza aktów prawnych UE ma na celu udowodnienie tezy, że jakość i efek‑
tywność unijnej pomocy rozwojowej są uzależnione od jakości i przejrzystości stanowionego prawa. Niespójne regulacje prawne bowiem negatywnie wpływają na efektywność podejmowanych działań oraz uniemożliwiają realizację celu po‑
lityki współpracy na rzecz rozwoju, jakim jest likwidacja ubóstwa. Dotychczas rozwój miał jedynie znaczenie ekonomiczne. Wydaje się, że zupełnie nie do‑
strzegano faktu, że regulacje prawne mają istotny wpływ na jakość świadczenia pomocy, np. przez organizację międzynarodową. W badanym obszarze można znaleźć szeroką literaturę z zakresu ekonomii czy nauk politycznych, lecz nie‑
mal brak literatury prawniczej, która analizowałaby kształtowanie się regulacji
3 Ibidem.
4 A. Bakardjieva Engelbrekt, M. Mår tensson, L. Oxelheim, T. Persson, The EU’s role in Fighting Global Imbalance, Nothampton 2015.
5 Traktat o Unii Europejskiej. Wersja skonsolidowana (Dz.Urz. UE C326/13 z 26.10.2012 r.).
6 Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Wersja skonsolidowana (Dz.Urz. UE C326/47 z 26.10.2012 r.).
15
Wprowadzenie
prawnych, ich spójności i kierunków, a także prezentowała rozwiązania de lege ferenda, które mogłyby zwiększyć skuteczność niesionej pomocy.
Jeśli chodzi o literaturę polską, to temat ten poruszali głównie ekonomi‑
ści, przede wszystkim zaś P. Bagiński i K. Czaplińska7. Z kolei w literatu‑
rze angielskiej dominują publikacje, których autorzy koncentrują się na po‑
litykach rozwojowych poszczególnych państw członkowskich (np. O. Stokke, P. Hoebink, Perspectives on European Development Cooperation: Policy and Performance of Individual Donor Countries and the EU, Abigton 2004) bądź na analizie polityki rozwojowej wyłącznie w kontekście obszarów polityki za‑
granicznej (jak D. Sicurelli, The European Union’s Africa Policies: Norms, Interests, and Impact, Abingdon 2013) lub też omawiają jedynie współpracę UE z państwami Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP), (M. McQueen, ACP
EUTrade and Aid Co operation: Post Lomé IV, London 1998). Najbardziej zaawansowane badania są prowadzone na European University Institute, gdzie tematyką tą zajmuje się profesor M. Cremona. Do tej pory jednak nie ukazała się monografia, która byłaby skoncentrowana na aspekcie prawnym polityki rozwojowej i oceniała regulacje prawne oraz ich wpływ na jakość udzielanej pomocy rozwojowej.
Za punkt wyjścia rozważań niniejszej monografii przyjęto ocenę, czy unijna polityka współpracy rozwojowej efektywnie realizuje cel nadrzędny, jakim jest likwidacja ubóstwa, (na co wskazuje art. 208 TFUE). Ten bowiem aspekt wy‑
różnia politykę rozwojową sensu stricto spośród pozostałych polityk, w ramach których wykorzystywane są mechanizmy pomocy (polityka rozwojowa sensu largo), a których celem jest zwiększenie bezpieczeństwa, poprawa współpracy handlowej czy rozszerzenie UE. W pracy podjęto analizę regulacji prawnych Unii Europejskiej, w tym dotyczących celów i zasad, struktury instytucjonalnej oraz mechanizmów i praktyki udzielania pomocy rozwojowej. Należy zazna‑
czyć, że „polityka Unii” w Traktacie z Lizbony (TL) została ujęta niezależnie, obok „polityk państw członkowskich”. Z tego też względu niniejsze opracowa‑
nie ogranicza się do analizy polityki Unii Europejskiej jako organizacji, a nie ujmuje całościowej polityki współpracy na rzecz rozwoju realizowanej przez UE (jako organizację) i państwa członkowskie (którą można by nazwać polity‑
ką współpracy na rzecz rozwoju realizowaną przez UE)8. Nie traktuje również o europejskiej polityce współpracy na rzecz rozwoju, gdyż ta jest jeszcze szer‑
sza i obejmuje zarówno instytucje UE, jak i państwa członkowskie UE (czyli
7 P. Bagiński, Polityka współpracy rozwojowej Unii Europejskiej w kontekście polskiej prezydencji w Radzie UE w 2011 r. Przewodnik dla posłów i senatorów, Warszawa 2011; P. Ba‑
giński, K. Czaplińska, J. Szcz yciński, Międzynarodowa współpraca na rzecz rozwoju, Warszawa 2009; P. Bagiński, Europejska polityka rozwojowa. Organizacja pomocy Unii Eu
ropejskiej dla krajów rozwijających się, Warszawa 2009.
8 Więcej O. Stok ke, P. Hoebin k, Perspectives on European Development Coopera
tion: Policy and Performance of Individual Donor Countries and the EU, Abington 2004.
politykę rozwojową UE) oraz państwa europejskie udzielające pomocy rozwojo‑
wej jednak niebędące członkami UE, jak Norwegia czy Szwajcaria.
W pracy wyodrębniono pięć rozdziałów. W rozdziale pierwszym zapre‑
zentowano zagadnienia wprowadzające, definiujące podstawowe pojęcia użyte w pracy (jak: ubóstwo, polityka rozwojowa, pomoc rozwojowa itp.), a także omówiono współpracę na rzecz rozwoju w teorii stosunków międzynarodowych oraz pozostałych polityk Unii. Rozdział drugi poświęcono genezie oraz kształ‑
towaniu się unijnej polityki współpracy rozwojowej. Wyróżniono w nim pięć okresów charakteryzujących zarówno światową politykę rozwojową, jak i unij‑
ną koncepcję pomocy rozwojowej. W rozdziale trzecim przedstawiono strukturę instytucjonalną polityki rozwojowej UE. Na szczególną uwagę zasługuje tu spór kompetencyjny, powstały po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, pomiędzy Komisją Europejską a Wysokim Przedstawicielem Unii do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa (Wysoki Przedstawiciel), a także charakterystyka Eu‑
ropejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ). W rozdziale czwartym scha‑
rakteryzowano instrumenty prawne, finansowe, wdrażania i kontrolne unijnej polityki na rzecz rozwoju. Rozdział piąty poświęcony został obszarom pomo‑
cy rozwojowej, w tym alokacji terytorialnej i przedmiotowej pomocy. Pracę zamykają konkluzje, podsumowujące całość rozważań oraz zawierające wnio‑
ski dotyczące możliwości rozwiązań prawnych, które mogą przyczynić się do zwiększenia efektywności działań Unii Europejskiej w zakresie współpracy na rzecz rozwoju.
W toku badań posłużono się metodą dogmatyczną, za pomocą której ba‑
dano przepisy tworzące podstawy unijnej polityki współpracy na rzecz roz‑
woju w celu ustalenia ich treści oraz podjęcia próby systematyki, oraz metodą teoretycznoprawną, polegającą na zbadaniu sposobów stanowienia, stosowania i egzekucji międzynarodowego i europejskiego prawa współpracy rozwojowej.
Pomocniczo zastosowano także metodę historycznoprawną, która posłużyła do przedstawienia genezy międzynarodowych i europejskich regulacji prawnych współpracy na rzecz rozwoju i wskazania kierunków jego ewolucji.
Rozdział pier wszy
Zagadnienia wprowadzające
Unijna polityka współpracy na rzecz rozwoju jest częścią globalnej polityki rozwojowej, kształtowała się bowiem równolegle do wydarzeń o charakterze globalnym, a jednocześnie na ich podstawie. Na jej kształt ogromny wpływ ma polityka na rzecz rozwoju, realizowana w ramach Organizacji Narodów Zjedno‑
czonych (ONZ) oraz Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD).
Z tego też względu bardzo trudno zdefiniować politykę unijną w oderwaniu od pojęć stosowanych w ramach pozostałych organizacji międzynarodowych.
W pierwszej części niniejszego rozdziału niezależnie omówiono poszczególne człony sformułowania „unijna polityka współpracy na rzecz rozwoju” w od‑
niesieniu do globalnych definicji i koncepcji. Następnie zaś wskazano zakres podmiotowy i przedmiotowy pomocy, jak również cel i genezę polityki współ‑
pracy na rzecz rozwoju. W drugiej części rozdziału umiejscowiono politykę współpracy na rzecz rozwoju w ramach kompetencji, polityk i obszarów działań UE, wyodrębniając tym samym jej zakres w ramach działań UE.
1. Pojęcie unijnej polityki współpracy na rzecz rozwoju Nie ma jednolitej definicji polityki współpracy na rzecz rozwoju. Co więcej, ani w literaturze, ani też w regulacjach prawnych nie wykształciło się jednolite pojęcie. To samo zagadnienie jest zatem nazywane polityką rozwojową, współ‑
pracą rozwojową, współpracą na rzecz rozwoju bądź polityką współpracy na rzecz rozwoju1. Wszystkie te terminy można uznać za synonimy, pamiętając
1 W literaturze pojęcia te stosuje się zamiennie. Podobnie w przypadku dokumentów. Przy‑
kładem może być rozporządzenie ustanawiające instrument finansowania „współpracy na rzecz rozwoju”, z kolei w tytule konsensusu europejskiego użyto sformułowania „w sprawie polityki rozwojowej Unii Europejskiej” (konsensus dotyczy zarówno polityki unijnej, jak i państw człon‑
kowskich, stąd UE, jednakże nie użyto słowa „współpraca”). Różnorodność pojęć nie występuje
jednak o tym, że w pojęciach, w których występuje współpraca, większy ak‑
cent kładzie się na dwustronność relacji państw biorców i dawców pomocy. Nie można nie zauważyć, że świadczenie pomocy rozwojowej pozostaje w gestii dawców pomocy i ich własnej „polityki”2. Z tego też względu w pracy zastęp‑
czo będą stosowane pojęcia „współpraca” i „polityka rozwojowa”, choć w opinii autorki omawiane zagadnienie najpełniej oddaje termin użyty w tytule pracy —
„polityka współpracy na rzecz rozwoju”, który zostanie szczegółowo omówiony w dalszej części rozdziału.
W niniejszej pracy unijna polityka współpracy na rzecz rozwoju będzie ro‑
zumiana jako jedna z polityk realizowanych przez instytucje UE, polegająca na świadczeniu pomocy rozwojowej w ramach szerokiego spektrum obszarów działań w państwach rozwijających się, podejmowana w celu likwidacji ubóstwa.
Pojęcie „unijna polityka współpracy na rzecz rozwoju” wykształciło się zarów‑
no na podstawie koncepcji wypracowanych w ramach ONZ, jak również wy‑
tycznych i standardów Komitetu Pomocy Rozwojowej Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (DAC), powstałych w ramach Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), zrzeszającej największych dawców pomocy rozwojowej oraz Komisję Europejską (Komisja, KE), reprezentującą UE jako niezależnego członka. Z tego też względu kształt unijnej polityki współpracy na rzecz rozwoju będzie uzależniony nie tylko od regulacji unijnych, ale również, a może przede wszystkim, od standardów i definicji wypracowanych w ramach poszczególnych organizacji o charakterze globalnym3. Poniżej omówiono po‑
jedynie w języku polskim. W języku angielskim zamiennie stosuje się pojęcia development po
licy, development cooperation lub development cooperation policy. W języku francuskim jest podobnie, występują: la politique de développement, la coopération au développement, la po
litique de coopération au développement. Zob. Wspólne oświadczenie Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w ramach Rady, Parlamentu Europejskiego i Komi‑
sji w sprawie polityki rozwojowej Unii Europejskiej, Konsensus europejski na rzecz rozwoju (Dz.Urz. UE C 46/01 z 24.02.2006 r.) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 233/2014 z dn. 11 marca 2014 r. ustanawiające instrument finansowania współpracy na rzecz rozwoju na lata 2014—2020 (Dz.Urz. UE L 77/44 z 15.03.2014 r.).
2 Sformułowanie użyte w art. 208 TFUE „polityka Unii w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju” (w wersji angielskiej w art. 208 TFUE użyto dwóch sformułowań: Union policy in the field of development cooperation oraz Union development cooperation Policy) jest również połączeniem słów „polityka” i „współpraca”. Wskazuje zatem, że mamy do czynienia z polityką Unii Europejskiej, a tym samym sferą realizowaną jednostronnie, wyłącznie przez Unię i jej instytucje. Jednocześnie w art. 208 TFUE podkreśla się element „współpracy”, czyli podmioto‑
wego i partnerskiego traktowania beneficjentów jako partnerów pomocy rozwojowej, co stanowi o wyjątkowym charakterze polityki rozwojowej w stosunku do pozostałych, jednostronnie usta‑
nawianych polityk Unii. Zob. P. Bagiński, Polityka współpracy rozwojowej Unii Europejskiej w kontekście polskiej prezydencji w Radzie UE w 2011 r. Przewodnik dla posłów i senatorów, Warszawa 2011, s. 20—21.
3 Na przykład Milenijne Cele Rozwoju, które stały się podstawą programów pomocy roz‑
wojowej i odegrały znaczącą rolę w ukształtowaniu się celu i zakresu przedmiotowego polityki
19
1. Pojęcie unijnej polityki współpracy na rzecz rozwoju
szczególne części interesującego nas pojęcia, by móc wskazać jego całościowe znaczenie. Ujęcie polityki sensu stricto i sensu largo przybliży Czytelnikowi znaczenie terminu „unijna polityka”, wskaże formy i rodzaje pomocy rozwojo‑
wej, a także pozwoli wyjaśnić, czym jest „współpraca” na rzecz rozwoju — na czym faktycznie owa współpraca polega, czym jest świadczenie „pomocy roz‑
wojowej” i jakie przybiera formy. W kolejnym punkcie niniejszego rozdziału omówiono natomiast koncepcje „rozwoju”, by wyjaśnić, czego dotyczy oma‑
wiana polityka współpracy.
1.1. Polityka rozwojowa sensu largo i sensu stricto
Użyte w tytule pracy sformułowanie „unijna polityka współpracy na rzecz rozwoju” zostało zaczerpnięte z art. 208 tytułu III rozdziału I TFUE. Jak już zauważono, nie ma jednoznacznej definicji pojęcia „unijna polityka współpra‑
cy na rzecz rozwoju”. Jednakże ze względu na zakres działań podejmowanych przez UE na rzecz potocznie rozumianego „rozwoju” można, zdaniem autorki, wyróżnić politykę rozwojową sensu largo i sensu stricto. W węższym znacze‑
niu polityka na rzecz rozwoju będzie ograniczać się do działań podejmowanych na podstawie art. 208 TFUE, który wskazuje, że „polityka Unii w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju jest prowadzona zgodnie z zasadami i celami dzia‑
łań zewnętrznych Unii”, których „głównym celem jest zmniejszenie, a docelowo likwidacja ubóstwa”. Polityka rozwojowa w znaczeniu szerszym (sensu largo) może oznaczać wszelkie działania na rzecz państw rozwijających się, w tym np.
w ramach działań na rzecz demokratyzacji i promocji praw człowieka, jak rów‑
nież polityki zagranicznej czy polityk bezpieczeństwa, sąsiedztwa, poszerzenia UE, które mogą odgrywać pozytywną rolę na rzecz rozwoju danego państwa, bez względu na ich pierwotny cel, jak również zakres podmiotowy czy przed‑
miotowy realizowanych działań. Ich celem nie jest jednak likwidacja ubóstwa, a tym samym nie mogą być tożsame z działaniami stricte ukierunkowanymi na cel wyróżniający tę politykę, a zatem definiujący de facto politykę rozwojową, o której mowa w art. 208 TFUE4.
rozwojowej wszystkich państw ONZ, a tym samym państw członkowskich UE, i pomocy udzie‑
lanej przez instytucje europejskie. Większość podstawowych definicji i technicznych rozwią‑
zań wpływających na zakres podmiotowy i przedmiotowy świadczonej pomocy, jak: definicje oficjalnej pomocy rozwojowej, wyodrębnienie państw biorców pomocy, formy pomocy, została przyjęta w ramach OECD.
4 Można to zobrazować na podstawie następującego przykładu. Wysłanie lekarza do państw rozwijających się, który będzie przeciwdziałał np. śmiertelności matek i noworodków, będzie pomocą rozwojową. Wysłanie lekarza do obozu dla uchodźców, np. po trzęsieniu ziemi, w celu opatrzenia rannych będzie pomocą humanitarną. Zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku
Mimo że w niniejszej pracy sformułowanie „polityka współpracy na rzecz rozwoju” oznacza politykę rozwojową w znaczeniu węższym, czyli ukierun‑
kowanym na likwidację ubóstwa, nie ogranicza to obszarów działań podejmo‑
wanych w ramach polityki rozwojowej sensu stricto5. Z art. 21 TUE, art. 208 TFUE i art. 209 TFUE oraz z orzecznictwa, a w szczególności z wyroku TSUE w sprawie C 268/94 Portugalia v. Rada UE6 wynika, że polityka współpracy na rzecz rozwoju jest prowadzona w ramach szerokiego wachlarza celów poli‑
tycznych zmierzających do rozwoju danego państwa w ten sposób, że umowy o współpracy na rzecz rozwoju nieuchronnie obejmują swoim zakresem znaczną liczbę szczególnych dziedzin, bez wpływu na ich charakter umów o współpra‑
cę na rzecz rozwoju. Tym samym, jak wskazał TSUE w wyroku w sprawie C‑377/12 z 2014 r.7, polityka Unii w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju nie ogranicza się do środków służących bezpośrednio likwidacji ubóstwa, lecz re‑
alizuje również cele, o których mowa w art. 21 ust. 2 TUE, polegające na wspo‑
maganiu trwałego rozwoju tych państw na płaszczyźnie gospodarczej, społecz‑
nej i środowiska w podstawowym celu likwidacji ubóstwa. Wynika to z faktu, że zgodnie z art. 208 TFUE i pkt. 5 konsensusu europejskiego, celem polityki współpracy na rzecz rozwoju jest likwidacja ubóstwa8. Ponieważ na eliminację
działanie lekarza pośrednio przyczyni się do rozwoju, czyli poprawy bytu określonej grupy osób (rozwój sensu largo), ale tylko w pierwszej sytuacji mamy do czynienia z polityką rozwojową sensu stricto, gdyż lekarz został wysłany bezpośrednio w celu realizacji wsparcia w ramach po‑
mocy rozwojowej i celem jego działań jest pomoc rozwojowa, która ma zupełnie inne priorytety i cele niż doraźna pomoc humanitarna.
5 Mimo że jest jeden główny cel polityki na rzecz rozwoju, można wskazać liczne obszary pomocy (np.: edukacja, zdrowie, energia, rolnictwo, prawa człowieka), które przyczyniają się do likwidacji ubóstwa.
6 Wyrok ETS w sprawie C ‑268/94 Portugalia v. Rada UE z 3 grudnia 1996 r., dotyczący umowy współpracy pomiędzy Wspólnotą Europejską a Republiką Indii, współpracy rozwojowej, poszanowania prawa człowieka i zasad demokracji, kompetencji wspólnot i podstawy prawnej (EU:C:1996:461, pkt. 37, 38). Zob. też S. Peers, Fragmentation or Evasion in the Community’s Development Policy? The Impact of Portugal v. Council, In: The General Law of E.C. External Relations, Eds. A. Dashwood, C. Hillion, London 2000, s. 100.
7 Wyrok TS (wielka izba) w sprawie C ‑377/12 Komisja v. Rada z 11 czerwca 2014 r., do‑
tyczący skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Rady (2012/272/UE) w sprawie podpisania, w imieniu Unii, umowy ramowej o partnerstwie i współpracy między Unią Europejską a Repu‑
bliką Filipin i wyboru podstawy prawnej.
8 Na stronie programu Polska pomoc współpracę na rzecz rozwoju definiuje się jako współ‑
pracę mającą na celu zniwelowanie różnic między poszczególnymi regionami świata przez pod‑
noszenie poziomu życia w krajach słabiej rozwiniętych. Ma się to przyczynić do likwidacji ubó‑
stwa i innych problemów wynikających z zacofania i niedorozwoju, http://www.polskapomoc.
gov.pl/Wspolpraca,rozwojowa,2.html [Dostęp: 10.03.2014 r.]. Ustawa z dn. 16 września 2011 r.
o współpracy rozwojowej (Dz.U. 2011, nr 234, poz. 1386; Dz.U. 2013, poz. 1283) definiuje współ‑
pracę rozwojową jako ogół działań podejmowanych przez organy administracji rządowej w celu udzielania państwom rozwijającym się lub ich społeczeństwom, zgodnie z zasadą solidarno‑
ści międzynarodowej: 1) pomocy rozwojowej, polegającej w szczególności na: a) promowaniu
21
1. Pojęcie unijnej polityki współpracy na rzecz rozwoju
ubóstwa składają się liczne aspekty, zgodnie z pkt. 12 konsensusu europejskie‑
go, ich realizacja wymaga podjęcia wskazanych w tym punkcie licznych działań na rzecz rozwoju. Jak zauważa TSUE w wyroku w sprawie C‑377/12, szeroka koncepcja współpracy na rzecz rozwoju ukonkretniła się głównie z uwagi na przyjęcie rozporządzenia nr 1905/20069, które w celu wsparcia realizacji tych samych zamierzeń przewiduje ustanowienie pomocy Unii za pośrednictwem wielowymiarowych programów geograficznych i tematycznych10.
1.2. Formy i rodzaje pomocy rozwojowej
Polityka „współpracy na rzecz rozwoju” ma na celu podejmowanie działań na rzecz rozwoju, zmierzających do likwidacji ubóstwa. Działania te przyjmu‑
ją różne formy i rodzaje „pomocy rozwojowej”. Zgodnie z definicją Komitetu Pomocy Rozwojowej Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (ang.
Development Assistance Commission, Organization for Economic Cooperation and Development, DAC OECD)11, którego członkiem jest między innymi Ko‑
i wspieraniu rozwoju demokracji i społeczeństwa obywatelskiego, w tym rozwoju parlamenta‑
ryzmu, zasad dobrego rządzenia i przestrzegania praw człowieka; b) wspieraniu ich trwałego rozwoju społeczno ‑gospodarczego, podejmowaniu działań zmierzających do redukcji ubóstwa i poprawy stanu zdrowia ludności oraz podnoszenia poziomu wykształcenia i kwalifikacji zawo‑
dowych ludności; 2) pomocy humanitarnej, polegającej w szczególności na zapewnieniu pomocy, opieki i ochrony ludności, która została poszkodowana w wyniku konfliktów zbrojnych, klęsk żywiołowych lub innych kryzysów humanitarnych spowodowanych przez naturę lub człowieka.
9 Rozporządzenie (WE) nr 1905/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dn. 18 grud‑
nia 2006 r. ustanawiające Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju (Dz.Urz. UE L 378/47 z 27.12.2006 r.).
10 Zob. M. Broberg, R. Holdgaard, Demarcating the Union’s Development Cooperation Policy after Lisbon, Commission V. Council (Philippines PCFA), „Common Market Law Re‑
view” 2015, vol. 52, s. 547—568.
11 Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (ang. Organisation for Economic Co
operation and Development, OECD) to organizacja skupiająca państwa wysoko rozwinięte. Zo‑
stała założona na mocy konwencji podpisanej 14 grudnia 1960 r. w Paryżu przez 18 państw Europy Zachodniej, Kanadę i USA. Kolejnymi 10 członkami OECD zostały: Japonia (1964), Finlandia (1969), Australia (1971), Nowa Zelandia (1973), Meksyk (1994), Czechy (1995), Wę‑
gry, Polska, Korea Południowa (1996), Słowacja (2000). OECD zastąpiła istniejącą od 1948 r.
Organizację Europejskiej Współpracy Gospodarczej (Organisation for European Economic Co operation, OEEC), powołaną z zadaniem koordynacji powojennej odbudowy gospodarczej w ramach planu Marshalla. OECD stawia sobie za cel: wspieranie trwałego wzrostu gospodar‑
czego, przyczynianie się do wzrostu handlu światowego, podnoszenie poziomu życia, zwiększa‑
nie zatrudnienia, utrzymywanie stabilności finansowej, pomoc w rozwoju gospodarczym innych państw. W ramach OECD powołany został Komitet Pomocy Rozwojowej (ang. Development Assistance Committee, DAC), który stanowi forum OECD wymiany doświadczeń i strategii na rzecz pomocy rozwojowej. W skład DAC wchodzi 29 państw dawców pomocy, w tym Komisja
misja Europejska, pomoc rozwojowa dzieli się na tzw.: oficjalną pomoc rozwo‑
jową (ang. Official Development Assistance, ODA), oficjalną pomoc (ang. Offi
cial Assistance, OA) oraz inne oficjalne przypływy (ang. Other Official Flows, OOF). Oficjalną pomocą rozwojową są wszelkie środki finansowe udzielane instytucjom sektora publicznego państw rozwijających się przez oficjalne insty‑
tucje państwowe (pomoc bilateralna) i międzynarodowe (pomoc multilateralna) państw ‑dawców, których celem jest wspieranie dobrobytu państw rozwijających się, a które zawierają w sobie co najmniej 25% darowizny12. Oficjalna pomoc jest przepływem finansowym wspierającym państwa nieznajdujące się na liście podstawowych biorców pomocy rozwojowej13. Ponadto wszelkie inne oficjal‑
ne przepływy to transakcje z państwami ‑biorcami pomocy, które nie spełniają warunków ODA albo ze względu na fakt, że ich celem nie jest rozwój, albo z uwagi na to, że nie spełniają progu 25% darowizny14.
Działania pomocy rozwojowej realizowane są w trzech podstawowych for‑
mach: finansowej, rzeczowej i technicznej. Pomoc finansowa ma zazwyczaj postać darowizn lub kredytów. Jednocześnie za pomoc finansową uznaje się umorzenie długów. Pomoc rzeczowa polega na dostarczaniu dóbr konsumpcyj‑
nych i inwestycyjnych oraz żywności. Przybiera zarówno charakter darowizny, jak i sprzedaży na preferencyjnych warunkach. Pomoc techniczna sprowadza się do doradztwa, przekazania umiejętności technicznych i managerskich oraz know ‑how lub technologii w celu zwiększenia potencjału państwa ‑biorcy do po‑
dejmowania działań rozwojowych w swoim kraju. Pomoc techniczna obejmu‑
je zatem finansowanie szkoleń obywateli państw rozwijających się oraz usługi o charakterze szkoleniowym, doradczym i eksperckim15.
Pomoc świadczona jest na podstawie porozumień dwustronnych (pomoc bilateralna) oraz porozumień wielostronnych (pomoc multilateralna). W prze‑
kazywaniu pomocy dwustronnej uczestniczy bezpośrednio państwo ‑beneficjent oraz państwo ‑dawca. W przypadku pomocy multilateralnej pomoc dostarczana jest przez państwo ‑dawcę pośrednio, jako odpowiednia składka wpłacana na rzecz organizacji międzynarodowych, które następnie realizują projekty rozwo‑
Europejska, BŚ, MFW i UNDP mają zaś status obserwatora. Więcej o DAC w: OECD, DAC in Dates, The History of OECD’s Development Assistance Committee, Paris 2006, http://www.oecd.
org/dac/1896808.pdf [Dostęp: 10.03.2014 r.].
12 Wszystkie definicje zostały zaczerpnięte ze strony OECD, Glossary of Statistical Terms, http://stats.oecd.org/glossary/ [Dostęp: 15.05.2015 r.].
13 Lista państw biorców pomocy sporządzana jest przez DAC OECD, więcej szczegółów dostępnych w pkt. 5: Zakres podmiotowy polityki współpracy na rzecz rozwoju niniejszego roz‑
działu.
14 Więcej o charakterystyce ODA w: F. Tar p, Aid, Growth and Development, In: Foreign Aid for Development, Ed. G. Mavrotas, New York 2010, s. 22—23.
15 Słownik pomocy rozwojowej, Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP) w Polsce. Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP, http://www.un.org.pl/rozwoj/doc/pol_slownik _MDG.pdf [Dostęp: 10.06.2014 r.], s. 3—4.
23
1. Pojęcie unijnej polityki współpracy na rzecz rozwoju
jowe. Większość państw, a także UE, stosuje obydwie formy współpracy. Tym samym, próbując nakreślić ramy obszaru badań, należy zauważyć, że niniejsza praca będzie koncentrować się na różnych formach dwustronnej i wielostronnej oficjalnej pomocy rozwojowej instytucji UE, jako dawcy pomocy reprezentowa‑
nych przez Komisję Europejską, która jest członkiem Komitetu Pomocy Rozwo‑
jowej Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju w ramach Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju.
1.3. Koncepcje rozwoju
Pomoc rozwojowa ma na celu przyspieszenie procesu rozwoju państw benefi‑
cjentów i likwidację ubóstwa. Na przestrzeni lat wykształciło się wiele koncep‑
cji rozumienia tego, czym jest rozwój. Globalne koncepcje miały bezpośrednie przełożenie na pomoc świadczoną przez Wspólnoty Europejskie (WE). Poniżej omówione zostaną cztery koncepcje, które wywierały i nadal wywierają naj‑
większy wpływ na kształt działań podejmowanych w ramach polityki współ‑
pracy na rzecz rozwoju.
1.3.1. Rozwój w znaczeniu ekonomicznym
Pierwotnie rozwój postrzegano w znaczeniu ściśle ekonomicznym, jako powo‑
dowanie wzrostu gospodarczego, polegające na wsparciu finansowym, w celu pod‑
niesienia produktu krajowego brutto (PKB). Dominującą rolę odegrali tu brytyjski ekonomista, założyciel Bretton Woods Institution, J.M. Keynes16 i jego następcy, którzy opierając się na doświadczeniach wykorzystania środków przyznanych w ramach planu Marshalla wskazywali, że rozwój jest spowodowany wzrostem gospodarczym, który może zostać zwiększony przez odpowiednie inwestycje, a rola pomocy rozwojowej sprowadza się do wypełniania luki państwowych go‑
spodarek w efekcie zwiększania kapitału zagranicznego. Tym samym u podstaw określania czynników powodujących rozwój leżała potrzeba zwiększania stopy inwestycji, która była możliwa w państwach ubogich jedynie na skutek pokaź‑
nego zastrzyku finansowego17. Twórcami koncepcji tzw. modelu wzrostu byli R. Harrod i E. Domar, H.B. Chennery i A.M. Strout zaś w 1966 r. rozwinęli
16 J.M. Key nes, Ogólna teoria zatrudnienia, procentu i pieniądza, Warszawa 1956; zob.
Idem, The Great Slump of 1930, London 1930.
17 W. Rostow, The Stages of Economic Growth: A Non ‑Communistic Manifesto, Cambridge 1960.
tę koncepcję jako tzw. Two Gap Model18. Pierwszy z wymienionych okresów pomocy rozwojowej nazywany jest okresem rozwoju przez zwiększenie PKB i obejmuje lata 1950—1965.
Koncepcja rozwoju gospodarczego znalazła odzwierciedlenie w aktach po‑
wołujących np. Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju (ang. Interna
tional Bank for Reconstruction and Development, IBRD) z 1944 r.19 czy Mię‑
dzynarodową Korporację Finansową (ang. International Finance Corporation, IFC) z 1956 r.20, które obecnie tworzą grupę Banku Światowego. Jak wynika z aktu powołującego IBRD, jego celem jest odbudowa i rozwój terytoriów przez ułatwienie inwestycji kapitału, w tym odbudowę gospodarek zniszczonych lub zakłóconych w wyniku wojny. Natomiast celem IFC jest wspieranie rozwoju gospodarczego przez wspieranie wzrostu gospodarczego przedsiębiorstw pry‑
watnych w krajach członkowskich, w szczególności w mniej rozwiniętych re‑
gionach, które będą stanowiły uzupełnienie działań IBRD21.
1.3.2. Rozwój przez zaspokajanie potrzeb
Mimo pierwotnego entuzjazmu dla koncepcji ekonomicznej, już na początku lat 60. minionego wieku pojawiały się głosy o potrzebie brania pod uwagę roz‑
woju technologicznego i wsparcia socjalnego. Pomoc techniczna była częściowo dostarczana jedynie przez agendy ONZ22. Brak oczekiwanych rezultatów świad‑
czonej pomocy wywołał powszechną, globalną dyskusję na temat pomocy. Lata 60., na podstawie Rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ, ustanowiono pierw‑
szą dekadą rozwoju23. W 1965 r. powstał Program Narodów Zjednoczonych do spraw Rozwoju24, a w 1969 r. został powołany Fundusz Ludnościowy Narodów Zjednoczonych25. W 1969 r. po raz pierwszy państwa OECD zdefiniowały ofi‑
18 W. Easterly, The Ghost of Financing Gap. Testing the Growth Model Used in the In
ternational Financial Institutions, „Journal of Development Economics” 1999, no. 60 Issue 2, s. 423—438; H.B. Chen ner y, A.M. St rout, Foreign Assistance and Economic Development,
„The American Economic Review” 1966, vol. 56, no. 4, Part 1, s. 679—733.
19 Articles of Agreement of the International Bank for Reconstruction and Development, Washington, 22.07.1944.
20 Articles of Agreement of the International Finance Corporation, Washington, 25.05.1955.
21 IBRD, International Finance Corporation Articles of Agreement, Washington (as amended through 27.06.2012), art. 1.
22 S. Brow ne, Beyond Aid: from patronage to partnership, Hants 1999, s. 20.
23 United Nation Resolution, United Nation Development Decade. A programme for interna‑
tional economic co ‑operation, 19.12.1961, 1710 (XVI).
24 United Nation Resolution, United Nation Development Programme, 20.12.1965, 2093 (XX).
25 United Nation Resolution, Population growth and economic development, 17.12.1966, 2211 (XXI); United Nation Resolution, United Nation Fund for Population Activities, 14.12.1971, 2815 (XXVI).
25
1. Pojęcie unijnej polityki współpracy na rzecz rozwoju
cjalną pomoc rozwojową26. W Preambule do Deklaracji o postępie społecznym i rozwoju, uchwalonej przez ZO ONZ w 1969 r.27, zauważono, że rozwój eko‑
nomiczny jest uzależniony od rozwoju społecznego, a te wspólnie oddziałują na siebie. Wykształciła się wówczas koncepcja rozwoju przez zaspokojenie podsta‑
wowych potrzeb, która odgrywała istotną rolę od połowy lat 60. do początku lat 80. minionego wieku. W tym okresie zaczęto dostrzegać, że rozwój to nie tylko światowa ekonomia, że należy również uwzględnić potrzeby ludzkie. Zaczęto podkreślać znaczenie dostępu do pożywienia, mieszkania, pomocy medycznej, jak również potrzebę możliwości rozwoju osobistego np. przez prawo do edu‑
kacji28. Po raz pierwszy także zdefiniowano rozwój jako całościowy, integralny proces kulturowy, jako rozwój każdej kobiety i każdego mężczyzny29. Był to pierwszy krok na drodze do ukształtowania się nowych koncepcji rozwoju — zrównoważonego i ludzkiego.
1.3.3. Zrównoważony rozwój
Zrównoważony rozwój to koncepcja, której ideę oddaje pierwsze zdanie raportu Światowej Komisji do spraw Środowiska i Rozwoju (ang. The World Commission on Environment and Development)30 Nasza wspólna przyszłość
26 Głównym celem ODA stała się promocja rozwoju społecznego i ekonomicznego w pań‑
stwach rozwijających się przez wsparcie finansowe przyznane na preferencyjnych warunkach.
H. Füh rer, The Story of Official Development Assistance. A History of the Development Assi
stance Committee and the Development Co ‑Operation Directorate in Dates, Names and Figures, OCDE/GD(94)67, Paris 1994, s. 21.
27 United Nation Declaration on Social Progress and Development, 30.12.1969, A/7630 (1969); Proclamation of Teheran, Final Act of the International Conference on Human Rights, Teheran, 22.04—13.05.1968, U.N. Doc. A/CONF. 32/41 at 3 (1968).
28 O. Stok ke, Foreign Aid. What Now, In: Foreign Aid Towards the Year 2000. Experiences and Challenges, Ed. O. Stok ke, London 1996, s. 38—39.
29 Na konferencji w Teheranie w 1968 r. podkreślono, że: „since human rights and fun‑
damental freedoms are indivisible, the full realization of civil and political rights without the enjoyment of economic, social and cultural rights is impossible. The achievement of lasting progress in the implementation of human rights is dependent upon sound and effective national and international policies of economic and social development”. Proclamation of Teheran, Final Act of the International Conference on Human Rights, Teheran, 22.04—13.05.1968, U.N. Doc.
A/CONF. 32/41 at 3 (1968). W 1969 r. przyjęto Declaration on Social Progress and Development, w której stwierdzono: „social progress and development shall aim at the continuous raising of the material and spiritual standards of living of all members of society, with respect for and in compliance with human rights and fundamental freedoms”. United Nation Declaration on Social Progress and Development, 30.12.1969, A/7630 (1969).
30 Komisja ta zwana jest również Komisją Brundtland, z uwagi na fakt, że powołał ją w 1987 r. Gro Harlem Brundtland na zaproszenie Sekretarza Generalnego ONZ.
z 1987 r.31, w którym zauważono, że „na obecnym poziomie cywilizacyjnym możliwy jest rozwój zrównoważony, to jest taki rozwój, w którym potrzeby obecnego pokolenia mogą być zaspokojone bez umniejszania szans przyszłych pokoleń na ich zaspokojenie” (pkt 49). Zawarta we wspomnianym raporcie wizja rozwoju uwzględnia zarówno populację ludzką, świat zwierząt i roślin, ekosystemy i zasoby naturalne Ziemi, jak również w sposób zintegrowany traktuje o najważniejszych wyzwaniach stojących przed światem, jak: walka z ubóstwem, równość płci, prawa człowieka i jego bezpieczeństwo, edukacja dla wszystkich, zdrowie, dialog międzykulturowy. Podkreślono, że opracowa‑
nie w pełni zrównoważonego modelu życia, a więc uzyskanie poprawy jakości życia ludzi na całym świecie bez rabunkowej eksploatacji ziemskich zasobów naturalnych, wymaga zróżnicowanych działań w poszczególnych regionach świata w ramach tzw. trzech filarów: wzrostu gospodarczego i równomiernego podziału korzyści, ochrony zasobów naturalnych i środowiska oraz rozwoju społecznego32.
Koncepcja zrównoważonego rozwoju wpłynęła na treść aktów międzynaro‑
dowych, czego przykładem jest deklaracja z Wiednia z 1993 r., w której rozwój został ujęty w kontekście potrzeb przyszłych pokoleń33, jak również przyjęcie wielu dokumentów, w tym deklaracji sztokholmskiej z 1972 r.34, deklaracji z Rio z 1992 r.35, Agendy 2136, deklaracji z Johannesburga z 2002 r.37 i przyjętego
31 UN, World Commission on Environment and Development. Report. Our Common Future, transmitted to the General Assembly as an Annex to document A/42/427, 1987, http://www.un ‑ documents.net/wced ‑ocf.htm [Dostęp: 14.05.2013 r.].
32 Więcej o trzech filarach rozwoju A Pocket Guide to Sustainable Development Governance, Ed. H. Stoddar, London 2011, s. 5, 10, http://www.uncsd2012.org/content/documents/A%20Poc ket%20Guide%20to%20Sustainable%20Development%20Governance.pdf [Dostęp: 16.12.2015 r.];
T.P. Soubbotina, Beyond Economic Growth. An Introduction to Sustainable Development, Washington 2004, s. 10—11.
33 W pkt. 11 stwierdza się: „The right to development should be fulfilled so as to meet equ‑
itably the developmental and environmental needs of present and future generations”, co stanowi klasyczne ujęcie zrównoważonego rozwoju.
34 Deklaracja sztokholmska dotycząca naturalnego środowiska człowieka; uchwała Konfe‑
rencji Narodów Zjednoczonych z dn. 4.06.1972 r. (A/CONF.48/14/Rev.1 and Corr.1).
35 United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration on Envir onment and Development, 3—14.06.1992 (A/CONF.151/26/Rev.1, vol. I and Corr.1).
36 United Nations Conference on Environment and Development, Agenda 21, Rio de Janeiro, 3—14.06.1992 (A/CONF.151/26, vol. I).
37 Johannesburg Declaration on Sustainable Development, Annex to Report of the World Sum
mit on Sustainable Development, Johannesburg, South Africa, 5—16.06.2002 (A/CONF.199/20), http://www.un.org/jsummit/html/documents/summit_docs/131302_wssd_report_reissued.pdf [Dostęp: 19.04.2013 r.].
27
1. Pojęcie unijnej polityki współpracy na rzecz rozwoju
wówczas Planu Implementacji38 oraz deklaracji z Rio+2039 z 2012 r.40 Koncepcja zrównoważonego rozwoju została także uwzględniona w licznych dokumentach UE, jak np. Strategia Europa 202041.
1.3.4. Rozwój ludzki
Kolejnym etapem w postrzeganiu tego, czym jest rozwój i co go powoduje, był czas instytucjonalizacji rozwoju (lata 80. XX w.). Okres ten przypada na lata kryzysu ekonomicznego, jak również humanitarnego. Wzrost cen energii, jaki wywołała Organizacja Krajów Eksportujących Ropę Naftową (ang. Orga
nization of the Petroleum Exporting Countries, OPEC), spowodował rosnącą falę pożyczek dla krajów rozwijających się, w efekcie doszło do stagflacji, po‑
legającej na jednoczesnym występowaniu w gospodarce państw zarówno zna‑
czącej inflacji, jak i stagnacji gospodarczej. Bretton Woods w celu rozwiązania kryzysu zaproponował system pożyczek krótkoterminowych. W ten oto sposób w połowie lat 80. większość państw rozwijających się stworzyła gęstą sieć po‑
życzkobiorców Banku Światowego i Międzynarodowego Funduszu Walutowego (IMF)42. W 1986 r. R. Cassen pytał w jednej ze swych publikacji: „Czy po‑
moc rozwojowa działa?”. Odpowiedź była pozytywna, lecz tylko częściowo43. Wskutek wieloletnich porażek i braku rezultatów państwa‑dawcy u progu lat 80.
poważnie zniechęciły się do udzielania pomocy rozwojowej44. Światowy kryzys przyczynił się do swego rodzaju przewartościowania pomocy i ukierunkowania jej na rozwój człowieka, a zwłaszcza na likwidację ubóstwa jako celu nadrzęd‑
38 UN, Report of the World Summit on Sustainable Development, Johannesburg, South Afri‑
ca, 26.08—4.09.2002 (A/CONF.199/20), Annex Resolution 2: Plan of Implementation of the World Summit on Sustainable Development, http://www.un.org/jsummit/html/documents/sum mit_docs/131302_wssd_report_reissued.pdf [Dostęp: 19.04.2013 r.].
39 Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ, Przyszłość jakiej chcemy, 11.09.2012 (A/RES/
66/288).
40 Więcej o koncepcji zrównoważonego rozwoju w: P.P. Rogers, K.F. Jalal, J.A. Boyd, Introduction to Sustainable Development, London 2012; J.A. Elliot t, An Introduction to Susta
inable Development, London—New York 2006.
41 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno ‑Społecznego i Komitetu Regionów, Strategia na rzecz inteligentnego i zrówno
ważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, 3.03.2010 r., KOM(2010) 2020.
42 Organizacje te w latach 80. i 90. XX w. udzieliły 958 pożyczek. Zob. W. Easterly, The Lost Decades: Developing Countries’ Stagnation in Spite of Policy Reform 1980—1998, Wa‑
shington 2001.
43 R. Cassen, Does Aid Work? Report to and Intergovernmental Task Force, Oxford 1994.
44 Więcej: S. Brow ne, Beyond Aid…; O. Stok ke, The UN and Development: From Aid to Cooperation, Bloominton and Indianapolis 2009; C.N. Mur phy, The United Nations Develop
ment Programme: A Better Way?, Cambridge 2006.
