Instrumenty unijnej polityki rozwojowej
2. Instrumenty finansowe
2.2. Europejski Fundusz Rozwoju
Europejski Fundusz Rozwoju (EFR) jest głównym instrumentem, za pomocą którego UE wspiera działania na rzecz rozwoju państw AKP oraz krajów i te‑
rytoriów zamorskich. Po raz pierwszy został utworzony w traktacie rzymskim z 1957 r., by udzielać pomocy technicznej i finansowej krajom afrykańskim, które wówczas były koloniami państw członków WE. EFR jest głównie finansowany przez państwa członkowskie i podlega własnym regułom finansowym, a zarządza nim specjalnie w tym celu powołany komitet. Każda edycja EFR jest ustalana na okres ok. 5 lat. Od ustanowienia pierwszej umowy partnerstwa w 1964 r. cykle EFR zazwyczaj odpowiadają cyklom umów/porozumień o partnerstwie131. EFR składa się z dotacji, kapitałów ryzyka tzw. venture capital i pożyczek dla sek‑
tora prywatnego. W ramach umowy z Kotonu zreformowano instrumenty EFR i wprowadzono system bieżącego aktualizowania planów, umożliwiający znaczną elastyczność i przyznający większą odpowiedzialność krajom AKP.
Zgodnie z umową wewnętrzną między przedstawicielami rządów państw członkowskich Unii Europejskiej zebranymi w Radzie z 2013 r.132, na 11 fun‑
131 1. EFR: 1959—1964; 2. EFR: 1964—1970 (konwencja z Yaoundé I); 3. EFR: 1970—1975 (konwencja z Yaoundé II); 4. EFR: 1975—1980 (konwencja z Lomé I); 5. EFR: 1980—1985 (konwencja z Lomé II); 6. EFR: 1985—1990 (konwencja z Lomé III); 7. EFR: 1990—1995 (konwencja z Lomé IV); 8. EFR: 1995—2000 (konwencja z Lomé IV i jej rewizja IV a); 9. EFR:
2000—2007 (umowa z Kotonu); 10 EFR: 2008—2013 (zmieniona umowa z Kotonu).
132 Umowa wewnętrzna między przedstawicielami rządów państw członkowskich Unii Eu‑
ropejskiej zebranymi w Radzie w sprawie finansowania pomocy unijnej na podstawie wielo‑
letnich ram finansowych na lata 2014—2020, zgodnie z umową o partnerstwie AKP ‑UE, oraz
dusz EFR przeznaczono kwotę 30 506 mln euro, które są według przyjętego klucza wnoszone przez państwa członkowskie, niezależnie od wpłat, do budżetu UE. Kwota 30 506 mln euro jest dostępna od momentu wejścia w życie wielo‑
letnich ram finansowych na lata 2014—2020, z czego: 29 089 mln euro zosta‑
nie przydzielone państwom AKP; 364,5 mln euro będzie przydzielone KTZ, a 1 052,5 mln euro będzie przydzielone Komisji na wydatki wspierające, o któ‑
rych mowa w art. 6, związane z programowaniem i wprowadzaniem w życie 11.
EFR. Zgodnie z art. 2, kwota 29 089 mln euro zostanie rozdzielona pomiędzy instrumenty współpracy w następujący sposób:
— kwota 24 365 mln euro na finansowanie krajowych i regionalnych programów orientacyjnych, w tym krajowych programów orientacyjnych w państwach AKP oraz regionalnych programów orientacyjnych wspierających współpra‑
cę i integrację regionalną, a także międzyregionalną państw AKP;
— kwota 3 590 mln euro na finansowanie współpracy wewnątrz AKP i współ‑
pracy międzyregionalnej z udziałem wielu lub wszystkich państw AKP;
część środków może zostać przeznaczona na łagodzenie nieprzewidzianych skutków wstrząsów zewnętrznych, w tym np. na dodatkową krótkotermino‑
wą pomoc humanitarną i pomoc w sytuacjach nadzwyczajnych;
— kwota 1 134 mln euro przydzielona EBI na finansowanie Instrumentu Inwe‑
stycyjnego.
Przy Komisji ustanawia się Komitet (Komitet EFR) składający się z przed‑
stawicieli rządów państw członkowskich, odpowiedzialny za zasoby 11. EFR, którymi zarządza Komisja. Komitetowi EFR przewodzi przedstawiciel Komi‑
sji, a obsługę sekretariatu zapewnia Komisja. Obserwator reprezentujący EBI uczestniczy w obradach Komitetu dotyczących zagadnień związanych z EBI (art. 8). Ponadto pod auspicjami EBI ustanawia się Komitet (Komitet Instru‑
mentu Inwestycyjnego) składający się z przedstawicieli rządów państw człon‑
kowskich i przedstawiciela Komisji.
Na podstawie umowy Komisja podejmuje się finansowej realizacji pul, któ‑
rymi zarządza, a w szczególności finansowej realizacji projektów i programów, zgodnie z rozporządzeniem finansowym, o którym mowa w art. 10 ust. 2. Z ko‑
lei EBI zarządza Instrumentem Inwestycyjnym i w jego ramach przeprowadza operacje w imieniu Unii, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu finansowym, o którym mowa w art. 10 ust. 2, działając na ryzyko państw członkowskich. Dla każdego roku budżetowego Komisja sporządza i zatwier‑
dza sprawozdanie finansowe EFR, a następnie przesyła je PE, Radzie i TO. EBI zaś przesyła co roku Komisji i Radzie swoje sprawozdanie roczne z realizacji operacji finansowanych z zasobów EFR, którymi zarządza. PE, zgodnie z zale‑
w sprawie przydzielania pomocy finansowej dla krajów i terytoriów zamorskich, do których stosuje się część czwartą Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE L 210/1 z 6.08.2013 r.).
187
2. Instrumenty finansowe
ceniem Rady stanowiącej większością kwalifikowaną, udziela absolutorium KE z zarządzania finansami EFR, z wyłączeniem operacji, którymi zarządza EBI, a które niezależnie podlegają udzieleniu absolutorium.
Szczegóły dotyczące wydatkowania środków 11. EFR reguluje rozporządze‑
nie Rady 323/2015 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowa‑
nie do 11. Europejskiego Funduszu Rozwoju. Rozporządzenie wskazuje zasady będące podstawą korzystania z Europejskiego Funduszu Rozwoju, w tym: jed‑
nolitości i rzetelności budżetowej133, jednostki rozliczeniowej134, uniwersalnoś‑
ci135, specyfikacji136, należytego zarządzania finansami137, przejrzystości138 (art. 5) oraz wiele regulacji szczegółowych odnośnie do wdrożenia EFR, dotyczących podmiotów działań finansowych, operacji po stronie dochodów, wkładów rocz‑
nych i płatności w ratach, decyzji w sprawie finansowania, terminów płatności, udzielenia zamówienia, dotacji, sprawozdań, rachunkowości itp.
Podsumowując funkcjonowanie EFR, można się posłużyć opinią Trybunału Obrachunkowego. Jak bowiem zauważa TO, każdy EFR jest regulowany na pod‑
stawie osobnego rozporządzenia finansowego i przyjęcie jednego rozporządze‑
nia finansowego, mającego zastosowanie do wszystkich obecnych i przyszłych EFR, zapewniłoby ciągłość, bez ryzyka przerywania realizacji EFR, i ułatwiło zarządzanie139. Dalej zaś, w pkt. 8 sprawozdania rocznego z 2015 r., TO stwier‑
dza, że wydatki w ramach EFR są „dokonywane w 79 krajach z zastosowa‑
niem różnorodnych metod realizacji. Przepisy i procedury, w tym te dotyczące przetargów i postępowań o udzielenie zamówienia, są często skomplikowane.
Brak odrębnego, zrozumiałego dla odbiorcy rozporządzenia finansowego doty‑
133 Dochody mogą być pobierane, a wydatki realizowane jedynie pod warunkiem zaksięgo‑
wania ich na rzecz EFR (art. 6).
134 Artykuł 19 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 966/2012 dotyczący stosowania euro stosuje się odpowiednio (art. 8).
135 Bez uszczerbku dla art. 9 niniejszego rozporządzenia suma dochodów pokrywa sumę prze‑
widywanych środków na płatności. Wszystkie dochody i wydatki zapisuje się w pełnej wysokości, bez dokonywania jakichkolwiek korekt, bez uszczerbku dla art. 23 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 966/2012 określającego zasady dotyczące odpisów oraz korekt z tytułu różnic kursowych, które mają zastosowanie, oraz Unia nie może zaciągać pożyczek w ramach 11. EFR (art. 9).
136 Zasoby 11. EFR przeznacza się na poszczególne cele w podziale na państwa AKP lub KTZ i zgodnie z głównymi instrumentami współpracy (art. 10).
137 Stosuje się art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 966/2012 dotyczącego zasad oszczędności, wydajności i skuteczności; 2. Określa się cele, które są sprecyzowane, wymierne, osiągalne, istotne i określone w czasie. Osiąganie tych celów monitorowane jest za pomocą wskaźników efektywności (art. 2).
138 11. EFR wykonuje się, a sprawozdania prezentuje zgodnie z zasadą przejrzystości. 2. Roczne zestawienie zobowiązań, płatności i roczna kwota wezwań do wnoszenia wkładów na mocy art. 7 umowy wewnętrznej są publikowane w „Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej” (art. 13).
139 Trybunał Obrachunkowy, Sprawozdanie roczne dotyczące działań finansowanych z ósme‑
go, dziewiątego, dziesiątego i jedenastego Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR), (Dz.Urz. UE C 373/291 z 10.11.2015 r.), pkt 4.
czącego jedenastego EFR, znacznie zwiększa poziom komplikacji”. Dowodzi to, że wielość form udzielania pomocy jedynie ją komplikuje i, wbrew wszelkim zaleceniom, czyni coraz mniej przejrzystą. Należałoby nie tylko przyjąć jed‑
no rozporządzenie dla 11. EFR, ale po jego zakończeniu rozważyć całkowitą zmianę w tym zakresie, polegającą na ujednoliceniu wszelkich instrumentów współpracy na rzecz rozwoju.