stycznym ZSRR. W celu realizacji planu Marshalla w 1948 r. powołano Organi‑
zację Europejskiej Współpracy Gospodarczej (ang. Organisation for European Economic Co operation, OEEC). Bezpośrednim sukcesorem OEEC jest powsta‑
ła na mocy Konwencji paryskiej podpisanej 14 grudnia 1960 r. Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), która do dziś odgrywa kluczową rolę w kształtowaniu globalnej polityki na rzecz rozwoju.
Trzecim, a zarazem najważniejszym czynnikiem wykształcenia się unijnej polityki na rzecz rozwoju była dekolonizacja. Zarówno lata 50., jak i lata 60.
minionego wieku to okres dużych przemian politycznych w Azji i Afryce. Uzy‑
skiwanie niepodległości przez poszczególne państwa wiązało się z powstaniem nowych możliwości nawiązywania współpracy i uzależnienia funkcjonowa‑
nia byłych kolonii. Wsparcie finansowe państw będących wcześniej koloniami umożliwiało poszerzenie strefy wpływów oraz zdobycie nowych rynków i so‑
juszników. Czynnik ten miał szczególne znaczenie dla kształtowania się polityki rozwojowej w ramach Wspólnot Europejskich (więcej na ten temat w rozdziale drugim niniejszej pracy.
3. Cele polityki współpracy na rzecz rozwoju
Zważywszy na fakt, że rozwój stanowi problem globalny, polityka na rzecz rozwoju powinna mieć jeden jasno sprecyzowany cel. Poniżej omówiono głów‑
ny cel współpracy na rzecz rozwoju, który można wskazać w działaniach za‑
równo UE, jak i pozostałych dawców pomocy, a także cele pośrednie, które można wyodrębnić na podstawie teorii i praktyki pomocy rozwojowej, między innymi na przykładzie UE.
3.1. Cel główny
Od początku działań na rzecz rozwoju celem pomocy był rozwój państwa ob‑
jętego pomocą. Po drugiej wojnie światowej przedmiot pomocy stanowił przede wszystkim rozwój w znaczeniu wzrostu gospodarczego. Wykształcenie się no‑
wych koncepcji zarówno zrównoważonego rozwoju, jak i rozwoju ludzkiego oraz przeniesienie akcentu z pomocy państwu na pomoc jednostce sprawiły, że począwszy od lat 90. XX w. nie rozwój, lecz eliminacja ubóstwa stała się głównym celem współpracy na rzecz rozwoju. W trakcie World Summit for Children z 1990 r.59 po raz pierwszy podpisano deklarację działań na rzecz
59 World Declaration on the Survival, Protection and Development of Children, agreed at the World Summit for Children on 29—30 September 1990.
przeciwdziałania ubóstwu60. W deklaracji z Wiednia z 1993 r., która dotyczyła de facto nowego podejścia do praw człowieka (w tym prawa do rozwoju), do‑
strzeżono, że występowanie powszechnego ubóstwa hamuje pełne i skuteczne korzystanie z praw człowieka, a jego natychmiastowe złagodzenie i ewentualne zniesienie musi pozostać priorytetem dla wspólnoty międzynarodowej61. Ko‑
penhaską deklarację (Copenhagen Declaration on Social Development), przyję‑
tą w trakcie World Social Summit w 1995 r., powszechnie uważa się za kamień milowy w zintegrowanym postrzeganiu różnorodnych aspektów w kontekście ubóstwa62. Następnie OECD, w dokumencie Shaping the 21st Century, ziden‑
tyfikowała redukcję ubóstwa jako wspólny cel członków DAC (ang. Develop
ment Assistance Committee) oraz ustanowiła sześć Międzynarodowych Celów Rozwoju (IDG), z których pierwszy stanowiła likwidacja ubóstwa63. Najważ‑
niejszym dokumentem wydaje się tu Deklaracja Milenijna Narodów Zjednoczo‑
nych, przyjęta w 2000 r. przez 189 państw64, będąca ramowym planem działań ONZ na początek XXI w., jak również przedstawiona przez Sekretarza Gene‑
ralnego ONZ mapa uszczegóławiająca i wprowadzająca mierzalne cele i wskaź‑
niki, tzw. Milenijne Cele Rozwoju (MCR), których realizacja miała nastąpić do 2015 r.65 Narody Zjednoczone zobowiązały się do nieszczędzenia wysiłków, aby
„uwolnić naszych braci — mężczyzn, kobiety i dzieci — od przygnębiających i nieludzkich warunków skrajnego ubóstwa, w jakich żyje ponad miliard miesz‑
kańców Ziemi” (pkt 11), oraz by stworzyć „zarówno na poziomie krajowym, jak i międzynarodowym warunki, które sprzyjają eliminacji ubóstwa i rozwojowi”
(pkt 12).
60 W pkt. 28 planu działania zauważono: „Achievement of child related goals in the areas of health, nutrition, education, etc., will contribute much to alleviating the worst manifestations of poverty”. Więcej o celach przyjętych w trakcie Szczytu w: A.R. Pebley, Goals of the World Summit for Children and Their Implications for Health Policy in the 1990s, In: The Epidemiolo
gical Transition: Policy and Planning Implications for Developing Countries, Eds. J.N. Gr ib‑
ble, S.H. Preston, Washington 1993.
61 Punkt 14 deklaracji z Wiednia; pojęcie ubóstwa pojawia się również w pkt. 25, w którym przyznano, że ubóstwo i wykluczenie społeczne stanowią naruszenie praw człowieka, oraz że należy podjąć natychmiastowe kroki w celu zdefiniowania przyczyn ubóstwa i sposobów prze‑
ciwdziałania ubóstwu i wykluczeniu.
62 Pojęcie ubóstwa pojawia się w kontekście braku zatrudnienia, wykluczenia społeczne‑
go, równego traktowania kobiet, środowiska, konfliktów zbrojnych itp. Zob. S. Fu k uda ‑Par r, D. Hulme, International Norm Dynamics and the „End of Poverty”: Understanding the Mil
lennium Development Goals, „Global Governance” 2011, vol. 17, s. 19.
63 Do owych celów należały: redukcja ubóstwa, edukacja, równość płci, zmniejszenie współ‑
czynnika śmiertelności matek i noworodków, m.in. przez dostęp matek do opieki medycznej w czasie ciąży, oraz ochrona środowiska. Development Assistance Committee, Shaping the 21st Century.
64 Rezolucja ONZ, Deklaracja Milenijna Narodów Zjednoczonych, 2000, A/RES/55/2.
65 Report of the Secretary ‑General, Road Map Towards the Implementation of the United Nations Millennium Declaration, New York 2001, A/56/326.
33
3. Cele polityki współpracy na rzecz rozwoju
Współcześnie wszystkie organizacje wskazują likwidację ubóstwa jako cel polityki rozwojowej i współpracy na rzecz rozwoju. Do 2015 r. w ramach Or‑
ganizacji Narodów Zjednoczonych realizowane były Milenijne Cele Rozwoju.
Bank Światowy w 2013 r. ustanowił dwa podstawowe cele swojej działalności
— likwidację ubóstwa do 2030 r. i promocję wspólnego dobrobytu66. Państwa Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju już w 1996 r., w dokumen‑
cie Shaping the 21st Century, określiły likwidację ubóstwa jako główny cel oficjalnej pomocy rozwojowej. Unia Europejska w art. 3 TUE wskazuje, że jej celem jest przyczynianie się do zrównoważonego rozwoju Ziemi i wyelimino‑
wanie ubóstwa. W art. 21 TUE likwidacja ubóstwa wymieniona została jako cel działań zewnętrznych UE, a rozdział I tytułu III TFUE reguluje szczegóły unijnej współpracy na rzecz rozwoju, których podstawowym celem, wskaza‑
nym w art. 208, jest eliminacja ubóstwa67. Cel ten został powtórzony w 2005 r.
w konsensusie europejskim68, gdzie stwierdzono, że podstawowym i nadrzęd‑
nym celem współpracy UE na rzecz rozwoju jest likwidacja ubóstwa w kontek‑
ście trwałego rozwoju oraz podkreślono, że zmniejszanie ubóstwa i propagowa‑
nie trwałego rozwoju „stanowią cele same w sobie” (art. 1 pkt 7). Likwidacja ubóstwa pojawia się również w umowie z Kotonu, podpisanej pomiędzy UE a 79 państwami Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP)69. Ponadto największy in‑
dywidualny dawca pomocy rozwojowej, jakim są Stany Zjednoczone, w ramach
66 The World Bank Group, Goals End Extreme Poverty and Promote Shared Prosperity, 2013, http://www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/document/WB ‑goals2013.pdf [Dostęp:
5.06.2014 r.].
67 Cel zmniejszenia ubóstwa pojawił się po raz pierwszy w 2000 r., w komunikacie Ko‑
misji dotyczącym wspólnotowej polityki rozwojowej. Co prawda, sformułowanie „likwidacja ubóstwa” (poverty eradication) nie zostało użyte bezpośrednio, ale stwierdzono, że nadrzędnym celem polityki na rzecz rozwoju stało się ukierunkowanie jej na ograniczanie ubóstwa oraz dostosowanie ram polityki do działań w różnych regionach. W komunikacie wskazano jedno‑
cześnie, że polityka rozwojowa UE jest częścią strategii międzynarodowej, której spójność jest szczególnie istotna. Artykuł dotyczący współpracy na rzecz rozwoju już w 2004 r., w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy, miał identyczne brzmienie, wskazywał bowiem, że głównym celem polityki Unii w tej dziedzinie jest zmniejszenie, a docelowo likwidacja ubóstwa.
Communication from the Commission to the Council and European Parliament, The European Community’s Development Policy, 26.04.2000, COM (2000)212; Traktat ustanawiający Konsty‑
tucję dla Europy w wersji podpisanej w Rzymie w dn. 29 października 2004 r. (Dz.Urz. UE C 310/01 z 16.12.2004 r.), rozdz. IV, sekcja 1, art. III ‑316, pkt 1).
68 Wspólne oświadczenie Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w ramach Rady, Parlamentu Europejskiego i Komisji w sprawie polityki rozwojowej Unii Euro‑
pejskiej, Konsensus europejski na rzecz rozwoju (Dz.Urz. UE C 46/01 z 24.02.2006 r.).
69 Artykuł 1: „The partnership shall be centred on the objective of reducing and eventually eradicating poverty”. Umowa o partnerstwie między członkami grupy państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku z jednej strony a Wspólnotą Europejską i jej Państwami Członkowskimi z drugiej strony, podpisana w Kotonu 23 czerwca 2000 r. (Dz.Urz. UE L 317/3 z 15.12.2000 r.), zmienio‑
na w Luksemburgu 25 czerwca 2005 r. oraz w Ouagadougou 22 czerwca 2010 r. (Dz.Urz. UE 287/03 z 4.11.2010 r.).
strategii Celebrate, Innovate and Sustain: Towards 2015 and Beyond70 również za cel przyjmuje realizację Milenijnych Celów jako globalnej agendy na rzecz likwidacji ubóstwa. Milenijne Cele Rozwoju zostały ujęte w narodowych strate‑
giach rozwoju niemal wszystkich państw rozwiniętych i rozwijających się71.
3.2. Cele pośrednie
Mimo ustanowienia głównego celu polityki rozwojowej, jakim jest likwida‑
cja ubóstwa, poszczególne dokumenty wskazują na inne obszary, działania czy też nawet cele polityki rozwojowej. Zarówno Milenijne Cele Rozwoju wskazane przez ONZ, jak i międzynarodowe cele rozwoju (IDG) zaproponowane przez Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, oprócz likwidacji ubóstwa, koncentrują się na różnych formach realizujących potrzebę działań w zakre‑
sie edukacji oraz ochrony zdrowia72. Cele związane z edukacją i zdrowiem są spójne z czynnikami (oczekiwana długość życia, średnia lat edukacji oraz do‑
chód per capita), które według wskaźnika rozwoju społecznego (HDI) decydują o poziomie rozwoju społeczno ‑ekonomicznego poszczególnych państw73. Moż‑
na zatem stwierdzić, że ze względu na bezpośredni wpływ poziomu edukacji i zdrowia danego społeczeństwa na jego rozwój cele te można zakwalifikować jako przyczyniające się do likwidacji ubóstwa pośrednie cele polityki rozwojo‑
wej. Poszczególne akty prawne odchodzą jednak od jasnego wskazywania tych dwóch celów, niejednokrotnie w dowolny sposób poszerzając ich katalog.
W konsensusie europejskim, w art. 1 pkt 1, do celów współpracy została zaliczona realizacja Milenijnych Celów Rozwoju74. Jednakże już w art. 2 pkt 12
70 Celebrate, Innovate and Sustain: Towards 2015 and Beyond, The United States’ Strate
gy for Meeting the Millennium Development Goals, September 2010, http://transition.usaid.gov/
our_work/mdg/USMDGStrategy.pdf [Dostęp: 5.06.2014 r.].
71 A. Stein, P. Hor n, Asset Accumulation: An Alternative Approach to Achieving the Mil
lennium Development Goals, „Development Policy Review” 2012, no. 30, Issue 6, s. 670.
72 Do MCR należało: wyeliminowanie skrajnego ubóstwa i głodu, zapewnienie powszech‑
nego nauczania na poziomie podstawowym, promowanie równości płci i awansu społecznego kobiet, zmniejszenie wskaźnika umieralności dzieci, poprawienie opieki zdrowotnej nad matka‑
mi, ograniczenie rozprzestrzeniania się HIV/AIDS, malarii i innych chorób, zapewnienie rów‑
nowagi środowiska, stworzenie globalnego partnerstwa na rzecz rozwoju. MCR szerzej zostały omówione w rozdziale drugim.
73 Dane dostępne na stronie Human Development Report: http://hdr.undp.org/en/statistics/
[Dostęp: 5.06.2014 r.].
74 Artykuł ten stwierdza: „podstawowym i nadrzędnym celem współpracy UE na rzecz roz‑
woju jest likwidacja ubóstwa w kontekście trwałego rozwoju, w tym realizacja Milenijnych Ce‑
lów Rozwoju”. W ramach polityki UE ustanowiono m.in. Africa ‑EU Millennium Development Goals Partnership Forum, mające usprawnić działania zmierzające do realizacji MCR w Afryce.
Deklaracja z Lizbony przyjęta podczas EU ‑Africa Summit, Lizbona 8—9.12.2007, 16343/07.
35
3. Cele polityki współpracy na rzecz rozwoju
konsensusu MCR zostały w dość dowolny sposób rozszerzone. Stwierdzono, że agenda Milenijnych Celów Rozwoju oraz gospodarczy, społeczny i środowi‑
skowy aspekt likwidacji ubóstwa zakładają liczne działania na rzecz rozwoju, od rządów demokratycznych po reformy polityczne, gospodarcze i społeczne, zapobieganie konfliktom, sprawiedliwość społeczną, propagowanie praw czło‑
wieka i równy dostęp do służb publicznych, edukację, zdrowie, w tym zdrowie seksualne i reprodukcyjne oraz związane z nim prawa — zgodnie z raportem Międzynarodowej Konferencji na rzecz Ludności i Rozwoju w Kairze (ICPD)
— od środowiska naturalnego oraz zrównoważonego zarządzania zasobami na‑
turalnymi po wzrost gospodarczy służący rozwojowi krajów ubogich, handel i rozwój, migrację i rozwój, bezpieczeństwo żywności, prawa dzieci, równość płci oraz propagowanie spójności społecznej i pracy w godziwych warunkach75. W konsensusie poszczególne obszary zostały prawidłowo zakwalifikowane jako
„działania”. Jednak już w programie działań na rzecz zmian z 2011 r.76 część z nich wykorzystano do sformułowania nowych celów pośrednich. Powtórzono, że celem nadrzędnym polityki rozwojowej jest eliminacja ubóstwa, ale wyod‑
rębniono cele pośrednie, na których UE powinna skoncentrować swoje działania w ramach prac na rzecz likwidacji ubóstwa, do których zaliczono:
— wspieranie praw człowieka, demokracji i innych kluczowych elementów do‑
brych rządów;
— wspieranie zrównoważonego i sprzyjającego włączeniu społecznemu wzro‑
stu gospodarczego na rzecz rozwoju społecznego.
Drugi punkt programu, który dotyczy włączenia społecznego, wymienia co prawda edukację i ochronę zdrowotną, ale jedynie jako jeden z wielu aspektów, wskazując, że działania powinny być ukierunkowane: po pierwsze, na sekto‑
rach, które są fundamentami wzrostu gospodarczego oraz zapewniają, że sprzyja on włączeniu społecznemu, a mianowicie na sektorze opieki społecznej, opieki zdrowotnej i edukacji; po drugie, na czynnikach sprzyjających zrównoważonemu i sprzyjającemu włączeniu społecznemu wzrostowi gospodarczemu, zwłaszcza na lepszym otoczeniu biznesu i głębszej integracji regionalnej; po trzecie, na sektorach, które mają silny efekt mnożnikowy względem gospodarek krajów roz‑
wijających się i przyczyniają się do ochrony środowiska, zapobiegania zmianie
75 Komisja wskazała na takie dokumenty, jak: strategia przyjęta przez Development Assi‑
stance Commitee OECD (Shaping the 21st Century: the contribution of Development Coopera‑
tion, May 1996), Comprehensive Development Framework z 1999 r. Banku Światowego oraz strategia Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Banku Światowego dotycząca zmniejsze‑
nia ubóstwa. Zob. J.D. Wolfensoh n — President World Bank Group, A Proposal for a Com
prehensive Development Framework. The World Bank, Washington D.C. January 1999 oraz The World Bank, Building Poverty Reduction Strategies in Developing Countries, Washington D.C. September 1999.
76 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno ‑Społecznego i Komitetu Regionów, Zwiększanie wpływu unijnej polityki rozwoju
— Program działań na rzecz zmian, Bruksela, dn. 13.10.2011 r., KOM (2011)637.
klimatu i dostosowywania się do niej, a w szczególności na zrównoważonym rolnictwie i energii. W ten sposób zastąpiono pierwotne cele, jakimi były po‑
prawa edukacji i zdrowia, niezdefiniowanym celem „wzrostu gospodarczego na rzecz rozwoju społecznego”, a z pośrednich celów rozwoju (edukacji i zdrowia) uczyniono jedynie „sektory” działań w celu realizacji nowo powstałego celu.
Pozostaje pytanie, czy w wyniku wskazywania celów pośrednich nie do‑
chodzi do błędu łączenia celów pośrednich polityki rozwojowej z zadaniami, czy też obszarami działań. Na przestrzeni ostatnich 15 lat bezsprzecznie celem nadrzędnym była eliminacja ubóstwa, zmieniają się jednak cele pośrednie. O ile bowiem cele wskazane przez OECD i ONZ, w tym edukacja i zdrowie, są czyn‑
nikami bezpośrednio odpowiedzialnymi za poziom ubóstwa (o czym świadczy wskaźnik HDI), o tyle w przypadku dobrego rządzenia, demokracji, praw czło‑
wieka, ochrony środowiska trudno to jednoznacznie ocenić. Nie można jednak nie zauważyć, że w poszczególnych dokumentach są one traktowane bardzo przypadkowo i są uzależnione od kierunków polityki zagranicznej. Konsekwen‑
cją tego może być wiele różnorodnych działań nieprzynoszących widocznych i mierzalnych efektów. Co więcej, szerokie działania na rzecz „dobrego rządze‑
nia” mogą przyczynić się do wzrostu patologii władzy, jak korupcja, nepotyzm, w ramach instytucji państw rozwijających się, które przy dużym wsparciu fi‑
nansowym ze strony dawców pomocy w tych obszarach mogą stać się jeszcze bardziej korupcjogenne. Wydaje się zatem, że jedynie edukację i zdrowie, któ‑
re bezpośrednio i w sposób mierzalny wpływają na poziom ubóstwa, można zakwalifikować zarówno jako obszary działań, jak i cele pośrednie. Pozostałe dziedziny są zaledwie obszarami działań w ramach realizacji celu nadrzędnego, jakim jest likwidacja ubóstwa. Wszystkie obszary, w kontekście ich znaczenia dla likwidacji ubóstwa, zostały szerzej omówione w rozdziale piątym pracy.