Bezpośrednia pomoc rozwojowa

W ramach świadczenia pomocy bezpośredniej najważniejszą rolę odgrywa ogólne lub sektorowe wsparcie budżetowe¹⁴¹. W Zielonej Księdze z 2010 r. Ko‑

140 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 236/2014 z dn. 11 marca 2014 r.

141 PE w rezolucji z 2011 wskazał, że wsparcie budżetowe stało się jedną z najważniejszych metod udzielania pomocy, a wielu ofiarodawców pomocy postrzega ogólne i sektorowe wspar‑

cie budżetowe jako sposób na przejęcie przez kraje partnerskie odpowiedzialności za politykę rozwoju i proces trwałych reform, wzmocnienie krajowych instytucji i systemów dotyczących rozliczalności, a także pobudzanie wzrostu gospodarczego, ograniczanie ubóstwa i ułatwianie osiągania celów rozwoju. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dn. 5 lipca 2011 r. w spra‑

189

3. Instrumenty wdrażania pomocy rozwojowej

misja definiuje, że wsparcie budżetowe polega na „przelewie środków finan‑

sowych przez zewnętrzną agencję finansującą do budżetu kraju partnerskiego, pod warunkiem spełnienia przez ten kraj uzgodnionych warunków otrzymania płatności. Otrzymane tą drogą środki finansowe stanowią część ogólnych zaso‑

bów kraju partnerskiego i są wykorzystywane zgodnie z systemem zarządzania finansami publicznymi tego kraju”¹⁴². Komisja w swoim komunikacie z 2011 r.¹⁴³ wskazuje, że wsparcie budżetowe obejmuje: dialog polityczny, transfery finanso‑

we na rachunek Skarbu Państwa kraju partnerskiego, ocenę wyników i budowa‑

nie zdolności opartej na partnerstwie i wzajemnej rozliczalności. Pierwszy tego typu instrument został uruchomiony, po przeprowadzonych konsultacjach¹⁴⁴, komunikatem Komisji z 2000 r.¹⁴⁵

Rozporządzenie nr 966/2012 w art. 186 stwierdza, że Komisja może za‑

pewnić wsparcie budżetowe w państwie trzecim będącym beneficjentem, jeżeli zarządzanie finansami publicznymi w tym państwie jest wystarczająco przej‑

rzyste, wiarygodne i skuteczne. Rozporządzenie nr 236/2014 w art. 4 pkt 2 uszczegóławia ten warunek, wskazując, że „podstawą ogólnego lub sektorowego wsparcia budżetowego jest wzajemna odpowiedzialność i wspólne zobowiąza‑

nie się do przestrzegania powszechnych wartości”. Ponadto służy ono „zacieś‑

nieniu umownych partnerstw między Unią a krajami partnerskimi w celu pro‑

pagowania demokracji, praw człowieka i praworządności, wspierania trwałego wzrostu gospodarczego, sprzyjającego włączeniu społecznemu, i eliminowania ubóstwa”. Artykuł ten podaje również niezbędne podstawy do wydania decy‑

zji o udzieleniu ogólnego lub sektorowego wsparcia budżetowego, do których należą posiadanie strategii wsparcia budżetowego uzgodnione przez Unię oraz

wie przyszłości wsparcia budżetowego UE na rzecz krajów rozwijających się (2010/2300(INI)), (Dz.U. C 033 E 05/02/2013 P. 0038‑0046, lit. b—c).

142 Zielona Księga Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno ‑Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie przyszłości wsparcia budżetowego UE na rzecz państw trzecich, 19.10.2010, KOM (2010)0586, s. 3. Jest to definicja zgodna z de‑

finicją OECD, który wsparcie budżetowe definiuje jako: „method of financing a partner coun‑

try’s budget through a transfer of resources from an external financing agency to the partner government’s national treasury. The funds thus transferred are managed in accordance with the recipient’s budgetary procedures”. OECD ‑DAC, Harmonizing Donor Practice for Effective Aid Delivery: Volume II — Budget Support, Sector ‑Wide Approaches and Capacity Development in Public Financial Management, OECD ‑DAC, Paris 2006.

143 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno ‑Społecznego i Komitetu Regionów, Przyszłe podejście do wsparcia Budżetowego UE na rzecz państw trzecich, 13.10.2011 r., KOM (2011)638.

144 Raport z konsultacji: European Commssion, Green Paper on the Future of EU Budget Support to Third Countries Report on the Key Results of The Stakeholders’ Consultation, Brus‑

sels, March 2011, DEVCO A (2011).

145 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno ‑Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie wsparcia budżetowego, 2.02.2000 r., COM (2000)58.

wyraźnego zestawu kryteriów kwalifikowalności i dokładnej oceny zagrożeń i korzyści. Jednocześnie jednym z kluczowych czynników warunkujących taką decyzję jest ocena zaangażowania krajów partnerskich na rzecz demokracji, praw człowieka i praworządności oraz ocena dotychczasowych wyników i po‑

stępów w tym zakresie¹⁴⁶.

Rozporządzenie 966/2012 upoważnia Komisję do przyjęcia aktów delegowa‑

nych dotyczących szczegółowych zasad korzystania ze wsparcia budżetowego oraz obowiązków odbiorców (art. 186). Rozporządzenie 236/2014 dodaje zaś, że udzielając ogólnego lub sektorowego wsparcia budżetowego, zgodnie z art. 186 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 966/2012, zobowiązuje się Komisję do ja‑

snego określania i monitoringu jego warunkowości, a także wsparcia rozwoju parlamentarnej zdolności w zakresie kontroli i audytu oraz zwiększonej przej‑

rzystości i publicznego dostępu do informacji. Wypłata środków pochodzących z ogólnego lub sektorowego wsparcia budżetowego powinna być uzależniona od dokonania zadowalających postępów w osiąganiu celów uzgodnionych z krajem partnerskim, na podstawie wymienionych w decyzji w sprawie finansowania ce‑

lów i spodziewanych wyników udzielenia wsparcia budżetowego państwu trze‑

ciemu, będącemu beneficjentem. Zgodnie z rozporządzeniem 966/2012, płatność wkładu Unii opiera się na spełnieniu warunków, w tym poprawie zarządzania finansami publicznymi, oraz na jasnych i obiektywnych wskaźnikach dających podstawę do pomiaru postępów w czasie w danym sektorze. Komisja ma obo‑

wiązek włączenia do odpowiednich umów o finansowaniu właściwych przepi‑

sów, zgodnie z którymi „państwo trzecie, będące beneficjentem, zobowiązuje się do natychmiastowego zwrotu całości lub części finansowania danej operacji w przypadku stwierdzenia poważnych nieprawidłowości dotyczących płatności danych środków Unii, które to nieprawidłowości można przypisać temu pań‑

stwu” (art. 186 pkt. 2—3).

O ile same regulacje nie budzą większych kontrowersji, o tyle pełny ob‑

raz realizowania wsparcia budżetowego można zobaczyć jedynie po analizie praktyki. W sprawozdaniu specjalnym nr 11/2010¹⁴⁷ Trybunał Obrachunkowy poddał analizie wykonanie zadań, aby ocenić, czy KE zarządza programami wsparcia budżetowego w sposób skuteczny. Zauważył mianowicie, że mimo że systematyczne ujęcie celów makroekonomicznych i zarządzania finansami jest cechą pozytywną podejścia Komisji, cele ogólnego wsparcia budżetowego nie uwzględniają w wystarczającym stopniu priorytetów dla poszczególnych krajów partnerskich. Ponadto cele programowe są zbyt ogólne, co utrudnia rozliczenie skuteczności działań KE. Sposób przydzielania kwot na poszczególne obszary

146 Zob. też Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komi‑

tetu Ekonomiczno ‑Społecznego i Komitetu Regionów, Przyszłe podejście do wsparcia budżeto­

wego UE na rzecz państw trzecich, 13.10.2011 r., KOM (2011)638.

147 Trybunał Obrachunkowy, Zarządzanie przez Komisję ogólnym wsparciem budżetowym w krajach AKP, Ameryki Łacińskiej i Azji, Sprawozdanie specjalne nr 11/2010.

191

3. Instrumenty wdrażania pomocy rozwojowej

nie jest ani jasny, ani też przejrzysty czy przewidywalny. Warunki przyznawa‑

nia środków są co prawda wskazane, ale w rzeczywistości trudno ocenić, czy zostały zrealizowane z powodu braku kryteriów zadowalającego postępu. TO zauważa również, że zewnętrzna sprawozdawczość koncentruje się na potencjal‑

nych korzyściach w zakresie dostarczanej pomocy, nie ma jednak informacji co do faktycznego wpływu na eliminację ubóstwa. Jest to spowodowane faktem, że nie powstała jeszcze metodyka, pozwalająca w mierzalny sposób dokonać analizy skutecznego wkładu w realizację celu eliminacji ubóstwa¹⁴⁸.