Europejska Służba Działań Zewnętrznych

Zgodnie z Traktatem z Lizbony, w wykonywaniu swojego mandatu Wysoki Przedstawiciel jest wspomagany przez Europejską Służbę Działań Zewnętrz‑

nych (ESDZ). Służba ta współpracuje ze służbami dyplomatycznymi państw członkowskich i składa się z urzędników właściwych służb Sekretariatu Gene‑

ralnego Rady i Komisji, jak również z personelu delegowanego przez krajowe służby dyplomatyczne (art. 27 pkt 3 TUE). ESDZ szczegółowo regulowana jest przez decyzję Rady z 2010 r.⁹⁸ Artykuł 1 decyzji wskazuje, że ESDZ jest auto‑

nomicznym organem Unii podlegającym Wysokiemu Przedstawicielowi, w któ‑

rego skład wchodzą administracja centralna oraz delegatury Unii w państwach trzecich i przy organizacjach międzynarodowych. Mimo wątpliwości w zakre‑

sie charakteru prawnego ESDZ, wydaje się, że jest to organ wspomagający i podlegający władzy Wysokiego Przedstawiciela (w podobny sposób jak np.

Sekretariat Generalny Rady), bez odrębnej podmiotowości prawnej od organu, z którego działalnością jest związany⁹⁹. Dla współpracy na rzecz rozwoju istot‑

ne jest, jaki jest zakres funkcjonowania ESDZ, i czy nie narusza on zakresu działań Komisji.

Zgodnie z art. 2 decyzji Rady, ESDZ realizuje zadania polegające na wspie‑

raniu Wysokiego Przedstawiciela w wykonywaniu jego obowiązków wynikają‑

cych z art. 18 oraz art. 27 TUE. Tym samym zakres działania ESDZ będzie ściś‑

le związany z obszarem kompetencji Wysokiego Przedstawiciela. W literaturze przypisuje mu się następujące zadania: poznawanie świata, integrowanie poli‑

tyk UE, koordynowanie działań kluczowych podmiotów i instytucji, reprezen‑

towanie UE, zarządzanie siecią jej delegatur¹⁰⁰. ESDZ składa się z 6 zespołów tematycznych, do których należą obszary geograficzne, w tym: Azja i Pacyfik, Afryka, Europa i Azja Centralna, Afryka Północna i Bliski Wschód, Ameryka, oraz szóstej komórki — sprawy globalne, do których wliczono również politykę rozwojową. Porównując schematy organizacyjne DG DEVCO i ESDZ¹⁰¹, można zauważyć, że obszary tych dwóch organów się powielają, co niewątpliwie bę‑

dzie powodować spory między ESDZ a DG DEVCO.

ESDZ powinna dążyć do tego, by realizowane programy spełniały cele dzia‑

łań zewnętrznych określone w art. 21 TUE, w szczególności w jego ust. 2 lit. d,

98 Decyzja Rady nr 427 z dn. 26 lipca 2010 r. określająca organizację i zasady funkcjo‑

nowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (Dz.Urz. UE, OJ L 201 z 3.08.2010 r.), s. 30—40.

99 M. Zieliński, Charakter prawny i zadania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych,

„Państwo i Prawo” 2014, nr 10, s. 91.

100 J.M. Lloveras ‑Soler, The New EU Diplomacy: Learning to Add Value, EUI Working Papers, RSCAS 2011, no. 5, s. 10—15.

101 European External Action Service, Organisation Chart, Graphic presentation 1 December 2014, http://eeas.europa.eu/background/docs/organisation_en.pdf [Dostęp: 28.12.2015 r.].

a także by były zgodne z celami polityki Unii w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju, jak wynika z art. 208 TFUE. W tym kontekście ESDZ powinna rów‑

nież wspierać realizowanie celów przewidzianych w konsensusie europejskim w sprawie rozwoju i konsensusie europejskim w sprawie pomocy humanitar‑

nej. Artykuł 9 decyzji stwierdza, że Wysoki Przedstawiciel zapewnia ogólną polityczną koordynację działań zewnętrznych Unii, czuwając nad zgodnością, spójnością i skutecznością tych działań, w szczególności za pośrednictwem ta‑

kich instrumentów, jak Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju czy Europejski Fundusz Rozwoju¹⁰². Co więcej, w odniesieniu do Europejskiego Funduszu Rozwoju i Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwo‑

ju wskazano, że wszelkie wnioski, w tym wnioski dotyczące zmian w rozpo‑

rządzeniach podstawowych i w dokumentach programowych, o których mowa w ust. 3, są przygotowywane wspólnie przez właściwe służby w ESDZ i w Ko‑

misji, pod zwierzchnictwem komisarza odpowiedzialnego za politykę rozwojo‑

wą, a następnie przedkładane wspólnie z Wysokim Przedstawicielem Komisji w celu przyjęcia. W ten sposób została połączona instytucja realizująca politykę rozwojową, czyli Komisja, z Wysokim Przedstawicielem i ESDZ. Należy po‑

stawić pytanie, na ile rozwiązanie to jest spójne z rozporządzeniem z 2014 r.

ustanawiającym Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju na lata 2014—2020, którego wykonanie powierzono KE, a w samej treści nie ma ani słowa o Wysokim Przedstawicielu czy ESDZ¹⁰³.

Mimo że Komisja odpowiada za realizację polityki współpracy na rzecz roz‑

woju, cały jej personel sprawujący takie funkcje, jak np. w ramach Dyrekcji Generalnej do spraw Rozwoju, w tym Dyrekcja D (AKP II — Afryka Zachod‑

nia i Środkowa, Karaiby oraz kraje i terytoria zamorskie), z wyjątkiem grupy zadaniowej do spraw krajów i terytoriów zamorskich, Dyrekcja E (Róg Afryki,

102 Artykuł 9 ust. 2: Wysoki Przedstawiciel zapewnia ogólną polityczną koordynację działań zewnętrznych Unii, zapewniając zgodność, spójność i skuteczność tych działań, w szczególności za pośrednictwem następujących instrumentów pomocy zewnętrznej: Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju i Europejskiego Funduszu Rozwoju.

103 W celu zapewnienia jednolitych warunków wykonania niniejszego rozporządzenia upraw‑

nienia wykonawcze należy przyznać Komisji w odniesieniu do dokumentów strategicznych i wie‑

loletnich programów indykatywnych, o których mowa w niniejszym rozporządzeniu. Uprawnie‑

nia te należy wykonywać zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 (pkt 26), a Komisja powinna przyjmować akty wykonawcze mające natychmiasto‑

we zastosowanie, gdy — w należycie uzasadnionych przypadkach związanych z koniecznością szybkiej reakcji ze strony Unii — wymaga tego szczególnie pilny charakter sprawy (pkt 28); art.

10. Komisja przyjmuje, w drodze aktów wykonawczych, środki wykonawcze, o których mowa w art. 2 rozporządzenia (UE) nr 236/2014, na podstawie dokumentów programowych, o któ‑

rych mowa w art. 11, 13 i 14 niniejszego rozporządzenia, i art. 17. Komisja jest uprawniona do przyjmowania aktów delegowanych zgodnie z art. 18 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 233/2014 z dn. 11 marca 2014 r. ustanawiającego Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju na lata 2014—2020 (Dz.Urz.UE L 77/44 z 15.03.2014 r.).

143

2. Instytucje UE realizujące politykę rozwojową

Afryka Wschodnia i Południowa, Ocean Indyjski i Pacyfik), Dział CI (AKP I:

programowanie pomocy i zarządzanie nią): personel odpowiedzialny za progra‑

mowanie, Dział C2 (kwestie i instytucje panafrykańskie, sprawowanie rządów i migracja): personel odpowiedzialny za stosunki panafrykańskie oraz stosow‑

ne stanowiska kierownicze i bezpośrednio z nimi związany personel pomocni‑

czy, został przeniesiony w całości do ESDZ. Pozostaje jednak pytanie, w jakim celu i czy było zasadne łączenie tych dwóch organów. Być może skuteczniej‑

szą formą współpracy byłaby procedura konsultacji, w ramach których progra‑

my polityki zagranicznej byłyby konsultowane z Komisją co do ich zgodności z art. 208 TFUE, projekty rozwojowe Komisji zaś wymagałyby opinii Wyso‑

kiego Przedstawiciela w kwestii, czy nie stanowią sprzeczności w stosunku do art. 21 TUE i celów polityki zewnętrznej. Obecny art. 9 ust. 4 decyzji z 2010 r., stwierdzający, że odpowiednie służby Komisji pod kierunkiem komisarza od‑

powiedzialnego za politykę rozwojową przygotowują programy tematyczne inne niż Europejski Instrument na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka na Świecie, Instrument Współpracy w Dziedzinie Bezpieczeństwa Jądrowego i część Instrumentu na rzecz Stabilności, o której mowa ust. 2, i przedstawiają je kolegium komisarzy w porozumieniu z Wysokim Przedstawicielem i innymi właściwymi komisarzami, jest niezwykle ogólny i nie może być uznany za wy‑

tyczne w zakresie procedury konsultacji czy współpracy¹⁰⁴.

Oceniając rolę i pozycję Wysokiego Przedstawiciela i ESDZ w kontekście działań i kompetencji Komisji Europejskiej, nie można nie zauważyć, że wyda‑

ją się zupełnie niekompatybilne. Po pierwsze, w jaki sposób Wysoki Przedsta‑

wiciel ma zachować lojalność wobec interesów UE jako wiceprzewodniczący KE, jednocześnie dbając o interesy państw członkowskich jako Przewodni‑

czący Rady do spraw Zagranicznych?¹⁰⁵ Wysoki Przedstawiciel jest członkiem KE. Zakres jego kompetencji nie wynika jednak z faktu, że jest jednym z ko‑

misarzy, gdyż jego kompetencje w ramach KE są bardzo ograniczone¹⁰⁶, lecz zarówno z tego, że KE ma ograniczone kompetencje w zakresie polityki za‑

granicznej¹⁰⁷, jak również z podziału poszczególnych obszarów działań szero‑

104 Więcej na temat współpracy ESDZ z np. DG DEVCO I. Tan nous, The Programming of EU’s External Assistance and Development Aid and the Fragile Balance of Power between EEAS and DG DEVCO, „European Foreign Affairs Review” 2013, s. 329 i nast.

105 The Organisation and Functioning of the European External Action Service: Achieve­

ments, Challenges and Opportunities, Ed. J. Wouters, Bruksela 2013, s. 32.

106 Zob. Mission Letter, Jean ‑Claude Juncker, President of the European Commission to High Representative of the Union for Foreign Policy and Security Policy/Vice ‑President of the Euro‑

pean Commission, Brussels, 1 November 2014, https://ec.europa.eu/commission/sites/cwt/files/

commissioner_mission_letters/mogherini_en.pdf [Dostęp: 28.12.2015 r.].

107 Deklaracja 14 w sprawie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa dołączona do Traktatu z Lizbony wyraźnie stwierdza, że „Konferencja odnotowuje również, że postanowie‑

nia dotyczące Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa nie przyznają Komisji nowych uprawnień do inicjowania decyzji ani nie zwiększają roli Parlamentu Europejskiego”.

ko rozumianych jako zewnętrzne (np.: pomoc humanitarna, rozwojowa, handel zagraniczny) pomiędzy pozostałych komisarzy. Teoretycznie Wysoki Przedsta‑

wiciel może podejmować działania jako członek Rady. W ramach Rady Wy‑

soki Przedstawiciel nie może jednak podjąć żadnej decyzji suwerennie¹⁰⁸. Nie będzie zatem prowadzić negocjacji czy jakichkolwiek działań do momentu, w którym nie uzyska zgody państw członkowskich. Zupełnie inny sposób po‑

dejmowania decyzji ma miejsce w przypadku polityki rozwojowej. Tam ogólne wytyczne i obszary działań zostały nakreślone. Jednakże jeśli Wysoki Przed‑

stawiciel przejmuje część kompetencji pozostałych komisarzy, a przede wszyst‑

kim Komisarza do spraw Rozwoju, który realizuje kompetencje dzielone UE, a tym samym KE ma znacznie więcej możliwości działania w tej materii niż w zakresie polityki zagranicznej, to powoduje to utratę części kompetencji (np.

w zakresie stanowienia prawa za pomocą procedury zwykłej) w tym obszarze.

Ponadto ingerencje podejmowane przez Wysokiego Przedstawiciela w politykę rozwojową i łączenie jej z takimi dziedzinami, jak demokratyzacja czy nawet promocja praw człowieka, za które odpowiada Wysoki Przedstawiciel, jedynie je rozdrabniają i upolityczniają działania. Tym samym należałoby w sposób ja‑

sny i przejrzysty rozgraniczyć zakres kompetencji Wysokiego Przedstawiciela i Komisarza do spraw Rozwoju, jak również utworzyć procedury konsultacji między tymi dwoma organami.

Za oddzieleniem tych dwóch obszarów w kontekście kompetencji organów przemawia również fakt, że Wysoki Przedstawiciel już w ramach samej polityki zagranicznej ma mnóstwo pracy. Kształtowanie wspólnej polityki zagranicznej 28 państw w ramach jednej organizacji jest bardzo karkołomnym zadaniem, które bez odpowiedniego zaangażowania pozostanie jedynie w sferze marzeń¹⁰⁹. Wysoki Przedstawiciel nie tylko nie podejmuje decyzji samodzielnie, ale też nie jest jedynym, który działa w obszarze polityki zagranicznej. Częściowo UE na arenie międzynarodowej może reprezentować Przewodniczący Rady Euro‑

pejskiej, oczywiście o ile nie godzi to w status Wysokiego Przedstawiciela, ale w praktyce ocena ta jest bardzo subiektywna. Ponadto Wysoki Przedstawiciel powinien liczyć się ze zdaniem poszczególnych państw, w tym ministerstw, zmieniającej się prezydencji w Radzie, pozostałych komisarzy, którzy zajmu‑

ją się częściowo polityką zagraniczną, jak również Przewodniczącego Komisji,

108 Zob. G. De Baere, R.A. Wessel, EU Law and the EEAS: Of Complex Competences and Constitutional Consequences, Draft paper — presented at the conference The EU’s Diplomatic System: post ‑Westphalia and the European External Action Service, paper presentation, Europe House, London 19 November 2013, http://www.utwente.nl/bms/pa/research/wessel/wesselconf11.

pdf [Dostęp: 4.03.2015 r.]; R.A. Wassel, The legal dimension of European foreign policy, In:

Handbook of European Foreign Policy, Eds. Å.K. Aarstad, E. Drieskens, K.E. Jørgensen, K. Laatikainen, B. Ton ra, London 2015.

109 R. Wessel, The EEAS’ Diplomatic Dreams and the Reality of European and Internatio­

nal Law, „Journal of European Public Policy” 2013, vol. 12, s. 1—18.

145

2. Instytucje UE realizujące politykę rozwojową

który odpowiada za całość jej pracy. Tym samym absurdem byłoby wymaganie, by polityka na rzecz eliminacji ubóstwa była na bieżąco monitorowana i uzależ‑

niona od polityki zagranicznej, której tak naprawdę nie ma lub ciągle się zmie‑

nia np. wraz ze zmieniającymi się przedstawicielami w rządach poszczególnych państw członkowskich. Samo zaś znalezienie kompromisu i umiejętne podjęcie spójnych działań jest niezwykle ambitnym zadaniem Wysokiego Przedstawicie‑

la, z którym jak na razie nie do końca sobie poradzono.

Podsumowując, całkowicie chybiona wydaje się decyzja, by w celu wzmoc‑

nienia roli Wysokiego Przedstawiciela oddawać mu obszary działań, które od lat należały do KE i odpowiedniego komisarza. Nie można nie zauważyć, że takie rozwiązanie narusza zasady funkcjonowania systemu instytucjonalne‑

go i wprowadza całkowity brak przejrzystości funkcjonowania tego systemu w obszarze polityki współpracy na rzecz rozwoju. Oczywiście sam fakt, że współpraca na rzecz rozwoju powinna być realizowana przez KE nie oznacza, że dotychczas zawsze była ona prowadzona właściwie. Jednak w celu zwięk‑

szenia skuteczności współpracy na rzecz rozwoju nie ma sensu poszerzać jej zakresu (łącząc z działaniami na rzecz demokratyzacji czy praw człowieka), a tym bardziej oddawać ją pod „opiekę” organowi, który sam nie do końca ma wykształcony własny sposób funkcjonowania. Należałoby zatem wytworzyć mechanizm konsultacji, by zarówno Wysoki Przedstawiciel mógł sprawdzić, czy planowane działania w państwach rozwijających się nie są sprzeczne z po‑

lityką na rzecz eliminacji ubóstwa, jak i Komisarz do spraw Rozwoju mógł pozyskać opinie, czy planowane działania nie są sprzeczne z celami i działa‑

niami polityki zagranicznej. Przy prawidłowej realizacji celów jednej i drugiej polityki nie powinno dochodzić do konfliktu interesów. Prawne rozstrzygnięcie sporu oraz ustanowienie zakresu działań poszczególnych organów wydaje się niezbędne do skutecznego świadczenia pomocy, wszelkiego rodzaju spory zaś jedynie osłabiają pozycje UE, co widoczne jest zwłaszcza z perspektywy pań‑

stw‑biorców pomocy¹¹⁰.