Akty polityki zagranicznej

Akty prawne przyjmowane w ramach polityki zagranicznej przyjmowane są w innej procedurze aniżeli akty wydawane w ramach pozostałych polityk UE.

Sposób stanowienia prawa wiąże się z międzyrządowym charakterem współ‑

pracy w tym zakresie i większą rolę w tym obszarze odgrywają państwa człon‑

kowskie. Niejednokrotnie jednak to właśnie akty polityki zagranicznej regulują kwestie polityki rozwojowej, dlatego też zarówno one, jak i procedury ich za‑

wierania mają znaczenie dla omawianego tematu.

Wśród instrumentów realizacji celów współpracy na rzecz rozwoju istotne znaczenie wydaje się mieć możliwość wytyczania strategicznych interesów i ce‑

lów Unii przez Radę Europejską na zalecenie Rady (art. 22 TUE)⁵⁴. Stanowią one wyjątkową formę inicjatywy prawodawczej. Ponadto Wysoki Przedstawiciel Unii do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, jak i Komisja Europejska mogą przedstawiać wnioski Radzie. W przypadku Wysokiego Przedstawiciela są to wnioski w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa⁵⁵, Komisja zaś uprawniona jest do składania wniosków „w innych dziedzinach

54 Przykładem może być: Council Decision of 14 May 2010 on the signing, on behalf of the European Union, of the Agreement amending for the second time the Partnership Agreement between the members of the African, Caribbean and Pacific Group of States, of the one part, and the European Community and its Member States, of the other part, signed in Cotonou on 23 June 2000, as first amended in Luxembourg on 25 June 2005 (2010/648/EU).

55 Zob. Joint Proposal for a Council Decision on the Union position within the Association Council set up by the Euro ‑Mediterranean Agreement establishing an association between the European Communities and their Member States, of the one part, and the Kingdom of Morocco, of the other part, with regard to the adoption of a recommendation on the implementation of the EU ‑Morocco Action Plan implementing the advanced status (2013—2017), JOIN/2013/06 final — 2013/0107 (NLE).

działań zewnętrznych”, między innymi współpracy na rzecz rozwoju⁵⁶. Pozo‑

stałymi instrumentami, za pomocą których Unia prowadzi politykę zagranicz‑

ną, są ogólne wytyczne, decyzje⁵⁷, wspólne stanowiska⁵⁸ określające działania, które powinny być prowadzone przez Unię, czy zasady wykonania owych de‑

cyzji oraz umacnianie systematycznej współpracy między państwami człon‑

kowskimi w prowadzeniu ich polityki (art. 25 TUE).

W ramach polityki zagranicznej UE obowiązuje specjalny sposób podejmo‑

wania decyzji, określony w art. 31 TUE. Decyzje w zakresie polityki zagra‑

nicznej Rada Europejska i Rada podejmują, stanowiąc co do zasady jednomyśl‑

nie. Jednocześnie wyklucza się przyjmowanie aktów ustawodawczych. Każdy członek Rady wstrzymujący się od głosu może złożyć formalne oświadczenie, które sprawia, że nie jest zobowiązany do wykonania decyzji, ale akceptuje, że decyzja ta wiąże Unię. Decyzja nie zostanie przyjęta, jeżeli członkowie Rady, którzy złożyli oświadczenie w związku ze wstrzymaniem się od głosu, repre‑

zentują co najmniej jedną trzecią państw członkowskich, których łączna liczba ludności stanowi co najmniej jedną trzecią ludności Unii.

Na zasadzie odstępstwa Rada stanowi większością kwalifikowaną w sytua‑

cji, gdy:

— przyjmuje decyzję określającą działanie lub stanowisko Unii na podstawie decyzji Rady Europejskiej dotyczącej strategicznych interesów i celów Unii, o której mowa w art. 22 ust. 1;

— przyjmuje decyzję określającą działanie lub stanowisko Unii, zgodnie z pro‑

pozycją Wysokiego Przedstawiciela Unii do spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, która została przedłożona w wyniku specjalnego wniosku skierowanego do niego przez Radę Europejską, z jej własnej inicjatywy lub z inicjatywy Wysokiego Przedstawiciela;

— podejmuje decyzję wykonującą decyzję określającą działanie lub stanowisko Unii;

— mianuje specjalnego przedstawiciela, zgodnie z art. 33.

Głosowanie nie dochodzi do skutku, jeżeli członek Rady oświadcza, że z istot‑

nych względów polityki krajowej, które musi określić, zamierza się sprzeciwić przyjęciu decyzji podejmowanej większością kwalifikowaną. Wówczas Wysoki Przedstawiciel poszukuje, w ścisłej konsultacji z zainteresowanym państwem

56 Zob. Proposal for a Council Regulation on the implementation of the 11th European De‑

velopment Fund, COM/2013/0445 final — 2013/0211 (NLE).

57 Zob. decyzja Rady (2012/738/UE) z dn. 13 listopada 2012 r. w sprawie zawarcia, w imieniu Unii Europejskiej, Konwencji o wsparciu żywnościowym (Dz.Urz. UE L 330/1 z 30.11.2012 r.).

58 Zob. Common Position (EC) No. 21/2004 of 19 February 2004 adopted by the Council, acting in accordance with the procedure referred to in Article 251 of the Treaty establishing the European Community, with a view to adopting a regulation of the European Parliament and of the Council on promoting gender equality in development cooperation (Dz.Urz. C 095E/08 z 20.04.2004 r.).

167

1. Instrumenty prawne

członkowskim, rozwiązania odpowiadającego temu państwu. Jeżeli rozwiązanie nie zostanie znalezione, to Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, może wnieść o przedłożenie tej sprawy Radzie Europejskiej w celu przyjęcia jedno‑

myślnie decyzji. Wyjątku tego nie stosuje się wobec decyzji mających wpływ na kwestie wojskowe lub polityczno ‑obronne.

Udział PE w procesie stanowienia prawa w zakresie polityki zagranicznej jest bardzo ograniczony. W art. 36 TUE stwierdzono jedynie, że Wysoki Przedstawi‑

ciel regularnie konsultuje się z PE w zakresie głównych aspektów i podstawowych opcji Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, a także informuje Parlament Europejski o rozwoju tych polityk. Ponadto czuwa nad tym, aby poglądy PE zostały należycie uwzględnione, a specjalni przedstawiciele mogą uczestniczyć w informowaniu Parlamentu Eu‑

ropejskiego. PE może kierować pytania i zalecenia do Rady i Wysokiego Przed‑

stawiciela, organizuje również 2 razy do roku debatę na temat realizacji polityki zagranicznej oraz sprawuje kontrolę nad przyjmowanym budżetem⁵⁹.

Wydaje się, że w stosunku do polityki na rzecz rozwoju instrumenty polityki zagranicznej nie powinny być w ogóle brane pod uwagę. Wymagana jedno‑

myślność może całkowicie blokować działania w tym zakresie. Jednocześnie nie ma podstaw prawnotraktatowych uzasadniających przyjmowanie regulacji w zakresie pomocy rozwojowej w ramach instrumentów polityki zagranicznej.

Co więcej, może to być kolejny przykład przyjmowania regulacji na podstawie nieistniejących procedur naruszających art. 296 TFUE. Może to mieć bardzo ne‑

gatywne skutki dla egzekwowanie prawa. O ile bowiem KE posiada instrumen‑

ty dyscyplinujące uskuteczniające implementacje prawa, o tyle w przypadku polityki zagranicznej takimi w zasadzie nie dysponuje⁶⁰. Akty te nie podlegają również kontroli TSUE. W dziedzinie polityki współpracy na rzecz rozwoju obowiązuje zwykła procedura prawodawcza. Nie jest to wynikiem interpretacji, ale jasnego wskazania w art. 209 TFUE. Aktów przyjętych na podstawie tej pro‑

cedury jest jednak niewiele. Nie można nie zauważyć, że zważywszy na fakt, że nie do końca określono rolę Komisji, Rady czy Wysokiego Przedstawiciela, może istnieć pokusa, by z czasem wytyczne w zakresie polityki na rzecz roz‑

woju modyfikować w zależności od zmian wskazanych w polityce zagranicznej, używając do tego instrumentów polityki zagranicznej. Należałoby tym samym za pomocą rozporządzenia przyjętego w zwykłej procedurze wprowadzić zasa‑

dy i procedury stanowienia prawa, konsultacji, współpracy między instytucjami oraz rodzajów aktów prawnych, w tym aktów typu soft law i ich hierarchii, które będą mogły być stanowione w tym obszarze i w ten sposób zapewnić przejrzystość w zakresie stanowionego prawa w ramach polityki rozwojowej.

59 J. Maliszewska ‑Nienar towicz, System instytucjonalny…, s. 307—308.

60 R.A. Wessel, The legal dimension of European foreign policy, In: Handbook of Europe­

an Foreign Policy, Eds. Å.K. Aarstad, E. Drieskens, K.E. Jørgensen, K. Laatikainen, B. Ton ra, London 2015, s. 4—5.