Sposób działania Rady Unii Europejskiej

(1)

(2)

(3)

(4)

Wydawnictwo Naukowe Scholar Spółka z o.o.

ul. Wiślana 8 (róg Browarnej), 00-317 Warszawa tel./fax 22 692 41 18, 22 826 59 21, 22 828 93 91 dział handlowy: jak wyżej, w. 108

e-mail: info@scholar.com.pl www.scholar.com.pl

Wydanie pierwsze

Skład i łamanie: WN Scholar (Jerzy Łazarski) Druk i oprawa: MCP, Marki

Redakcja i korekta: Daria Ezekiel Projekt okładki: Katarzyna Juras

Na okładce wykorzystano zdjęcie przedstawiające

okna budynku „Europa”, głównej siedziby Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej © Santi Rodríguez

Publikacja dofinansowana przez Wydział Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego ze środków Narodowego Centrum Nauki przyznanych na podstawie decyzji nr DEC-2013/09/N/HS5/00065 na realizację projektu badawczego Mechanizmy socjalizacji w procesie podejmowania decyzji w Radzie Unii Europejskiej.

(5)

Wstęp . . . 9

1. Ujęcie teoretyczne. . . 10

2. Pytania badawcze i metodologia. . . 15

3. Struktura książki. . . 18

Rozdział pierwszy Sposób działania Rady Unii Europejskiej. . . 21

1. Rada w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej . . . 21

1.1. Wyznaczniki funkcjonowania Rady . . . 21

1.2. Struktura Rady . . . 25

2. Proces podejmowania decyzji w Radzie . . . 32

2.1. Kierunki badań nad decydowaniem w Radzie . . . 36

2.2. Międzyrządowość a ponadnarodowość w Radzie . . . 46

3. Podsumowanie . . . 48

Rozdział drugi Proces socjalizacji w instytucji międzynarodowej . . . 49

1. Istota procesu wtórnej socjalizacji w instytucjach międzynarodowych. . . 49

1.1. Powszechność socjalizacji wtórnej w świecie społecznym . . . 50

1.2. Uwarunkowania socjalizacji w instytucjach międzynarodowych . . . 55

2. Stan badań nad socjalizacją w instytucjach europejskich . . . . 56

2.1. Badania socjalizacji w nauce o stosunkach międzynarodowych . . . 58

2.2. Rada Unii Europejskiej jako środowisko socjalizacji . . . . 60

3. Propozycja typologii aspektów socjalizacji . . . 66

3.1. Trzy dychotomie teoretyczne. . . 67

3.2. Osiem aspektów socjalizacji . . . 69

(6)

na poziomie mikro . . . 72

4.1. Zróżnicowanie organów przygotowawczych a proces socjalizacji . . . 73

4.2. Zróżnicowanie socjalizowanych . . . 75

Rozdział trzeci Śledzenie procesu . . . 77

1. Badania jakościowe a przyczynowość . . . 79

1.1. Studium pojedynczego przypadku i analiza wewnątrz przypadku . . . 80

1.2. Przyczynowość i mechanizmy przyczynowe . . . 81

2. Warianty śledzenia procesu . . . 86

2.1. Wariant dedukcyjny. Weryfikowanie teorii . . . 87

2.2. Warianty indukcyjne . . . 92

3. Praktyczne uwarunkowania dobrego śledzenia procesu . . . 95

Rozdział czwarty Szczególne cechy decydowania w Radzie i ich wyjaśnienia . . . . 98

1. Szczególne cechy procesu decyzyjnego w Radzie . . . 99

2. Metodologia analizy . . . 101

3. Wyjaśnienia konstruktywistyczne i alternatywne . . . 105

3.1. Kultura konsensusu . . . 105

3.2. Decydowanie na szczeblu urzędniczym. . . 108

3.3. Grupowa dynamika negocjacji regulowana przez normy nieformalne . . . 110

Rozdział piąty Wpływ socjalizacji na decydowanie w Radzie . . . 114

1. Metodologia analizy . . . 115

2. Aspekty socjalizacji. . . 118

3. Operacjonalizacja mechanizmów przyczynowych . . . 120

(7)

3.2. Wyjaśnienia konstruktywistyczne . . . 124

4. Weryfikacja wyjaśnień teoretycznych . . . 126

4.1. Wyjaśnienia racjonalistyczne . . . 127

4.2. Wyjaśnienia konstruktywistyczne . . . 130

Zakończenie . . . 139

Bibliografia . . . 143

Indeks nazwisk . . . 155

(8)

(9)

Decyzje w Unii Europejskiej (UE) podejmowane są na wielu poziomach, zgodnie z różnorodnymi procedurami i z udziałem wielu ak- torów – osób reprezentujących rządy państw członkowskich, organy ponadnarodowe czy, jak w przypadku deputowanych do Parlamentu Europejskiego (PE), bezpośrednio obywateli europejskich. Negocjacje, w których aktorzy ci biorą udział, to proces kluczowy dla trwania i rozwoju integracji europejskiej, bo pozwalający UE rozwiązywać poja- wiające się problemy i odpowiadać na nowe wyzwania. Można nawet powiedzieć, że nieustające negocjacje stanowią szczególną cechę Unii ( Conceição-Heldt 2006). Organizacja procesu decyzyjnego ma służyć zapewnianiu równowagi między zróżnicowanymi oglądami rzeczywi- stości i interesami poszczególnych aktorów, a w konsekwencji prowadzić do rozstrzygnięć, które będą zarówno odpowiadać celom i wartościom Unii jako całości, jak i sprzyjać dążeniom państw członkowskich i innych podmiotów biorących udział w negocjacjach.

W ramach studiów nad UE od dawna czyni się wiele starań, by wyjaśnić i zrozumieć różne uwarunkowania zachodzących w niej pro- cesów decyzyjnych. Jednym z obszarów szczególnego zainteresowa- nia pozostaje Rada Unii Europejskiej (RUE). Rada to nie tylko jeden z kluczowych organów decyzyjnych UE, ale także złożona struktura stawiająca przed badaczami wiele potencjalnych wątków dociekań.

Badania przedstawione na kolejnych stronach tej książki skupiają się na aktorach uczestniczących w negocjacjach – w przypadku Rady będą to zwłaszcza urzędnicy reprezentujący państwa członkowskie w jej licz- nych organach przygotowawczych. Niniejsza publikacja, wychodząc od perspektywy konstruktywistycznej ( Czaputowicz 2016; Skolimowska 2013), przedstawia dociekania odnoszące się do mechanizmów, poprzez które społeczne zakorzenienie reprezentantów państw w organach Rady może kształtować sposób działania tych organów, przebieg procesu

(10)

decyzyjnego, a w konsekwencji wpływać na jego efekty, czyli treść przyjmowanych rozstrzygnięć i ich następstwa. Społeczne zakorzenienie to tutaj przede wszystkim następstwa procesu wtórnej socjalizacji, której poddawane są osoby biorące udział w pracach Rady.

1. Ujęcie teoretyczne

Konstruktywizm stanowić może zarówno paradygmat, jak i nurt, w ramach którego rozwijane są teorie konkretne ( Ławniczak 2014a). Są to zwłaszcza teorie średniego zasięgu, sytuujące się pomiędzy oszczęd- nymi teoriami o szerokich ambicjach wyjaśniających a szczegółowy- mi opisami pewnych niewielkich wycinków rzeczywistości społecznej ( Checkel 2015: 91). Brak wielkich teorii tego pierwszego rodzaju, od- noszących się do instytucji międzynarodowych jako takich, jak również wyjątkowość UE na tle innych organizacji uzasadniają próby rozwijania bardziej ogólnych niż szczegółowe opisy, ale wciąż stosunkowo wy- cinkowych teorii, które mają przybliżyć wyjaśnienie lub zrozumienie sposobu działania wybranych procesów i organów w UE (ibidem: 77).

Fundamentalne znaczenie dla teorii konstruktywistycznych ma idea- listyczna ontologia „społecznego tworzenia rzeczywistości” (por. Berger, Luckmann 2010), stawiana najczęściej w opozycji do materializ mu, uznającego prymat czynników materialnych w wyjaśnianiu świata spo - łecznego. Idealizm podkreśla wagę idei, które nadają znaczenie czyn - nikom materialnym, jak również – poprzez struktury społeczne – kon- stytuują tożsamości i interesy aktorów społecznych¹. Te ostatnie nie są zatem dane „z natury”, podobnie jak wszelkie społeczne normy czy role, lecz społecznie skonstruowane. W tym ujęciu wpływ czynników materialnych jest drugorzędny, bo mediowany przez idee ( Wendt 2008: 11, 31, 94).

Zarówno społeczne tworzenie rzeczywistości, jak i idealizm oznacza- ją, że konstruktywistyczna ontologia kieruje zainteresowanie badaczy ku

1 W niniejszej publikacji pojęcia „aktorzy” i „podmioty sprawcze” stosowane będą w odniesieniu do posiadających zdolność do działania jednostek zamiennie, przy czym ostatni termin przywoływany będzie głównie przy omawianiu relacji jednostek i struk tur społecznych, zgodnie z przyjętą w literaturze konwencją.

(11)

zakorzenionym w społecznych strukturach podmiotom sprawczym – nie określając z góry, o które podmioty i jakie struktury chodzi, co stanowi przedmiot poszczególnych teorii konkretnych ( Wendt 2008: 16).

Podążając w niniejszej pracy za tak rozumianym skupieniem się na aktorach, usiłuję jednak zachować wierność wezwaniu Petera L. Bergera i Thomasa Luckmanna (2010: 272), by traktować „człowieka jako czło- wieka”. Chcę uniknąć takich opisów rzeczywistości społecznej, które od- bierałyby ludziom ją tworzącym podmiotowość sprawczą, uznawały ich działania za w pełni zdeterminowane przez wewnętrzne właściwości lub zewnętrzne struktury. Oznacza to w szczególności odejście od nadmier- nie deterministycznego ujęcia logik działania, zarówno konsekwencji, jak i stosowności (por. Kirpsza 2016: 87–89). Aby pokazać zasadność przyjętego tu ujęcia, należy przedstawić założenia teorii racjonalnego wyboru, w opozycji do której sytuuje się konstruktywizm.

Najogólniej można zdefiniować racjonalizm (tu w znaczeniu teorii racjonalnego wyboru) jako podejście do dociekań w ramach nauk społecznych, które uznaje, że jednostki, postawione przed wyborem działania, robią to, co w ich mniemaniu przyniesie najlepszy rezultat ( Jupille et al. 2003: 11). Podejście to okazało się bardzo płodne i stało się na długi czas motorem badań w wielu dyscyplinach, a powiązane z nim metody i techniki badawcze zyskały znaczną popularność w środowisku akademickim. Ważne dla tego paradygmatu było skupienie większości badaczy poruszających się w jego ramach na dedukcyjnym wywodzeniu hipotez, a następnie ich empirycznym testowaniu, najchętniej za pomo- cą metod statystycznych. W badaniach instytucjonalnych racjonalizm przyjmuje zwykle rozumienie instytucji jako zewnętrznych ograniczeń,

„zasad gry” ( Shepsle 2006: 23–25).

Istotne znaczenie dla praktyki prowadzenia badań ma abstrakcyjny, rygorystyczny model analiz prowadzonych z wykorzystaniem teorii racjonalnego wyboru. Wiąże się to z przyjmowaniem pewnych założeń, upraszczających badaną rzeczywistość i pozwalających na przechodze- nie od przesłanek o charakterze aksjomatycznym do twierdzeń, aby w kolejnym kroku wysnuć z nich implikacje empiryczne, które powin- ny podlegać weryfikacji. Aby zrozumieć istotę owych założeń, należy wrócić do przedstawionego wyżej bardzo ogólnego opisu racjonalnego

(12)

wyboru, którego mają dokonywać jednostki. „Najlepszy rezultat” ujmuje się zwykle jako maksymalizację użyteczności. Pojęcie „użyteczność”

jest niejako z założenia niejasne i definiowane w sposób cyrkularny:

użytecznością jest bowiem to, co racjonalnie działający aktorzy starają się maksymalizować. W praktyce to, czym w danym przypadku jest użyteczność, zależy do preferencji jednostek ( Shepsle 2006: 32; Hay 2004: 47; por. Hill, Myatt 2010: 12).

Założenie, że jednostki mogą wydawać sądy o użyteczności, pocią- ga za sobą konieczność uznania posiadania przez nie informacji lub przekonań dotyczących związków przyczynowo-skutkowych między ich potencjalnie możliwymi (ograniczonymi strukturalnie) działania- mi a rezultatami („zmianami stanów świata”). Skoro zaś na podstawie owych przekonań wybierają działania maksymalizujące użyteczność, to muszą dokonywać kalkulacji kosztów i korzyści, oceniać adekwat- ność środków, które muszą poświęcić, do celów, które pragną osiągnąć.

Inaczej mówiąc, kierują się racjonalnością instrumentalną i logiką konsekwencji ( Jupille et al. 2003: 12–13).

Tak ujęta racjonalność stanowi wedle krytyków teorii racjonalnego wyboru nieuprawniony skrót, mający prowadzić ku pozytywistycznemu ideałowi nauk politycznych (czy szerzej: nauk społecznych) ukształto- wanych na wzór nauk przyrodniczych, dysponujących możliwościami prognozowania zachowań i procesów społecznych. Ujęcie to jest – ich zdaniem – nieuprawdopodobnionym uproszczeniem², wzięciem tego, co kulturowo, historycznie czy politycznie przygodne – egoistycznej maksymalizacji własnych bezpośrednich i krótkoterminowych zysków – za uniwersalną, ahistoryczną konieczność, czy też element natury ludzkiej ( Hay 2004: 40–43).

Wspomniana ogólność pojęcia „użyteczność” mogłaby oznaczać moż- liwość uwzględnienia motywacji nieegoistycznych, roli idei, czy też innych czynników związanych ze społecznym kontekstem ludzkich dzia- łań. W praktyce jednak racjonalizm jest ontologicznie materialistyczny

2 Należy zauważyć, że wielu teoretyków racjonalizmu uznaje, iż w istocie jest to uproszczenie mijające się z obserwowaną rzeczywistością, jednak paradoksalnie właś- nie dzięki niemu możliwe jest budowanie modeli posiadających wyjaśniający i predyk- cyjny potencjał, co znajduje ich zdaniem empiryczne potwierdzenie.

(13)

i – przynajmniej deklaratywnie – indywidualistyczny³. Takie ujęcie jest krytykowane jako gubiące dynamikę procesów społecznych i czynnik ludzki ( Wagner 2008: 5). Alexander Wendt (2008: 114) nazywa w tym kontekście teorię racjonalnego wyboru „upiększoną wersją ludowej psychologii”.

Indywidualizm teorii racjonalnego wyboru – jak się wydaje – wynika bezpośrednio ze skupienia na jednostce i dokonywanych przez nią wyborach. Jednakże czy wybór racjonalny i wolny mogą iść w parze?

Zgodnie z założeniami teorii racjonalnego wyboru w każdej sytuacji istnieje w istocie tylko jeden⁴ możliwy wybór (maksymalizujący uży- teczność). Tym samym zachowania jednostki posiadającej określone preferencje, zdeterminowane materialnie, są całkowicie uzależnione od struktury, w której ona funkcjonuje. Paradoksalnie więc „indywidualizm”

racjonalizmu jawi się jako skrajny strukturalizm ( Jupille et al. 2003: 12;

Hay 2004: 50–53).

Istotnym elementem, który domyka zbiór zasadniczych założeń teorii racjonalnego wyboru, są preferencje jednostek. To od nich zależy, co konkretnie dla danego aktora oznacza maksymalizacja użyteczności.

Jak wspomniano wyżej, najczęściej łączy się je w ramach racjonalizmu z czynnikami materialnymi. Istotne znaczenie mają cechy, które preferencjom jednostek przypisują badacze poruszający się w ramach tego paradygmatu. Przyjmują oni zazwyczaj, że preferencje aktorów są ustalone, przechodnie (przedkładanie A nad B i B nad C oznacza również przedkładanie A nad C) i egzogenne względem badanych pro- cesów ( Jupille et al. 2003: 12). Takie ujęcie pozwala uniknąć rozwa- żań o pochodzeniu preferencji i skupić się na innych aspektach świata społecznego.

Krytycy utrzymują, że w praktyce osoby prowadzące badania w pa radygmacie racjonalistycznym zazwyczaj nie trzymają się ściśle przed stawionych wyżej założeń. Łączy je raczej wiara w „obietnicę

3 Jest to motywowane między innymi szerokim korzystaniem z metod formalnych i ilościowych. W obu przypadkach sprzyja to konceptualizacji świata społecznego jako stosunkowo prostego. Zob. Hay 2004: 46.

4 Pomijając sytuację, gdy kilka opcji prowadzi do maksymalizacji użyteczności, co – jak się wydaje – możliwe jest tylko w rozważaniach modelowych.

(14)

pozytywizmu”, głoszącą możliwość (lub wręcz konieczność) stworzenia nauk społecznych na wzór przyrodniczych, dysponujących potencjałem pewnego, przyczynowego wyjaśniania i prognozowania, a więc czynią- cych świat społeczny przewidywalnym. Badacze sceptyczni względem racjonalizmu uznają zwykle tę obietnicę za zwodniczą. Nie tylko teoria racjonalnego wyboru, ale także nauki społeczne w ogóle nie mogą mieć

„mocy predykcyjnej”, bo ich przedmiotem jest człowiek i to, co dzieje się między ludźmi – istotami obdarzonymi wolną wolą ( Jupille et al.

2003: 12; Hay 2004: 39, 50).

Colin Hay (2004) uważa, że prostota teorii racjonalnego wyboru jest warunkiem jej dedukcyjno-predykcyjnego zastosowania, ale z drugiej strony oznacza przyjęcie wysoce nieprawdopodobnych założeń do- tyczących złożonych systemów społecznych. Jego zdaniem niepraw- dopodobne założenia kłócą się z budowaniem teorii, która w sposób przekonujący wyjaśniałaby przyczyny zjawisk. Ogólność użyteczności pozwala na postfaktyczne kreowanie wyjaśnień zgodnych z fundamen- tami racjonalizmu, poprzez manipulowanie operacjonalizacją użytecz- ności (np. funkcją ją opisującą w przypadku badań ilościowych), tak by pasowała do obserwacji. Nie wydaje się jednak możliwe sfalsyfikowanie teorii racjonalnego wyboru jako takiej, bo zapewne nie ma takiej sytuacji, w której nie dałoby się opisać działań jednostek jako motywowanych chęcią maksymalizacji tak czy inaczej zdefiniowanej użyteczności.

Inny zarzut dotyczący wiarygodności empirycznego potwierdzania potencjału wyjaśniającego teorii racjonalnego wyboru związany jest z jej sukcesem. Racjonalizm przeniknął ze świata nauki do świadomości elit gospodarczych i politycznych. Z tego względu teoria ta mogła się stać samospełniającą się przepowiednią, kreując pewien obraz rzeczywistości społecznej jako wypełnionej jednostkami kalkulującymi swoje egois - tyczne interesy. W tym kontekście również badacze muszą się liczyć z ry- zykiem podobnej reifikacji własnego instrumentarium. Niejednokrotnie bowiem konstrukcje analityczne zmieniają się niepostrzeżenie w sposób widzenia świata ( Wendt 2008: 41; Hay 2004: 42, 59).

Konstruktywizm stanowi odpowiedź na powyższą krytykę – endo- genizuje i poddaje analizie to, co teoria racjonalnego wyboru uznaje za stałe i wyklucza z rozważań ( Trondal 2001: 4; Wendt 2008: 113),

(15)

problematyzuje i widzi w złożony sposób to, co racjonalizm normalizuje i upraszcza (por. Christiansen et al. 2001a). Badania prezentowane w niniejszej publikacji wykorzystują ten potencjał, a zarazem uwzględniają stanowisko racjonalistyczne i poszukują rysujących się na granicy obu paradygmatów perspektyw dialogu i wzajemnego uzupełniania się.

Dokładniejsze przedstawienie konstruktywizmu jako paradygmatu i podstawy teorii konkretnych w studiach europejskich znaleźć moż- na w moich wcześniejszych publikacjach ( Ławniczak 2014a; 2016), dlatego nie będzie ono tu powielane. Zainteresowanych czytelników odsyłam również do innych cytowanych tu publikacji na ten temat, między innymi tomu pod redakcją Jacka Czaputowicza (2016), książki Anny Skolimowskiej (2013), a z bogatej literatury światowej zwłaszcza pracy zbiorowej pod redakcją Thomasa Christiansena, Knuda Erika Jørgensena i Antje Wiener (2001b).

2. Pytania badawcze i metodologia

Rada Unii Europejskiej jest złożoną strukturą, a przebiegające w niej procesy decyzyjne mają skomplikowany i zróżnicowany zależnie od seg- mentu, warstwy i szczebla przebieg (zob. rozdział pierwszy). Oznacza to, że stanowi ona owocny przedmiot badań, jednak pytania, jakie można stawiać w tych badaniach, mogą mieć bardzo różny charakter ( Wendt 2008: 23, 90; Checkel 2015: 86). Osią badań, których wyniki zostaną tu zaprezentowane, była następująca hipoteza badawcza: socjalizacja wpływa na przebieg procesu podejmowania decyzji w RUE poprzez mechanizmy, którym sprzyja złożona struktura tej instytucji. W konsekwencji może również być istotna dla rezultatów tego procesu. Badanie zakładało możliwość podjęcia różnych wątków tak zarysowanego problemu, skupiało się jednak na kilku pytaniach: Na czym polega złożoność struktury Rady i jakie są różnice między jej warstwami? Na ile Rada jest instytucją międzyrządową? Jak można ująć teoretycznie proces socjalizacji w Radzie i jak przełożyć to ujęcie na badania empiryczne?

Jak badane procesy socjalizacji wpływają na zachowania jednostek, a jak na ich właściwości (np. przyjmowane role)? Jakie jest znaczenie przyczynowości i stanowienia dla procesów socjalizacji? Jaka jest rola

(16)

szczebla urzędniczego Rady? Czy stanowi on miejsce kształtowania decyzji, a jeśli tak, to dlaczego? Jakie znaczenie ma wpływ socjalizacji na proces decyzyjny w Radzie dla oceny legitymizacji władzy w Unii Europejskiej? Istotne jest również wniesienie wkładu teoretycznego i metodologicznego, przede wszystkim poprzez kompleksowe omówie- nie i zastosowanie w praktyce metody śledzenia procesu (process tracing;

por. Ławniczak 2013).

Zarówno temat badania, jak i przyjęta perspektywa teoretyczna skło- niły mnie do zastosowania metodologii jakościowej. Choć zdarzają się wyjątki (por. Kirpsza 2016), większość konstruktywistów podziela ten wybór⁵. Istnieje wiele problemów, które trzeba przezwyciężyć, de- cydując się na badanie jakościowe. Niezależnie od wybranego źródła danych – oficjalnych dokumentów, ankiet czy wywiadów – napotykamy braki lub inne wady zebranego materiału. Oficjalne dokumenty często nie zawierają najciekawszych z perspektywy badacza informacji lub są w ogóle niedostępne. Ankiety bywają też wypełniane niechętnie lub niedbale. Ponadto zarówno w przypadku ankiet, jak i wywiadów nie można być pewnym szczerości osób, z którymi się kontaktujemy ( Dür, Mateo 2010: 688–690).

W niniejszym badaniu podstawową techniką pozyskiwania nowego materiału empirycznego były wywiady przeprowadzane z polskimi urzędnikami posiadającymi doświadczenie pracy w Radzie. Z kolei interpretacji tych danych i znalezieniu odpowiedzi na główne pytania badawcze służyło przede wszystkim śledzenie procesu (rozdział trzeci omawia tę metodę, a w kolejnych rozdziałach jest ona zastosowana w praktyce)⁶.

Przed przystąpieniem do prowadzenia wywiadów wykonałem kilka kroków przygotowawczych. Po pierwsze, sprawdziłem zawartość do- stępnej publicznie dokumentacji z prac organów przygotowawczych

5 Analiza badań dotyczących Rady w tym zakresie znajduje się rozdziale pierwszym, a dotyczących socjalizacji – w drugim.

6 Warto odnotować, że w literaturze anglojęzycznej pojawiają się coraz częściej prace deklarujące stosowanie process tracing. W wielu przypadkach przyjmują one je- dynie pewne aspekty tej metody i nie realizują wielu jej podstawowych zasad. Por.

np. Smeets, Vennix 2014; Smeets 2015; 2016.

(17)

Rady. Wykazało to, że analiza tych dokumentów nie będzie użyteczna dla rozwiązania postawionych problemów badawczych. Po drugie, analiza dotychczasowych badań (przedstawiona częściowo w rozdziałach pierwszym i drugim) pokazała dwie podstawowe możliwości ujęcia

„przypadku” dla celów badania: (1) jako procesu decyzyjnego dotyczące- go jednej sprawy, np. aktu prawnego (por. Lewis 2003); (2) jako zbioro- wości urzędników reprezentujących wybrane państwo w organach Rady (np. Wielką Brytanię; por. Clark, Jones 2011). Pierwszy wybór jest pod wieloma względami bardziej ryzykowny, bo nie tylko trudniej określić charakter danego przypadku z perspektywy weryfikowanej hipotezy czy stawianych pytań badawczych, ale też niewiadome pozostaje, czy uda się dotrzeć do wystarczająco wielu z ograniczonej liczebnie grupy osób, które pracowały przy danej sprawie.

Po trzecie, biorąc pod uwagę powyższe wnioski, rozesłałem krótką ankietę skierowaną do wszystkich osób wymienionych na stronie in- ternetowej Stałego Przedstawicielstwa Rzeczypospolitej Polskiej przy Unii Europejskiej jako jego pracownicy (66 osób). Ankieta zawiera- ła pytania o udział w pracach organów przygotowawczych Rady (czy miał miejsce i w jakich organach), prośbę o podanie przykładów prac, w których uzyskano lub nie uzyskano porozumienia wbrew wyjścio- wym oczekiwaniom, jak również dawała możliwość deklaracji chęci udziału w kolejnym etapie badań, jakim miały być wywiady. Uzyskano 12 odpowiedzi (wskaźnik odpowiedzi 18,2%⁷) i z tej grupy sześć osób zgodziło się na kontakt w celu udzielenia wywiadu (9,1% wszystkich pracowników, 50% uczestników ankiety)⁸.

Ankieta pokazała, że próba wybrania przypadku pierwszego rodzaju (według przedstawionej wyżej klasyfikacji) nie będzie właściwa.

Co więcej, literatura dostarczyła argumentów za wyborem socjalizacji polskich urzędników pracujących w Radzie jako przypadku w badaniach socjalizacji w Radzie. Polacy jako reprezentanci nowego państwa członkowskiego byli bowiem początkowo (w pierwszych latach po

7 Nie odbiegał zatem znacząco od uzyskanego przez Piotra Tośka (22,2%). Por.

Tosiek 2016: 246.

8 W toku dalszych prac udało się pozyskać czworo dodatkowych rozmówców me- todą „kuli śnieżnej”.

(18)

przystąpieniu Polski do UE, które nastąpiło w 2004 r.) postrzegani jako wyjątkowo niezsocjalizowani (por. Lempp, Altenschmidt 2008: 521;

Novak 2013: 1098). Tym samym ta zbiorowość może być uznana za przypadek najmniej prawdopodobny (least likely case) dla postawionej hipotezy. Jeżeli zatem analiza takiego przypadku przynosi pozytywną odpowiedź na pytania o zakres i wpływ socjalizacji, to jest to stosunkowo mocny argument na rzecz słuszności bądź użyteczności proponowanego tu ujęcia, które ten proces uwzględnia.

3. Struktura książki

Książka składa się z pięciu rozdziałów. Jej struktura jest symetryczna:

następujące po niniejszym wprowadzeniu pierwsze dwa rozdziały mają głównie charakter przeglądowy i opisowy, dostarczający kontekstu dla późniejszych dociekań. Środkowy rozdział stanowi rozbudowane przedstawienie przyjętej metody badań empirycznych, tj. śledzenia procesu.

Dwa ostatnie rozdziały to prowadzące do konkluzji omówienie analiz dokonanych na podstawie materiału empirycznego, odpowiednio wtór- nego i oryginalnego.

Rozdział pierwszy omawia sposób działania Rady Unii Europejskiej:

jej usytuowanie w systemie instytucjonalnym UE, strukturę wewnętrzną oraz toczący się w jej ramach proces decyzyjny. Pokazuję w nim główne kierunki badań, zarówno prowadzonych zgodnie z ujęcie konstrukty- wistycznym, jak i tych wiernych teorii racjonalnego wyboru. Kolejny rozdział przeglądowo-opisowy poświęcony jest procesowi socjalizacji, który decyduje o społecznym zakorzenieniu aktorów procesu decyzyjnego w Radzie. Przedstawiam w nim istotę procesu wtórnej socjalizacji w instytucjach międzynarodowych oraz stan badań w tym zakresie, zwłaszcza tych dotyczących RUE, a następnie autorską typologię aspek- tów socjalizacji, podpartą empirycznie przykładami z przeprowadzo- nych wywiadów.

Rozdział trzeci dotyczy metody śledzenia procesu. Ta coraz popular- niejsza w literaturze światowej metoda opierająca się na studium pojedynczego przypadku nie znalazła jak dotychczas szerszego zastosowania w politologii polskiej. Z tego względu treść rozdziału nie ogranicza

(19)

się jedynie do wyjaśnienia tych aspektów metody, które zostały za- stosowane w prowadzonych tu dociekaniach, lecz zawiera analizę jej różnych wariantów oraz omówienie głównych zagadnień związanych z jej stosowaniem.

Rozdział czwarty służy indukcyjnemu sformułowaniu wyjaśnień szczególnych cech decydowania w Radzie, które mogą mieć związek ze społecznym zakorzenieniem uczestników procesu podejmowania decyzji w jej organach. Podstawą empiryczną są tu dane wtórne, a me- todą ich analizy indukcyjny wariant śledzenia procesu. W kolejnym rozdziale wyjaśnienia te poddaję weryfikacji za pomocą dedukcyjnego wariantu śledzenia procesu, na podstawie oryginalnego materiału empirycznego zebranego w wywiadach. Oprócz tego rozdział ten zawiera analizę zakresu i treści procesów socjalizacji, którym podlegają Polacy pracujący w organach przygotowawczych Rady – analiza ta odnosi się do typologii aspektów socjalizacji wypracowanej w rozdziale drugim.

Na zakończenie obok podsumowania uzyskanych wyników stawiam również pytania dotyczące ich znaczenia, zwłaszcza dla problemu legitymizacji władzy na poziomie ponadnarodowym, co może stanowić punkt wyjścia do dalszych pogłębionych badań.

(20)

(21)

Sposób działania Rady Unii Europejskiej

Rada Unii Europejskiej zajmuje centralną pozycję w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej i charakteryzuje się wieloma specy- ficznymi, interesującymi badawczo cechami. Niniejszy rozdział ma na celu przedstawienie specyfiki tej instytucji, a przez to dostarczenie kontekstu dla dalszych dociekań, dotyczących socjalizacji osób pracujących w organach Rady. Pierwsza część rozdziału jest poświęcona roli Rady pośród instytucji UE, jej uwarunkowaniom normatywnym, funkcjonal- nym i relacjonalnym, wyznaczającym jej miejsce w systemie organów decyzyjnych Unii, oraz jej wewnętrznej organizacji i działającym w niej podmiotom instytucjonalnym. Druga części rozdziału zwraca uwagę na proces podejmowania decyzji w RUE – główne problemy z tym związane poruszane w literaturze, z uwzględnieniem różnic między badaniami ugruntowanymi w konstruktywizmie i teorii racjonalnego wyboru, a także kwestię tego, na ile sposób działania Rady odpowiada modelowi międzyrządowemu, a na ile ponadnarodowemu.

1. Rada w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej 1.1. Wyznaczniki funkcjonowania Rady

Sposób działania Rady określają normy zarówno formalne, jak i nieformalne. Wśród pierwszych należy wymienić odpowiednie regulacje traktatowe (por. TUE 2012: art. 13; TFUE 2012: art. 237, 240 ust. 3), regulamin wewnętrzny (Decyzja 2009/937/UE)oraz porozumienia mię dzy instytucjonalne (np. Porozumienie międzyinstytucjonalne 2006).

Trak taty, wraz z pozostałymi źródłami norm formalnych, kształtują prawne ramy, określające funkcje Rady, jej relacje z innymi instytucjami, strukturę wewnętrzną i procedury decyzyjne. Natomiast normy

(22)

nieformalne, na których skupiona będzie uwaga w tej publikacji, to wypracowane w Radzie lub jej poszczególnych organach zasady po- stępowania w różnych sytuacjach ( Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 13;

Heisenberg 2010: 271).

Radzie powierzono wiele różnych funkcji, spośród których Fiona Hayes-Renshaw i Helen Wallace wyróżniają cztery: ustawodawczą, wykonawczą, sterującą i służenia za forum (Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 322–323; por. Nugent 2010: 139; Hayes-Renshaw 2012: 76;

Tosiek 2007: 24–25). Rada odgrywa wiodącą rolę w unijnym procesie decyzyjnym. W procedurach ustawodawczych współtworzy prawo unijne, zazwyczaj z udziałem PE i z inicjatywy Komisji Europejskiej (KE). To tu rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące poszcze- gólnych polityk Unii ( Lewis 2003: 97–98). W większości spraw może podejmować decyzje kwalifikowaną większością głosów, która zgodnie z regułami określonymi w traktacie z Lizbony oznacza poparcie ze strony przedstawicieli rządów 55% państw członkowskich reprezentujących nie mniej niż 65% obywateli Unii (TUE 2012: art. 16; por. odpowiednie hasła w: Wojtaszczyk 2011).

Kompetencje wykonawcze najczęściej przekazywane są poszczegól- nym państwom lub KE, kontrolowanej wówczas za pomocą procedur komitologicznych ( Hix, Høyland 2011: 23). Rada Unii Europejskiej pełni jednak funkcje kreacyjne i kontrolne względem innych instytucji i organów oraz odgrywa ważną rolę w polityce zagranicznej i bez - pieczeństwa, koordynacji polityk gospodarczych, formułowaniu wy - tycznych dotyczących rozwoju rynku wewnętrznego czy ustalaniu wspólnej taryfy celnej (np. TUE 2012: art. 29, 38; TFUE 2012: art. 5, 26 ust. 3, art. 31, 243). Większość kompetencji „sterujących” skupia Rada Europejska (RE), ale to do RUE trafiają propozycje zmian trak- tatowych, jak również wnioski o członkostwo w Unii od potencjalnych kandydatów (TUE 2012: art. 48–49).

Ważną funkcją RUE jest służenie państwom członkowskim za forum negocjacji i wypracowywania wspólnych decyzji. Według przyjętego w niniejszym opracowaniu ujęcia jest ona czymś więcej niż miejscem spotkań przedstawicieli rządów negocjujących w oparciu o instrumentalne kalkulacje. To instytucja, która stawia liderów politycznych

(23)

i urzędników z państw członkowskich w sytuacji permanentnej dyskusji na temat europejskiej współpracy, określania jej celów i wypracowywania metod ich urzeczywistniania ( Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 3, 6–7;

Aus 2010: 99).

Najistotniejsze relacje łączą RUE z Komisją i Parlamentem (w ramach tzw. trójkąta instytucjonalnego), jak również z Radą Europejską.

Relacje wewnątrz trójkąta znajdują umocowanie w prawie pierwot- nym UE (TFUE 2012: art. 295), a ich szczegóły określają porozumienia międzyinstytucjonalne i nieformalne reguły postępowania, które usprawniają proces decyzyjny i umożliwiają jego adaptację do bieżących potrzeb ( Naurin, Wallace 2010: 17). Ułatwia to zawieranie porozumień na wczesnych etapach procedury ustawodawczej (por. Kirpsza 2016).

Współpraca tandemu RUE i KE stanowi podstawę sprawnego funkcjonowania Unii Europejskiej i rozciąga się na wszystkie etapy proce su decyzyjnego (Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 186). Przedstawiciele Komisji uczestniczą w niemal wszystkich posiedzeniach organów przy gotowawczych i składów ministerialnych Rady. Komisja podtrzy- muje dynamikę negocjacji i próbuje zachęcić państwa członkowskie do porozumienia ( Conceição-Heldt 2006: 161). Przez swoje zaan- gażowanie KE może równoważyć siłę rządów największych państw członkowskich, gdy te reprezentują punkt widzenia sprzeczny z pre- ferencjami KE. Intensywne relacje łączą również KE z Sekretariatem Generalnym (SG) Rady ( Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 129–130, 192–193). Rada może sygnalizować Komisji potrzebę podjęcia pewnych inicjatyw, a urzędnicy z obu instytucji na wszystkich szczeblach są stale zaangażowani w bieżące uzgodnienia. Praktyczną współpra- cę Rady i KE ułatwia podobna organizacja sektorowa (ibidem: 195, 200–201).

Interakcje Komisji i Rady mają mocne podstawy formalne, ale ich konkretna treść i równowaga między instytucjami zależą od zmien- nych uwarunkowań i historycznie wypracowanych reguł współdziałania ( Naurin, Wallace 2010: 17–18). Ich wyrazem są bliskie kontakty urzęd- ników reprezentujących Komisję i państwa członkowskie (zwłaszcza państwo sprawujące prezydencję). Choć sprzyja to sprawności funkcjonowania współpracy, to wiąże się z ograniczoną przejrzystością

(24)

i deficytem odpowiedzialności. Polityków i urzędników trudno jest rozliczyć z ich działań, co pozwala kwestionować legitymizację po- dejmowanych przez nich decyzji i prowokuje wzajemne obwinienie się o niepowodzenia ( Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 192, 328; Hix, Høyland 2011: 29, 63; Nugent 2010: 188–178; por. Trzaskowski 2005).

Przekonanie o konieczności „demokratyzacji” Unii nadaje kierunek zmianom w relacjach Rady i Parlamentu (por. Witkowska 2015: 96) poprzez zwiększanie roli tego ostatniego. Oznacza to, że PE uzysku- je kompetencje, którymi Rada wcześniej nie musiała się dzielić. Po - jawiające się spory rozwiązywane są albo formalnie, w deklaracjach i porozumieniach międzyinstytucjonalnych¹, albo nieformalnie, przez przyjęcie określonych praktyk działania ( Nugent 2010: 141; Hayes - -Renshaw, Wallace 2006: 207).

Uzgadnianie decyzji między Radą a Parlamentem opiera się na współpracy komisji PE i grup roboczych RUE, sprawozdawców i urzęd- ników kraju sprawującego prezydencję oraz sekretariatów obu instytucji. Dzięki zmianom w procedurze współdecydowania wprowadzonym przez traktat z Amsterdamu możliwe jest przyjmowanie aktów ustawodawczych już w pierwszym czytaniu² – w ten sposób przyjmuje się nawet 90% legislacji ( Hix, Høyland 2011: 73; Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 213–215; Fouilleux et al. 2005: 618; por. Trzaskowski 2005: 397).

Dla Rady współpraca z Parlamentem oznacza większą jawność i pod - danie zewnętrznej kontroli. Frank Häge (2011) argumentuje, że skut- kiem tego jest zwiększona polityzacja decydowania w Radzie, przeja- wiająca się większym zaangażowaniem ministrów w wypracowywanie rozstrzygnięć. Z drugiej strony, powszechność trialogów i przyjmowania aktów ustawodawczych już w pierwszym czytaniu ma skutek odwrotny:

w imię efektywności depolityzuje proces decyzyjny, który pozostaje ukryty przed opinią publiczną. Pozycja Parlamentu komplikuje pracę Rady. Wymusza podział negocjacji na dwie fazy – przed skonfronto- waniem ze stanowiskiem PE i po nim. Zwiększa również obciążenie

1 W niektórych przypadkach konieczna jest interwencja Trybunału Sprawiedliwoś - ci. Zob. np. Wyrok Trybunału z dnia 29 października 1980 r., SA Roquette Frères przeciwko Radzie Wspólnot Europejskich w sprawie 138/79.

2 Więcej na ten temat zob. Kirpsza 2016.

(25)

prezydencji i Sekretariatu Generalnego ( Fouilleux et al. 2005: 617;

Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 211–213; Hix, Høyland 2011: 54).

Z kolei Rada Europejska podejmuje strategiczne decyzje dotyczące polityki zagranicznej i wyzwań stojących przed Unią. W stosunku do Rady Unii Europejskiej może stanowić źródło horyzontalnej koordynacji, jako wyższy szczebel polityczny w międzyrządowym komponencie systemu unijnego. Posiedzenia Rady Europejskiej przygotowywane są w RUE, a pod względem administracyjnym obsługuje je Sekretariat Generalny (Nugent 2010: 161–177).

Przejmowanie przez Radę Europejską przywództwa w UE stało się szczególnie widoczne w okresie kryzysu zapoczątkowanego w 2008 r., kiedy to podczas często organizowanych szczytów RE ustalano kolejne działania mające wyprowadzić Europę z gospodarczych kłopotów.

Kierunek przemian relacji międzyinstytucjonalnych osłabia zatem po- zycję RUE w zakresie zmian w kluczowych politykach, kształtowaniu działań zewnętrznych i odpowiadaniu na najbardziej aktualne wyzwania. Zarazem jednak Rada Unii Europejskiej pozostaje instytucją po- dejmującą formalne decyzje i jest znacznie silniej osadzona, formalnie i nieformalnie, w unijnej polityce ( Hayward 2012: 68–73; Nugent 2010: 177–178; por. Puetter 2013; Ławniczak 2014b).

1.2. Struktura Rady

W ramach RUE można wyróżnić wielowarstwową hierarchę orga- nów składających się z przedstawicieli państw członkowskich, przez którą przepływają decyzje. Liczba warstw w poszczególnych organach jest różna, bowiem Rada podzielona jest również poziomo na sektory, zajmujące się poszczególnymi politykami Unii i zróżnicowane zarówno pod względem formalnej organizacji, jak i nieformalnych reguł działa- nia. Funkcjonują w niej ponadto dwa podmioty instytucjonalne, które przekraczają ustalone granice pionowe i poziome: Sekretariat Generalny i prezydencja. Spajają i koordynują one aktywność organów Rady, wspo- magają przebieg negocjacji oraz sprzyjają efektywności całej instytucji.

Na bardziej ogólnym poziomie zamiast o warstwach można mówić o dwóch szczeblach Rady: politycznym i urzędniczym. Pierwszy z nich

(26)

to Rada w ścisłym znaczeniu, czyli posiedzenia składów ministerialnych. Drugi to ogół organów przygotowawczych, od Komitetu Stałych Przedstawicieli (Coreperu, z fr. Comité des représentants permanents) po wyspecjalizowane grupy robocze. Choć formalnie decyzje zapadają na szczeblu politycznym, sposób działania Rady charakteryzuje istotna rola szczebla urzędniczego, na którym decyzje te są kształtowane ( Hayes- -Renshaw, Wallace 2006: 68–71; Smeets 2016: 28).

Droga dokumentów legislacyjnych przez warstwy Rady zaczyna się najczęściej od przesłania propozycji ze strony Komisji Europejskiej do odpowiedniej grupy roboczej (lub kilku grup równolegle). Grupa, wspie- rana przez Sekretariat Generalny, w ciągu kilku posiedzeń analizuje projekt i uzgadnia sprawozdanie, które przesyła do wyższej warstwy, najczęściej Coreperu. Na tym etapie udaje się osiągnąć pełne porozumienie w dużej części przypadków, kolejne uzgadniane są w Komitecie Stałych Przedstawicieli. Ogółem, wedle różnych szacunków, od 65 do 90% spraw udaje się uzgodnić na szczeblu urzędniczym. Wszystkie przekazywane są następnie na posiedzenie Rady w składzie ministerialnym. Sprawność zarysowanego tu procesu zależy między innymi od zaangażowania prezydencji i charakteru dyskutowanego problemu ( Nugent 2010: 151–153). Reprezentanci państw w organach szczebla urzędniczego starają się zarówno przewidzieć, jak i odpowiednio przy- gotować to, co będzie się działo w wyższych warstwach, zwłaszcza zaś odgadnąć, co mogą zaakceptować ich polityczni zwierzchnicy ( Smeets 2016: 292–293).

Złożone sprawy niekiedy wędrują w górę i w dół hierarchii Rady.

Ministrowie mogą poczynić pewne kierunkowe ustalenia, po czym sprawa wraca ponownie na szczebel urzędniczy do dalszych uzgod- nień. Granice między grupami roboczymi, Coreperem i składami mi- nisterialnymi okazują się wówczas rozmyte. Zaangażowanie organów z poszczególnych warstw Rady w proces decyzyjny ma charakter sym- biotyczny – nigdy nie są one od siebie całkowicie odseparowane, a ich współdziałanie niesie wzajemne korzyści ( Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 77; Fouilleux et al. 2005: 610; por. Kirpsza 2011).

(27)

1.2.1. Składy ministerialne

W ścisłym ujęciu Rada to posiedzenia reprezentantów państw człon- kowskich na szczeblu ministerialnym, którzy mogą podejmować zobo- wiązania w imieniu swych stolic, czyli to, co określam jako szczebel polityczny (TUE 2012: art. 16 ust. 2; Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 33).

Ministrom na posiedzeniach towarzyszy delegacja urzędników, którzy wspierają ich przed obradami i w czasie posiedzenia. Zadaniem dele- gacji jest zapewnienie, aby osoba występująca w imieniu państwa była odpowiednio zaznajomiona z tematyką posiedzenia, rozumiała możliwe konsekwencje dyskutowanych opcji, jak również nie popełniała błędów negocjacyjnych ( Nugent 2010: 143).

Rada spotyka się w jednej z 10 wyodrębnionych przedmiotowo for- macji. Ze względu na ograniczony zakres kompetencji UE niektóre konfiguracje obejmują szeroką i zróżnicowaną problematykę, w istocie funkcjonując jako zbiór mniejszych składów – w zależności od pla- nowanego tematu posiedzenia uczestniczą w nich inni ministrowie.

Poszczególne formacje Rady zbierają się od kilku do kilkunastu razy w roku ( Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 38–48, 62; por. Ławniczak 2014b: 19).

Z posiedzeń Rady sporządzane są protokoły, nie oddają one jednak w pełni tego, co faktycznie dzieje się w ich trakcie, np. oficjalne głoso- wania są przeprowadzane bardzo rzadko. Co więcej, oprócz posiedzeń formalnych organizowane są spotkania nieformalne, bez protokołów, typowego porządku obrad itp. Mają one stanowić dodatkową przestrzeń dla (swobodniejszej) dyskusji i uzgodnień. Spotkania takie odbywają się najczęściej w kraju sprawującym prezydencję ( Nugent 2010: 143–144;

Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 48–56).

Ministrowie często pozostają „nieobecni” w toczących się w Radzie negocjacjach, a jedynie na koniec formalnie przyjmują decyzje wypracowane na szczeblu urzędniczym. Szczebel urzędniczy „urządza” debatę szczebla politycznego, tak aby ministrowie mogli sprawnie przebrnąć przez przeładowany porządek obrad, a ich współpracownicy byli w stanie ich do tego przygotować w ograniczonym czasie, którym dysponują ( Smeets 2015: 293–294). Podczas posiedzeń ministerialnych sprawy

(28)

uzgodnione w Coreperze określane są jako punkty A i zatwierdzane bez dyskusji. Pozostałe sprawy, czyli punkty B, stanowią około 15% ogó- łu ( Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 52–53). Proporcje te wskazują na małe zaangażowanie ministrów w proces decyzyjny w Radzie (jego depolityzację). Taki wniosek kwestionuje Häge. Jak wyżej wspomniano, zaangażowanie ministrów, nadające kierunek dalszym pracom szczebla urzędniczego, może się pojawiać na różnych etapach procesu decyzyjnego. Co więcej, punkty B nie są zazwyczaj zamykane na jednym posiedzeniu. Po sprawdzeniu przez prawników i lingwistów trafiają ponownie do agendy jako punkty A. Häge (2008a: 92–94) wylicza, że faktyczne zaangażowanie ministrów w decydowanie dotyczy 47% spraw.

1.2.2. Komitet Stałych Przedstawicieli

Niemal wszystkie sprawy, które trafiają na posiedzenia ministrów, są wcześniej uzgadniane przez Komitet Stałych Przedstawicieli – jeden z nielicznych organów przygotowawczych posiadających umocowanie traktatowe (TUE 2012: art. 16 ust. 7; TFUE 2012: art. 240 ust. 1).

Zapewnia on większą spójność podzielonej na segmenty Radzie, a we- dług niektórych wręcz zarządza Unią i wprawia ją w ruch ( Ha yes- -Renshaw, Wallace 2006: 72; Hix, Høyland 2011: 63; Lempp, Alten- schmidt 2008: 511–512). Co więcej, złożony ze stale przebywających w Brukseli ambasadorów, Coreper wydaje się najlepszym przykładem znaczenia wytwarzanych w organach ponadnarodowych więzów za- ufania, otwartości na potrzeby partnerów i dążenia do kompromisu (Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 80).

Coreper pracuje w dwóch niezależnych składach. Skład grupujący stałych przedstawicieli to Coreper II. Zajmuje się wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, kwestiami ekonomiczno-finansowymi, wymiarem sprawiedliwości i sprawami wewnętrznymi, a także przy- gotowuje posiedzenia Rady do spraw Ogólnych. Coreper I, złożony z zastępców ambasadorów, odpowiada za pozostałe obszary unijnej polityki (ibidem: 73–74; Nugent 2010: 144).

Coreper jest organem znajdującym się na granicy szczebla urzęd- niczego i politycznego. Zazwyczaj przekazuje na posiedzenie Rady

(29)

gotowe rozwiązania – całkowicie uzgodnione lub zredukowane do jasno okreś lonych opcji ( Nugent 2010: 145). Oznacza to, że Komitet nie jest jedynie filtrem, który rozdziela sprawy według ich „technicz- ności” bądź „polityczności”, lecz instytucją zapewniającą sprawne funkcjonowanie Rady ( Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 77; por. Lewis 2007: 146–147).

Członkowie Komitetu otrzymują zazwyczaj instrukcje ze swych stolic, jednak ze względu na wysoki status i zaufanie, którym się cieszą, pozostawia im się większy margines swobody przy ich realizowaniu niż urzędnikom niższego szczebla (Lewis 2007: 138, 150). Duża część pracy Komitetu odbywa się poza formalnymi posiedzeniami. Rozmowy nieformalne stanowią nieodzowny element starań na rzecz wypraco- wania kompromisowych uzgodnień w sprawach, którymi zajmują się oni później na posiedzeniach oficjalnych (Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 80).

Umocowanie w środowisku unijnym konstytuuje szczególną rolę członków Coreperu. W stolicach są postrzegani jako eksperci od zawiło- ści funkcjonowania Unii Europejskiej. W Brukseli cieszą się opinią osób doskonale poinformowanych o sprawach swych państw. Dzięki dobrej znajomości nastrojów w kraju, a także żywym kontaktom z pozostałymi stałymi przedstawicielami są oni w stanie określać, co jest możliwe do zaakceptowania na obu poziomach, a co nie (ibidem: 73–75).

1.2.3. Grupy robocze i komitety

Grupy robocze i komitety stanowią niższe warstwy szczebla urzędni- czego Rady. W skład tych organów wchodzą krajowi urzędnicy, a za za- danie mają doradzanie wyższym warstwom RUE ( Nugent 2010: 145–

146). Te przyglądające się szczegółom organy rozstrzygają podstawowe kwestie sporne i filtrują strumień spraw w drodze do Coreperu i na posiedzenia ministrów ( Häge 2008: 34–35). Najczęściej przypisuje się grupom roboczym rolę „techniczną”, jednakże – podobnie jak granice między warstwami – podział spraw na „techniczne” i „polityczne” jest rozmyty i nieoczywisty. Klasyfikowanie spraw w taki sposób może mieć jednak instrumentalne motywy, gdy polityzacja lub depolityzacja danej

(30)

kwestii pozwala na przyjęcie bądź zablokowanie przyjęcia jakiegoś roz- wiązania ( Fouilleux et al. 2005).

Najwyżej w hierarchii znajduje się kilka komitetów zajmujących się sprawami o istotnym znaczeniu, jak Specjalny Komitet do spraw Rol nictwa, który w praktyce ma status równy Coreperowi ( Kirpsza 2016: 129), czy Komitet do spraw Polityki Handlowej. Niektóre z tych organów posiadają wewnętrzną strukturę, czego przejawem mogą być posiedzenia w składzie zastępców stałych członków lub podkomitety zajmujące się poszczególnymi sprawami. Część z nich wybiera również kadencyjnych przewodniczących. Komitety dzielą się na „traktatowe”, których praca nie jest już zazwyczaj przedmiotem dyskusji w Coreperze, oraz zwykłe, bliższe statusowi grup roboczych (ibidem: 129–130).

W jakościowym opisie charakteru tego, co dzieje się w grupach roboczych, przejawia się jedna z głównych różnic między racjonali- stycznymi i konstruktywistycznymi opisami podejmowania decyzji w RUE. Według pierwszych niższe warstwy Rady są jedynie kanałami ekspresji i uzgadniania interesów narodowych. Wedle drugich zachodzą w nich społeczne procesy redefiniowania tych interesów, co oznacza, że oprócz roli mediacyjnej w stosunkach między poszczególnymi rządami i szerzej: między poziomami narodowym i ponadnarodowym organy Rady stanowią również miejsce przeformułowywania stanowisk we- wnątrz instytucji i wewnątrz państw.

Racjonaliści twierdzą, że rola grup roboczych jest ograniczona.

Urzędnicy w nich pracujący starają się przede wszystkim „dobrze wyko- nywać swoją pracę”, unikać uznania za winnych złych decyzji i działać tak, by cieszyć się uznaniem przełożonych ze szczebla politycznego ( Häge 2011: 20). Konstruktywiści podnoszą z kolei, że praca w sta- łej grupie osób (por. Tosiek 2016: 313), w specyficznym środowisku niższych warstw Rady, musi wytworzyć pewnego rodzaju grupową identyfikację, poczucie wspólnego celu i wzajemnych zobowiązań w dą- żeniu do niego. Nawet jeśli te elementy tożsamości są komplementarne i drugorzędne względem identyfikacji urzędnika ze swym krajem, ich wpływu na sposób funkcjonowania grup roboczych nie można pominąć ( Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 97–99).

(31)

1.2.4. Prezydencja i Sekretariat Generalny

Struktura Rady jest podzielona nie tylko pionowo, ale też poziomo na sektory zajmujące się poszczególnymi obszarami polityki UE. Grupy robocze zajmują się jedynie wąskim zakresem spraw, a w każdej z nich obowiązują nieco inne sposoby działania. Coreper składa się z dwóch niezależnych części. Ministrowie obradują w 10 różnych składach.

W Radzie aktywne są jednak dwa podmioty, które mogą przekraczać zarówno podziały pionowe, jak i poziome, a przez to zwiększać spójność jej działania: prezydencja i Sekretariat Generalny. Oba podmioty odgry- wają zarazem rolę inicjatorów porozumień, mediatorów i architektów konsensusu ( Nugent 2010: 141).

Wykorzystując formalne i nieformalne środki działania, prezydencja i Sekretariat mają wiele możliwości, by kształtować agendę prac Rady zgodnie ze swoimi oczekiwaniami. Ich wpływ na przepływ spraw między warstwami pozwala im spowalniać lub przyspieszać prace nad nimi, lecz również pośrednio oddziaływać na ich treść. Proponując kom promisowe rozwiązania, mogą włączać lub wykluczać z nich po- szczególne elementy. Istotne są również relacje urzędników prezydencji i Sekretariatu z przedstawicielami innych uczestników procesu decyzyjnego, w tym nieformalne kanały komunikacji z nimi. Ten, kto zapewnia przywództwo, ma zatem wpływ na treść ostatecznie przyjmowanych decyzji, zwłaszcza w tak złożonej strukturze jak RUE.

Instytucja prezydencji odgrywa kluczową rolę w funkcjonowaniu Rady. Pod względem proceduralnym prezydencja to głównie prze- wodniczenie obradom Rady (z pewnymi wyjątkami, zwłaszcza w zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa), jednak sprawujące ją państwa chcą robić coś więcej – przewodzić: wskazywać priorytety, wyznaczać kierunki działań i nadawać im dynamikę (por. Mieńkowska- -Norkiene 2012). Na zakres działań prezydencji wpływają jednak normy niefor malne, zwłaszcza bezstronności, konsensusu oraz skuteczności ( Niemann, Mak 2010). Prezydencja stanowi ponadto reprezentację Rady wobec Parlamentu i Komisji.

W wymiarze formalnym kompetencje prezydencji nakierowane są na zwiększanie efektywności działań Rady, lecz bez większych

(32)

możliwości wpływania na ich efekt ( Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 149;

por. Warntjen 2010b). Zdaniem Jonasa Tallberga (2010b), może ona jednak kształtować agendę Rady, między innymi poprzez wyklucza- niu spraw z porządku obrad albo obniżanie bądź podwyższanie ich rangi. Prezydencja ma również wpływ na przepływ spraw między warstwami Rady. Po każdym posiedzeniu organu Rady prezydencja decyduje, co z niego wynika i co dalej robić: porzucić sprawę czy zapla- nować kolejne posiedzenie w tym samym organie lub wyżej ( Smeets, Vennix 2014: 1439). Jej atutem są również bezpośrednie kontakty z PE i KE. Według Arne Niemanna, prezydencja jest jednym z kluczowych podmiotów stojących za cultivated spillover, czyli „rozlewaniem się” in- tegracji na nowe obszary w wyniku starań instytucji UE ( Niemann 2010b: 285–286).

Rola Sekretariatu Generalnego w działaniach Rady pozwala uznać go za jednego z uczestników procesu decyzyjnego ( Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 101–102). Do jego podstawowych zadań należą orga- nizowanie i koordynowanie prac Rady, jak również asystowanie pre- zydencjom w postaci wsparcia administracyjnego i merytorycznego.

Sekretariat Generalny działa we wszystkich sektorach i warstwach Rady, a przy tym nie podlega zmianom, takim jak rotacyjnie sprawowana prezydencja. Derek Beach (2010) przekonuje, że Sekretariat nie jest pozbawiony samodzielnych wpływów i może np. w trakcie negocjacji sugerować kompromisowe rozwiązania. Ana E. Juncos i Karolina Pomorska (2011) wskazują, że rosnąca rola SG jako podmiotu uła- twiającego uzyskiwanie porozumienia wiąże się z socjalizacją i przyjmowaniem przez urzędników sekretariatu ról, które wykraczają poza formalne obowiązki.

2. Proces podejmowania decyzji w Radzie

Znaczną część unijnego procesu decyzyjnego można potraktować jako szczególny przypadek negocjacji międzynarodowych³, czyli interakcji oficjalnych przedstawicieli państw szukających porozumienia

3 Szerzej na ten temat zob. Ławniczak 2014b: 68–74.

(33)

dotyczącego jakiejś kwestii, której państwa nie mogą rozwiązać w poje- dynkę ( Wagner 2010: 2). Negocjacje w UE mają bardzo szeroki zakres, co daje duże pole do łączenia spraw, wymiany ustępstw i uzgodnień pakietowych. Multilateralizm pertraktacji w UE pozostaje ekskluzywny, choć wraz z kolejnymi rozszerzeniami liczba ich uczestników rośnie.

W ich długotrwałej, zinstytucjonalizowanej historii wypracowano sta- bilne reguły interakcji, również w postaci nieformalnych stadiów procesu ułatwiających zawieranie porozumień. Wreszcie negocjacje toczą się kolejno bądź równolegle na wielu poziomach, szczeblach i warstwach, a aktorzy w jednym kontekście mogą być arenami rozmów w innym.

Tak właśnie jest w przypadku RUE, która występując jako wyodręb- niony podmiot względem jednych instytucji, funkcjonuje zarazem jako miejsce, gdzie konkurencyjne ujęcia interesów narodowych uzgadnia się z interesem ogólnoeuropejskim ( Beyers, Dierickx 1998: 294; Hayes- -Renshaw, Wallace 2006: 304–306; Dür et al. 2010: 615–616).

Negocjacje w Radzie mogą się toczyć w różnych trybach bądź we- dług odmiennych stylów⁴. Poniżej omawiam trójpodział łączący tryby negocjacji z logikami działania⁵, wyróżniając: (1) targowanie się zgodnie z logiką konsekwencji, (2) rozwiązywanie problemów zgodnie z lo- giką stosowności oraz (3) deliberację zgodnie z logiką argumentacji (por. Warntjen 2010a: 665–666; Lewis 2010a: 650; Kirpsza 2016: 101).

Tryb negocjacji skupiony na maksymalizowaniu egoistyczne zdefi- niowanych korzyści przez aktorów posiadających konkurencyjne roszczenia to targowanie się. W skrajnej („twardej”) postaci jest ujmowa- ne jako gra o sumie zerowej, czyli o podział ograniczonych zasobów (Wagner 2008: 2–3). Strony pertraktują, chcąc uzyskać najlepsze w swo- jej ocenie porozumienie. Stosują w tym celu konfrontacyjne techniki negocjacji, w tym oszukiwanie, ukrywanie informacji czy pewne formy niebezpośredniego przymusu. Stanowiska są zwykle sztywne, druga

4 Angielskie terminy modes i styles bywają używane wymiennie; tu przyjęto odpo- wiadające pierwszemu z nich pojęcie „trybów negocjacji”. „Style negocjacji” w innym znaczeniu odnoszą się do kulturowo uwarunkowanych sposobów prowadzenia roko- wań międzynarodowych. Por. Bieleń 2013: 256, 279–346.

5 Analityczna użyteczność tych logik jest kwestionowana (por. Clark, Jones 2011), ale w tym miejscu wydają się przydatne jako porządkujące rzeczywistość czyste typy.

(34)

strona krytykowana, a koalicje formowane głównie w celu zablokowania określonych rozwiązań ( Dür, Mateo 2010: 682–683). Przekazywanie informacji o motywacjach czy próby przekonywania nie są tu istotne ( Conceição-Heldt 2006: 147–148; Niemann 2010a: 122–123; Scharpf 1997: 167). Ostatecznie efektem takich negocjacji jest zazwyczaj jedynie niezadowalający w pełni żadnej ze stron kompromis ( Wagner 2008: 3).

Stabilność, powtarzalność i duża częstotliwość interakcji sprawia, że mniej konfrontacyjne zachowanie może przynosić korzyści w dłuż- szym okresie. Oznacza to rozwinięcie systemu wzajemnych ustępstw lub oferowanych korzyści, często na marginesie spraw, o które toczą się rozmowy, czy wręcz niezależnie od nich, co prowadzić ma do zwiększe- nia puli wspólnych korzyści ( Conceição-Heldt 2006: 147–148, 154).

Gdy owa wzajemność traci ścisłość, bezpośredni charakter i staje się rozproszona (diffuse reciprocity) w szerokim zakresie spraw, zaczyna się drugi z wyróżnianych tu trybów negocjacji, ukierunkowany na zwięk- szenie obopólnych korzyści ( Lewis 2010b: 169; Scharpf 1997: 166;

Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 303–304).

Jeżeli uwaga negocjatorów skierowana jest na rozwiązywanie wspól- nych problemów, liczą się nie względne, lecz absolutne zyski ze współpra- cy. Zawierane są kompromisy w sprawach oddalonych tematycznie i cza- sowo, uczestnicy zgadzają się na ustępstwa i dostrzegają prawomocność perspektywy drugiej strony oraz potrzebę kompensowania ewentualnych strat ponoszonych przez innych. Negocjatorzy sygnalizują elastyczność, proponują rozwiązania i zawierają konstruktywne koalicje ( Dür, Mateo 2010: 682–683). Służy to uzyskaniu takiego rezultatu negocjacji, by wśród uczestników nie było przegranych. W tym trybie pojawiają się również normy związane z regułami postępowania odnoszącymi się do wartości konsensusu i utrzymywania systemu rozproszonej wzajemności.

Zdaniem części badaczy odwoływanie się do norm może mieć jednak jedynie retoryczny wymiar, dodając „taniej legitymacji” stanowisku pre- zentowanemu przez stronę ( Warntjen 2010a: 667–669; Niemann 2010a:

122–123). Efektem tego trybu negocjacji są rozwiązania integrujące postulaty każdej ze stron i satysfakcjonujące je ( Wagner 2008: 3).

Trzeci tryb negocjacji – deliberacja – to poszukiwanie rozwiązań, które wszyscy uczestnicy mogą uznać za słuszne. Oznacza to odejście

(35)

od ekonomicznej koncepcji podejmowania decyzji jako konfliktu kon- kurencyjnych interesów i zawierania targów, ku alternatywnemu ujęciu, w którym na pierwszym miejscu znajdują się publiczne rozumowanie i argumentowanie w celu transformacji preferencji uczestników negocjacji⁶ ( Naurin 2009: 31; Naurin, Wallace 2010: 10).

W tym trybie negocjacji ważne jest zwłaszcza to, że negocjatorzy są otwarci na zostanie przekonanym za pomocą „lepszego argumentu”.

Argumenty takie kwestionują roszczenia ważności wcześniej wygłasza- nych stwierdzeń, odnoszące się do faktów, związków przyczynowych lub norm. Celem jest uzyskanie przemyślanego komunikacyjnego konsensusu, dotyczącego rozumienia sytuacji przez jej uczestników i uzasad- nienia norm rządzących ich zachowaniem. Preferencje czy interesy są tu zatem zmienne ( Müller 2004: 410; Risse 2000: 7; Pollack, Shaffer 2010: 147).

Koncepcja deliberacji wywodzi się z teorii działania komunikacyj - nego Jürgena Habermasa, który wyróżnił trzy elementy wypowiedzi, decydujące o ich ważności: prawdziwość (odnoszącą się do faktów), słuszność (dotyczącą norm) i szczerość (która zależy od intencji wypo- wiadającej się osoby). Żaden z tych elementów nie może być przedmiotem targów. Fakty mogą być weryfikowane i wzbogacane przez nową wiedzę. Normy uzyskują ważność przez zgodę co do ich obowiązywania, czyli podzielane przekonania. Intencje zależą od woli jednostki. W ide- alnej sytuacji uczciwej debaty tylko argumenty lepsze pod powyższymi względami mają wpływ na decyzję ( Niemann 2010a; por. Habermas 1999; 2002).

To, który z trybów negocjacji okaże się kluczowy w danej sytuacji, zależy zarówno od środowiska instytucjonalnego, jak i właściwości aktorów (np. potęgi, chęci zawarcia porozumienia, kultury politycz- nej; por. Dür, Mateo 2010) oraz interakcji między nimi. Przykładowo, można argumentować, że przedstawiciele słabszych formalnie lub materialnie państw będą starali się wyrównać pole gry poprzez kreatywne dążenie do negocjowania w mniej twardy sposób ( Wagner 2008: 7).

6 Również własnych – por. Bieleń 2013: 11. Eksperymentalne badania wpływu dys kusji na skłonność do kooperacji – zob. Orbel et al. 1988.

(36)

2.1. Kierunki badań nad decydowaniem w Radzie

W literaturze z zakresu badań nad Radą Unii Europejskiej i toczący- mi się w niej procesami decyzyjnymi można wyróżnić wiele kierunków, a wśród nich badania prowadzone głównie w ramach teorii racjonalnego wyboru (często z wykorzystaniem metod ilościowych i formalnych), dotyczące zwłaszcza siły głosu, formowania koalicji czy funkcjonowania prezydencji, oraz kierujące się ku konstruktywizmowi, skupiające się na lojalności aktorów procesu decyzyjnego, normach nieformalnych oraz wyjaśnianiu kultury konsensusu (są to niemal wyłącznie badania jakościowe). Warto odnotować, że badacze często sytuują swoje badania pomiędzy tymi dwoma perspektywami lub w ogóle poza tym spektrum, stąd należy traktować przyjęty podział jako uproszczenie służące upo- rządkowaniu poniższej przeglądowej analizy.

Różne podejścia metodologiczne mają zarówno atuty, jak i słabości.

Modele formalne i analizy ilościowe oskarżane są o nadmierną „ste- rylność”, zwłaszcza pomijanie czynników normatywnych i brak odpowiedzi na pytania dotyczące tego, w jaki sposób zachodzą procesy w Radzie (por. Heisenberg 2010). Z kolei liczne studia przypadków, choć niepozbawione cennych obserwacji, zdaniem krytyków często nie zawierają w sobie potencjału umożliwiającego formułowanie wnio- sków wykraczających poza pojedynczy analizowany przypadek ( Smeets, Vennix 2014: 1435–1436).

George Tsebelis (2013: 1085–1086) odnotowuje rozdźwięk między literaturą teoretyczną a empiryczną oraz między badaniami jakościo- wymi a ilościowymi. Sandrino Smeets (2016: 26) zwraca z kolei uwagę na niechęć, jaką w niektórych badaczach budzi perspektywa zgłębiania

„rozmytej nieformalności” negocjacji toczących się na szczeblu urzęd- niczym przed formalnym przyjęciem decyzji. Uznają oni, że wynik de- terminują czynniki zewnętrzne, co zdaniem Smeetsa może być prawdą w odniesieniu do treści decyzji, jednak nie mówi nic o tym, kiedy i w jaki sposób dane rozstrzygnięcie zostanie podjęte.

Warto w tym miejscu odnotować dwie obszerne publikacje autor- stwa polskich badaczy, Piotra Tośka i Adama Kirpszy, które ukazały się w 2016 r. Pierwszy łączy racjonalistyczne ujęcie bliskie liberalnemu

(37)

podejściu międzyrządowemu z podejściami, które nazywa „delibera- tywno-ponadnarodowym” i „fuzyjnym”. Celem jest tu ustalenie modelu decydowania w organach przygotowawczych Rady Unii Europejskiej w świetle znaczenia interesu państwa i roli interesu ogólnoeuropejskiego ( Tosiek 2016). Drugi autor odwołuje się do konstruktywizmu, stosu- je jednak metody ilościowe (co nietypowe dla tej perspektywy teore- tycznej), zgłębiając między innymi zaangażowanie ministrów w proces decyzyjny w Radzie, powszechność trialogów i stosowanie wczesnych nieformalnych porozumień legislacyjnych ( Kirpsza 2016).

2.1.1. Racjonalistyczne ujęcie decydowania w Radzie i jego krytyka Wśród badaczy analizujących decydowanie w Radzie z perspektywy racjonalistycznej popularne jest stosowanie indeksów siły głosu, modeli przestrzennych decydowania oraz metod ilościowych. W miarę zwięk- szania się liczby decyzji przyjmowanych kwalifikowaną większością reguły podejmowania decyzji stawały się coraz istotniejszym tematem dyskusji – niezależnie od tego, że faktycznie głosowania odbywały się stosunkowo rzadko⁷. Badacze wnioskują jednak, że gdyby zasady gło- sowania faktycznie nie miały znaczenia, to nie spierano by się na ich temat tak długo i zawzięcie ( Tsebelis 2013: 1086).

Aby odpowiedzieć na pytania dotyczące względnej siły państw, stosu- je się często indeksy siły głosu ( Kleinowski 2014), jak również korzysta z teorii gier w celu budowania modeli formalnych. Krytycy zwracają jednak uwagę na słabość założeń stojących za tymi modelami, margi- nalizowanie w nich znaczenia konsensusu dla funkcjonowania Rady i fakt, że pozostają one często niezweryfikowane empirycznie ( Hayes- -Renshaw, Wallace 2006: 295, 314–317; Heisenberg 2005: 80–81).

Reguły głosowania i osiągania większości kwalifikowanej nie wydają się decydujące dla zdolności wpływania przez poszczególne państwa członkowskie na decyzje podejmowane w Radzie Unii Europejskiej.

Część badań wskazuje, że w negocjacjach w RUE występuje względnie

7 Według Fiony Hayes-Renshaw i Hellen Wallace (2006: 259–261), gdy formalnie w 70% spraw była taka możliwość, głosowano na poziomie ministerialnym jedynie w 14% przypadków. Neill Nugent (2010: 156) podaje podobną liczbę – 15%.

(38)

stabilna grupa państw, dla których przyjmowane rozwiązania są lepsze (bliższe ich preferencjom) częściej niż dla pozostałych, jednak to nie największe kraje uzyskują szczególnie korzystne rezultaty ( Golub 2012;

Thomson 2010). Podczas gdy jedni aktorzy potrafią europeizować swe krajowe podejścia i praktyki działania („transferować” je z dołu do góry na poziom europejski), inni głównie dostosowują się do działań pozo- stałych (podlegają europeizacji odgórnej).

Robert Thomson argumentuje, że „liczba głosów” to tylko jeden z za- sobów służących wywieraniu wpływu, istotny głównie w ostatniej fazie decydowania, którą poprzedza wypracowywanie ostatecznego rozwią- zania (Thomson 2010: 238–243; Hayes-Renshaw, Wallace 2006: 294;

Jaskulski 2011: 92). Procedury nie są bez znaczenia, np. podejmowa- nie decyzji większością głosów sprzyja solidniejszemu uzasadnianiu sprzeciwu, jednak to nie one w pierwszym rzędzie określają rezultaty.

Chociaż w dyskusjach może dominować słownik „interesu narodowego”, to ważne są również mniej uchwytne czynniki: symbole, wartości, normy ( Lewis 2010b: 177; Howorth 2012: 447).

Co ważne dla dalszych rozważań, rzeczywisty poziom sporów w Ra - dzie jest trudny do oszacowania. Dostępne dane pozbawione są części negatywnej. Komisja Europejska nie zgłasza pochopnie propozycji, których poparcie w RUE budziłoby poważne wątpliwości, a jeśli brak poparcia ujawnia się później, może wycofać dany projekt. Nawet w ob- szarach o dużym potencjale konfliktowym dane dotyczące głosowań pokazują obraz zgody i konsensusu ( Heisenberg 2005: 75; Hayes-Ren- shaw, Wallace 2006: 286).

W tym kontekście dużym wyzwaniem jest badanie podziałów we- wnątrz Rady i tego, na czym opierają się tworzone w trakcie procesu decyzyjnego koalicje. Dużą rolę odgrywają tu badania ilościowe. Wyniki głosowań uzupełnia się w nich często o dodatkowe informacje, do- tyczące chociażby wyjściowych preferencji poszczególnych państw⁸. Na podstawie rezultatów tych dociekań można stwierdzić, że koalicje tworzone są najczęściej ad hoc i zmieniają się w zależności od kontekstu

8 Tworzone są w ten sposób szerokie zbiory danych, wykorzystywane następnie przez wielu badaczy. Por. Thomson 2011.