Judykatywa tradycyjnie uznaje przywilej federalnych prokuratorów i in-nych pracowników wymiaru sprawiedliwości, jako urzędników podległych prezydentowi, do podejmowania samodzielnych decyzji w kwesti wszczy-nania postępowań karnych, w tym określania, kiedy, przeciwko komu i czy w ogóle je rozpoczynać 39. Jako podstawę takiego rozumienia funk-cji prokuratury Sąd Najwyższy przywołał konstytucyjną zasadę separa-cji władz, klauzulę wiernej egzekusepara-cji ustaw oraz podległość prokuratorów prezydentowi 40. W ślad za tą linią orzecznictwa sądy nie kontrolują dyskre-cjonalnych decyzji federalnych oskarżycieli. Stoją na stanowisku, że nie są kompetentne do prawidłowej oceny tych decyzji, które uwzględniają takie przesłanki, jak m.in. siłę zebranych dowodów, rodzaj szkody, dostęp-ność środków niezbędnych do ścigania sprawców, czy też rodzaj prioryte-towych zadań do wypełnienia. Sąd Najwyższy dał temu wyraz w orzeczeniu U.S. v. Nixon, gdy stwierdził, iż „władza wykonawcza posiada wyłączne uprawnienia i absolutną dyskrecjonalność decydowania czy wszczynać po-stępowania karne” 41. Co jednak nie oznacza, że ta proregatywa nie doznaje
35 478 U.S. 714 (1986).
36 424 U.S. 1 (1976).
37 Podobnie w orzeczeniu Free Entewrprise Fund v. PCAOB, 561 U.S. 477 (2010).
38 Tak w orzeczeniu U.S. v. Amstrong, 517 U.S. 464 (1996).
39 Wayte v. U.S. 598 (1985)
40 Ponzi v. Fessenden, 258 U.S. 254 (1922).
41 418 U.S. 683 (1974).
ograniczeń, gdyż w innym orzeczeniu Sąd Najwyższy przyznał, iż władza wykonawcza nie może naruszać ustaw pod płaszczykiem stosowania pro-kuratorskiego swobodnego uznania 42. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy wchodzą w grę takie przesłanki, jak rasa, religia czy też prawa obywatel-skie 43. Ponadto obejmuje przypadki przestrzegania ustawowych wymagań, które zostały wyraźnie określone przez Kongres, co skutkuje wtedy moż-liwością zastosowania kontroli sądowej, która ma na celu sprawdzenia wykonania przez administrację federalną intencji ustawodawcy.
Nieco inaczej przedstawia się zagadnienie wdrażania ustaw w trybie administracyjno-prawnym, gdyż w tej materii nie ma jasności, na jakiej podstawie sądy kontrolują działania federalnego aparatu wykonawczego.
Czy stanowi ją klauzula wiernego egzekwowania prawa, czy też przepisy postępowania administracyjnego (Administrative Procedure Act-APA)? 44
W świetle precedensowego orzeczenia Sądu Najwyższego Heckler v. Cha-ney z 1985 r. 45 agencjom federalnym przysługuje — podobnie jak w spra-wach karnych — prawo do określenia priorytetów w realizacji zadań, alo-kacji środków stojących do ich dyspozycji, inicjowania działań lub odstępo-wania od ich realizacji. Sądy tradycyjnie nie ingerują w tę sferę działalności federalnego aparatu wykonawczego, w tym także w sytuacjach wstrzymania wykonania przepisów ustaw, chyba że Kongres dokładnie sprecyzował za-sady i tryb wdrażania przepisów i tym samym ograniczył zakres ich dyskre-cjonalności oparty na inherentnych uprawnieniach. W takich przypadkach sądy mogą dokonać oceny zasadności decyzji podjętych przez federalne agencje posługując się wskazówkami zawartymi w przepisach ustaw przy-jętych przez Kongresu i niezawetowanych przez prezydenta.
Działania administracji prezydenta B. Obamy, w tym w przedmiocie pro-kuratorskiej uznaniowości na gruncie DACA i DAPA, zostały wsparte opinią 136 profesorów prawa, którzy skierowali do Białego Domu obszerny list, w którym uznają za legalne zawieszenie deportacji w stosunku do niektó-rych grup nieudokumentowanych imigrantów 46. Uznają oni, że prokurator-ska dyskrecjonalność obejmuje uprawnienie Departamentu Bezpieczeństwa Wewnętrznego do decydowania, w jaki sposób prawo imigracyjne ma być stosowane. Jest to od dawna respektowana praktyka w każdej dziedzinie re-alizacji prawa, zwłaszcza w sytuacjach, gdy przyznane środki nie pozwalają na stuprocentowe wykonanie zadań. W sprawach imigracyjnych oznacza to, że agencja (Immigration & Citizenship Enforcement dalej jako ICE) decyduje, czy wstrzymać działania (np. wręczenia nakazu stawienia się konkretnej osoby przed sądem imigracyjnym), czy udzielić zgody na jego tymczasowy pobyt w formach przewidzianych przez przepisy ustawy INA. Dyskrecjonal-ność ma charakter limitowany, gdyż wyklucza możliwość uzyskania statusu
42 Unites States v. Betchelder, 442 U.S. 114 (1979).
43 Bordenkircher v. Hayes, 434 U.S. 357 (1977).
44 5 U.S.C. §701 (a).
45 470 U.S. 821 (1985).
46 Letter to the President of the United States, Executive authority to protect individuals or groups from deportation (Sep. 3, 2014), <https://pennstatelaw.psu.
edu/fi le/Law-Professor-Letter.pdf>, 11 maja 2015 r.
permanentnego rezydenta lub obywatela USA. Tylko Kongres ma kompeten-cje w tej dziedzinie. Autorzy listu podkreślają, że sekretarz Departamentu Bezpieczeństwa Wewnętrznego na mocy § 103 ustawy INA jest odpowie-dzialny za wykonanie ustawy i innych przepisów odnoszących się do imi-gracji i naturalizacji cudzoziemców. W ramach przyznanej mu prerogatywy jego pracownicy moga stosować dyskrecjonalność w trzech przypadkach, które nie podlegają kontroli sądowej (judicial review): 1) podejmowania de-cyzji co do rozpoczęcia procedury usunięcia osoby z terytorium USA, 2) wniesienia sprawy do sądu imigracyjnego lub 3) wydania nakazu deportacji.
Na podstawie innych przepisów tej ustawy podległy mu personel może — wedle wskazówek kierownictwa departamentu lub jego agencji — zróżni-cować traktowanie pewnych kategorii osób, na przykład ofi ar przestępstw i odstąpić od wszczęcia procedury deportacyjnej (deferred action) 47.
Deferred actions czyli zróżnicowane traktowanie różnych osób lub grup w ramach przywileju prokuratorskiej i administracyjnej uznaniowości było niejednokrotnie określone w memorandach lub opiniach prawnych. Na przy-kład za czasów prezydentury Geralda Forda w 1976 r. ówczesna agencja Immigration and Naturalization Service przyjęła, że „prokuratorska dyskre-cjonalność jest stosowana zarówno ze względów praktycznych, jak i hu-manitarnych. Po prostu nie ma na tyle środków, aby wszystkie regulacje zrealizować” 48. Współczesne wytyczne z 2011 r. wymieniają kilkanaście prze-słanek, które mają brać pod uwagę pracownicy agencji imigracyjne ICE, gdy podejmują decyzje, w tym takie, jak: wiek, płeć, stan zdrowia itp. 49 Autorzy listu uważają, iż krytykowane przez innych działania administracji B. Oba-my mieszczą się w ramach tych kryteriów. Przytaczają także, odnoszące się do Polaków przykłady deferred action, działania, które zostały podjęte przez administrację prezydenta Ronalda Reagana po ogłoszeniu stany wojennego w Polsce w 1981 r. i zezwalały osobom narodowości polskiej, nielegalnie prze-bywającym w USA, na staranie się o zawieszenie w stosunku do nich depor-tacji. Z tej prokuratorskiej uznaniowości skorzystało wtedy tysiące Polaków 50. Powołują się także na ostatnie orzeczenie Sądu Najwyższego w sprawie Arizo-na v. United States 51, w którego uzasadnieniu podkreślono, że „podstawową cechą systemu usuwania osób [z USA — BM] jest szeroka dyskrecjonalność stosowana przez urzędników imigracyjnych” 52. W konkluzji autorzy listu
47 Zob. J. Morton, Director, U.S. Immigration & Customs Enforcement, Exercising Prosecutorial Discretion Consistent with the Civil Immigration Enforcement Priorities (June 17, 2011), <www.ice.gov/doclib/>, 13 maja 2015 r.
48 Zob. S. Bernsen, INS General Counsel, Legal Opinion Regarding Service Exercise of Prosecutorial Discretion (July 15, 1976) (tłumaczenie własne — B.M.)
49 Zob. J. Morton, Director, U.S. Immigration & Customs Enforcement, Exercising Prosecutorial Discretion Consistent with the Civil Immigration Priorities of the Agency for the Apprehension, Detention, and Removal of Aliens (June 17, 2011), <www.ice.gov/doclib> 14 maja 2015 r.
50 Zob. S.H. Legomsky, C. Rodriguez, Immigration and Refugee Law and Policy, New York 2009, 5th ed., s. 1115–1117.
51 132 S. Ct. 2492 (2012).
52 Tamże (tłumaczenie własne).
do prezydenta stwierdzają, że „nie pisze on od nowa prawa imigracyjnego, wręcz przeciwnie — stosuje uznaniowość, którą przyznają mu przepisy prawa imigracyjnego i nakreśla generalne zasady jego wprowadzania w życie”.
Argumentacja doktryny nie znalazła uznania w oczach sędziego fede-ralnego A. Hanana z Teksasu orzekającego w sprawie skargi 26 stanów na władze federalne, który odrzucił twierdzenia, że zmianie uległy tylko niektóre zasady, podkreślając, iż zakres regulacji aktów wykonawczych wskazuje na zmianę całej koncepcji wdrażania federalnego prawa imigra-cyjnego, wejścia egzekutywy w kompetencje Kongresu, i tym samy doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady separacji władz.
Wydaje się, że zasada dyskrecjonalności władzy wykonawczej w sferze wykonania prawa imigracyjnego będzie trudna do podważenia głównie z przyczyn praktycznych. Problem wielomilionowej grupy nieudokumen-towanych imigrantów nie zniknie z dnia na dzień. Im szybciej zostanie roz-wiązany, tym lepiej dla gospodarki amerykańskiej i dla rozbitych rodzin.
Nie oznacza to wszakże, iż na gruncie prawa administracyjnego nie może dojść do negacji — przynajmniej niektórych — przyjętych aktów wykonaw-czych, w tym DACA i DAPA.
Z punktu widzenia procesowego należy się spodziewać, że sprawa nie skończy się na apelacji, oddalonej przez Federalny Sąd Apelacyjny w No-wym Orleanie 9 listopada 2015 r. 53 Może ona dotrzeć nawet do Sądu Najwyższego, jak zapowiadają władze federalne, a w związku z tym sui generis amnestia dla poważnej grupy nieautoryzowanych imigrantów zo-stanie odłożona na miesiące, o ile nie na lata, chyba że prezydent wybrany w 2016 r. zaakceptuje lub odwoła wszystkie akty wykonawcze, do czego zresztą ma konstytucyjne kompetencje.
Problem nielegalnej imigracji będzie jednym z głównych tematów kam-panii prezydenckiej 2016 r., o czym świadczą wypowiedzi takich kandyda-tów, jak demokratki Hillary Clinton czy republikańskich kandydatów Jeba Busha, Marco Rubio lub Teda Cruza, w których podkreślają, że w celu pozyskania poparcie elektoratu latynoskiego, ale nie tylko, skłonni są za-akceptować przyjęte akty, a jak w przypadku kandydatki Partii Demo-kratycznej, nawet poszerzyć działania administracji prezydenta B. Oba-my, włączając dodatkowe grupy nieudokumentowanych imigrantów.
53 <https://citizenpath.com/dapa-expanded-daca-status/>, 10 listopada 2015 r.
Słowa kluczowe: nieautoryzowani lub nieudokumentowani imigranci, deportacje, akty wykonawcze prezydenta, konstytucyjność
rozporządzeń prezydenckich, zasada separacji władz, prawo imigracyjne, Streszczenie: Jedną z najbardziej dyskusyjnych kwestii w ostatnich la-tach w Stanach Zjednoczonych
Amery-Keywords: unathorized
or undocumented immigrants, aliens, deportations, immigrants removal, presidential executive actions in light of separation of power rule, immigration law,
Summary: In November 2014 President B. Obama announced his Immigration Accountability Executive Action which
ki jest problem nieudokumentowanych imigrantów, których w 2015 r. było przeszło 11,5 miliona osób.
Zgodnie z przepisami ustawy o imi-gracji i obywatelstwie (Immigration &
Nationality Act) każdy, kto w USA prze-bywa bez zezwolenia podlega procedurze deportacyjnej. Spory w Kongresie USA blokują kompleksową reformę imigra-cyjną od prawie 30 lat, gdy po raz ostat-ni za prezydentury Ronalda Reagana w 1986 r. nieautoryzowanych imigrantów objęto amnestią, umożliwiając im w osta-teczności nabycie amerykańskiego oby-watelstwa (ustawa IRCA). W tej sytuacji prezydent Barack Obama i jego admi-nistracja, realizując obietnice wyborcze składane w czasie kampanii prezyden-ckiej 2012 r. elektoratowi latynoskiemu (ok. 10% ogółu wyborców), który w 73%
na niego zagłosował, w drodze kilku-nastu aktów wykonawczych wydanych w latach 2012–2014 wstrzymał w odnie-sieniu do blisko 4,7 milionów imigran-tów egzekucję obowiązującego prawa i zawiesił w stosunku do nich procedury deportacyjne. Sąd federalny w Brownsvil-le, w Teksasie, w lutym 2015 r. naka-zał wstrzymanie wykonania tych aktów prawnych, które miały zacząć obowią-zywać w maju tego roku. Sąd zauważył, iż sprzeczne jest z zasadami demokra-tyczne państwa prawa nagradzanie osób łamiących prawo, a karanie pracowników federalnych agencji za egzekwowanie tego prawa, grożąc im postępowaniem dyscy-plinarmym. Sąd podkreślił, iż przyznanie tej grupie imigrantów pewnych przywi-lejów stanowi przejaw działalności pra-wodawczej, a nie wykonawczej, narusza bowiem konstytucyjną zasadę separacji władz, co wprost wynika z art. I, sek. 8, kl. 4, który upoważnia Kongres do okre-ślania jednolitych na terytorium Unii przepisów imigracyjnych. Sąd zauważył, iż sprzeczne jest z zasadami demokra-tyczne państwa prawa nagradzanie osób łamiących prawo, a karanie pracowników federalnych agencji za egzekwowanie tego prawa, grożąc im postępowaniem dyscy-plinarnym.
would revise some U.S. immigration policies and initiate several programs, including Expanded Deferred Action for Childhood Arrivals (DACA) and Deferred Action for Parents of Americans and Law-ful Permenent Residents (DAPA). These two provisions would grants deferred action to as many as 4,7 mln unathor-ized aliens. According to the President, the action was taken in response to the absence of legislation addressing ma-jor problems within the immigration system. Those oppose to the executive action, including 26 states, argue that it was taken for political purposes and would cost states a lot of money not re-funded by the federal government. They fi led law suit with the Federal District Court in Brownsville, Texas, which is-sued injunction in February 2015. The case is pending before the Appeal Court in New Orleans, and it might be adjudi-cated by the U.S. Supreme Court.