Konstytucja USA oparta jest na trzech fundamentalnych fi larach 16. Po pierwsze, na zasadzie separacji władzy ustawodawczej od wykonawczej i sądowniczej. Po drugie, na wprowadzeniu systemu wzajemnej kontroli władz i równoważników (check and balances). Po trzecie, na zasadzie fe-deralizmu regulującej wzajemne relacje władz federalnych ze stanowymi i lokalnymi. Punktem wyjścia do analizy funkcji prezydenta jest — jak pisze P. Sarnecki — powierzenie mu władzy wykonawczej przez art. II, sek. 1 in principio (“The Executive power shall be vested in a President [...]”) 17. W kolejnych dwóch sekcjach wymienione są nieliczne i ujęte mało precyzyjnie kompetencje, zaś sekcja 4 zajmuje się realizacją jego odpo-wiedzialności konstytucyjnej (impeachment). Pewne znaczenie w ustale-niu roli prezydenta przypisuje się również konstytucyjnie ustalonej rocie jego przysięgi (zachowanie, ochrona i obrona Konstytucji) oraz preambu-le do Konstytucji wyznaczającej cepreambu-le, dla których Unia została powoła-na. Nie można też pominąć jego kompetencji do mianowania urzędników i związanej z tym funkcji szefa federalnej administracji. Zatem prezydent ma za zadanie jako piastun władzy wykonawczej podejmowanie wszelkich działań zmierzających do realizacji zadań państwa, niezastrzeżonych dla
14 S. 534, version EAS 15148. Szerzej piszą o tym W.A. Kandel i in., The President’s Immigration Accountability Executive Action of November 20, 2014;
Overview and Issues, CRS Report for Congress R 43852, Washington, D.C. 2015, s. 1–18.
15 The Enforce the Law Act of 2014, H. R. 4138 113th Cong. (2014).
16 Zob. B. Mucha, System wyboru Prezydenta Stanów Zjednoczonych Ameryki, Toruń 2014, s. 17 i nast.
17 Zob. P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Kraków 2005, s. 123.
władzy ustawodawczej lub sądowniczej. Powinien wykorzystać przysługu-jące mu nie tylko wyraźnie konstytucyjne kompetencje, ale także te, które mają charakter inherentny lub immanentny, a więc dające się logicznie z nich wywieść lub wynikających z istoty konstytucyjnej pozycji tego or-ganu 18.
W kontekście istniejących kontrowersji istotnego znaczenia nabiera tzw.
klauzula dbania (troski) o wierne (ścisłe) wykonywanie prawa z art. II, sek.
3 (The President shall take care that the Laws be faithfully executed). Ge-neza tego zapisu Konstytucji sięga historycznie XVII w., gdy angielski Bill of Rights z 1689 r. zabraniał królowi stosowania prawa suspensy lub dys-pensy, ale jego dosłowna treść została zaczerpnięta bezpośrednio z kon-stytucji Pensylwanii z 1776 r. i konkon-stytucji stanu Nowy Jork z 1777 r. 19 Obie konstytucje stanowe nadawały kompetencje władzy wkonawczej gu-bernatorom, czyniąc ich odpowiedzialnymi za wierne wykonywanie prawa.
Przyjęcie tej klauzuli przez Konwencję Konstytucyjną odbyło się bez więk-szych debat za sprawą Komsji ds. Szczegółowych 12 września 1787 r. 20 W czasie debat nad ratyfi kacją Konstytucji jeden ze znaczących delega-tów na Konwencję James Wilson pisał, że „ta klauzula daje prezydentowi kompetencje do realizacji prawa, ale nie do jego tworzenia lub zmiany albo zawieszania” 21. Inny delegat, George Mason ze stanu Virginia, do-dawał, iż konstytucja zabrania zawieszania obowiązującego prawa przez jakąkolwiek władzę bez zgody reprezentantów ludu. Podobnie interpreto-wał tę klauzulę pierwszy prezydent George Washington, gdy w czasie tzw.
rebelii podatkowej oświadczył, iż jego obowiązkiem jest dbanie, aby prawo było egzekwowane.
Lakoniczność tego zapisu Konstytucji powoduje możliwość także in-nej interpretacji, zgodnie z którą na prezydencie ciąży przede wszystkim odpowiedzialność za ścisłe wykonywanie ustaw przez podległy mu apa-rat administracji federalnej, nad którym sprawuje nadzór i może żądać opinii od kierowników departamentów lub agencji, zmieniać ich decyzje, przejmować uprawnienia itp. Ale taka wykładnia zawężająca wydaje się być sprzeczna z klauzulą vesting oraz z zasadą separacji władz, czyniąc go monokratycznym organem władzy wykonawczej, który decyduje, jak i kiedy ustawy mają być egzekwowane, przy pomocy, jakich instrumen-tów oraz jak interpretować obowiązujące przepisy będące przedmiotem wykonania. Jak podkreślał Thomas Jefferson pierwszym rodzajem odpo-wiedzialności prezydenta jest „ochrona państwa nawet jeśli oznacza to da-wanie pierszeństwa niepisanu prawu konieczności nad przyjętą ustawą” 22
18 Tamże, s. 124.
19 Zob. E. Meese III, The Heritage Guide to the Constitution, Washington, D.C. 2005, s. 222 i nast.
20 Zob. L. Lessig, C.R. Sunstein, The President and the Administration,
“Columbia Law Review” 1994, vol. 94, s. 1, 64.
21 Zob. R. Green McCloskey (ed.), Works of James Wilson, New York 1967, s. 829 (tłumaczenie wlasne — B.M.)
22 Zob. P.L. Ford, (ed.), The Works of Thomas Jefferson, New York 1905,
(unwritten laws of necessity over enacted law). Te „niepisane” prawa wy-nikają z przeszłej praktyki konstytucyjnej i teraźniejszej interpretacji oraz są mocno zakorzenione w normatywnej wizji stosownych i koniecznych działań podejmowanych przez prezydenta 23.
Dyskrecjonalność w sferze egzekucji prawa nie oznacza wszakże, iż inne organy, np. Kongres, nie mają uprawnienia do wskazania pewnych metod realizacji przyjętych ustaw. Na tej podstawie sądy oceniające działania władzy wykonawczej mogą określić zakres uznaniowości przysługujący prezydentowi i jego federalnej administracji. W szczególności, kierując się trzema przesłankami, po pierwsze — czy prezydent zaniedbał dostoso-wania się do nakazu zawartego w zwrocie shall, po drugie — czy działał wiernie i z należytą troską (care), oraz po trzecie — czy w przypadku zig-norowania ustaw należy uwzględnić motywacje prezydenta działającego wbrew przepisom Konstytucji? 24
Konstytucja USA nie określa form realizacji przez prezydenta jednej z jego podstawowych funkcji, a mianowicie szefa federalnej administracji.
W praktyce konstytucyjnej stosowane są trzy podstawowe formy, w jakich wydawane są prezydenckie akty normatywne, które różnią się między sobą bardziej od strony formalnej niż materialnej 25. Przede wszystkim są to roz-porządzenia (executive orders), które — gdy wydawane są na podstawie ustawy i zmierzając do sprecyzowania ustawowych zapisów — noszą walor obowiązującego prawa. Kierowane są bezpośrednio do szefów departamen-tów i/lub agencji federalnych, ale pośrednio oddziaływują także na sy-tuację prawną osób fi zycznych lub prawnych. Sądy mają obowiązek ich stosowania pod warunkiem użycia właściwego trybu promulgacji. Oznacza to, że rozporządzenia — zgodnie z przepisami ustawy The Federal Regi-ster Act — muszą być publikowane w tym Federalnym Dzienniku Aktów Prawnych i zgodnie z rozporządzeniem prezydenta Johna F. Kennedy’ego z 1962 r. (1C.F.R. Part 19) powinny być wcześniej właściwie przygotowane, zaprezentowane i opublikowane.
Executive Orders były wydawane przez prezydentów najczęściej i nie-rzadko wpływały w istotny sposób na sytuacją prawną obywateli. War-to w tym miejscu dla przykładu wspomnieć o rozporządzeniu prezyden-ta Abrahama Lincolna z 1861 r. zawieszającego habeas corpus 26, czy też o niezwykle ważnym dla osób narodowości japońskiej, w tym obywateli USA, w czasie II wojny światowej, rozporządzeniu prezydenta Franklina s. 146–147 (tłumaczenie własne — B.M.)
23 Zob. T.P. Crocker, Presidential Power and Constitutional Responsibility,
“Boston College Law Review” 2011, vol. 52, s. 1551–1553.
24 Zob. J. Blackman, The Constitutionality of DAPA Part II, “Texas Review of Law and Politics” 2015, vol. 20, s. 208.
25 Zob. V.S. Chu, T. Garvey, Executive Orders: Issuance, Modifi cation, and Revocation, CRS Report for Congress RS 20846, Washington, D.C., April 2014, s. 1–3.
26 Executive Order from President Lincoln to Major-General W.H. Halleck;
Ex Parte Milligan, 71 U.S. 2, 115 (1866).
D. Roosevelta z 1942 r., na mocy którego doszło do ich internowania na czas wojny w specjalnych obozach 27.
Drugim instrumentem są prezydenckie memoranda, które przypominają w swojej treści rozporządzenia, ale nie muszą być publikowane w ofi -cjalnym dzienniku i z reguły dotyczą spraw wewnętrznych administracji federalnej i proceduralnych, w tym np. sposobu realizacji podjętych de-cyzji przez własciwych szefów agencji czy implementacji przepisów praw-nych, które stanowią zadanie priorytetowe w opinii prezydenta. Trzecim rodzajem są proklamacje, które podobnie jak memoranda nie muszą być ofi cjalnie publikowane, chociaż mogą zawierać treść taką samą jak rozpo-rządzenia. Najczęściej — wydawane na podstawie ustawy — służą określe-niu daty jej wejścia w życie, albo zawieszeokreśle-niu jej implementacji. Wszystkie powyższe instrumenty prawne mogą być przez prezydenta zmieniane lub uchylane, w tym także te, które zostały wydane przez poprzedników.
Prezydentowi przysługuje dyskrecjonalność nie tylko w dziedzinie stoso-wania form, ale także w płaszczyźnie materialno-prawnej uwzględniającej na przykład rachunek kosztów i zysków prowadzonych dochodzeń, zatrzy-mań lub ścigania osób naruszających prawo 28. Wskazuje na to przyznane mu przez Konstytucję prawa łaski (art. II, sek. 2, kl. 1), na mocy które-go prezydent może wstrzymać się z wykonaniem prawa, chociażby doszło do jego naruszenia, udzielając łaski nawet przed procesem lub skazaniem konkretnej osoby.