Bezpośrednie obowiązywanie norm konstytucji we współczesnych państwach Europy Zachodniej

Istotą zasady konstytucjonalizmu jest postulat bezpośredniego obowiązy-wania ustawy zasadniczej. Zapewnia ona w szczególności możliwość realizacji postanowień konstytucji bez potrzeby ich rozwijania w ustawie. Konstytucja jest stosowanym wprost prawem. Organy władzy publicznej mają stałe zobowiązania, wynikające z konstytucyjnej regulacji swobód jednostki. Każda osoba ma możliwość sądowego dochodzenia ustanowionych w konstytucji praw. Związanie władz pań-stwowych tymi prawami jest bezwzględne. Organy publiczne nie mogą czegokolwiek uczynić lub zaniechać, jeśli byłoby to sprzeczne z wolnościami obywatelskimi11.

9 Mimo jedenastu lat, które upłynęły od śmierci K. Schmitta, jego poglądy wywierają dotąd duży wpływ na niemieckie prawo publiczne. Por. niedawno wydany zbiór jego prac pt. Staat. Grossraum,

Nomos. Arbeiten aus dem Jahren 1916-1969, herausgegeben, mit einem Vorwort von Günter Maschke,

Berlin 1995.

10 Por. H. Heller, Staatslehre, Leiden 1934, zwłaszcza s. 228 i n.

11 Por. K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, B. III/1: Allgemeine Lehren der

Grundrechte, Monachium 1988, s. 1177 i n. oraz przytoczona tam literatura. K. Stern powołując się

(s. 1195) m.in. na A. Arndta zauważa, iż konstytucyjne prawa i wolności jednostki nie są norma normans, lecz norma normata.

1. Portugalia

Pierwszą konstytucją w Europie, która proklamowała w swoim tekście

expres-sis verbis i w pełnym zakresie tak pojmowaną zasadę konstytucjonalizmu, jest

obo-wiązująca ustawa zasadnicza Portugalii z 1976 r. Jej wzorcowy w tym zakresie artykuł trzeci stanowi w szczególności: „władza najwyższa należy do ludu, który sprawuje ją w formach przewidzianych w konstytucji”; „państwo jest podporządkowane konsty-tucji”; „ważność [...] aktów państwa [...] zależy od ich zgodności z konstytucją”12.

Tę ogólną zasadę konstytucjonalizmu podkreśla dodatkowo (w odniesieniu do administracji państwowej) ust. 2 art. 266 ustawy zasadniczej. Według niego organy i urzędnicy administracji podporządkowani są przede wszystkim konsty-tucji. Zasada ta nakazuje administracji publicznej kierowanie się przy wykonywa-niu kompetencji należących do jej swobodnego uznania regułami i zasadami kon-stytucji, interpretowania i stosowania jej w sposób z nią najbardziej zgodny, a nade wszystko zabrania ona organom wykonawczym państwa odstąpienie od realizacji norm konstytucyjnych. Administracja państwowa może i powinna podejmować działania i inicjatywy jedynie na podstawie norm konstytucyjnych, zwłaszcza w tych dziedzinach, które są mniej podatne na szczegółowe regulacje ustawowe, jak zarządzanie gospodarką, prowadzenie działalności socjalnej itp. Co więcej, zasada ta daje prawo organowi administracji publicznej odmówienia stosowania przepisu ustawy, jeśli jest on oczywiście i niewątpliwie niezgodny z konstytucją13.

Dla zasady konstytucjonalizmu rozstrzygające znaczenia ma kwestia bezpo-średniego obowiązywania praw jednostki. Konstytucja Portugalii reguluje w Eu-ropie ich największą liczbę. Jeśli bońska ustawa zasadnicza poświęca tym prawom zaledwie 20 ze 146 artykułów, to w konstytucji Portugalii jest ich na 208 artykułów cztery razy więcej. Konstytucja ta zawarła też najwięcej praw należących do tzw. drugiej i trzeciej generacji. Inną jej charakterystyczną cechą jest włączenie do tradycyjnej kategorii wolności obywatelskich praw pracujących, np. prawa do bezpieczeństwa w zatrudnieniu oraz związanych z tzw. partycypacją np. komisji pracowników w zarządzaniu przedsiębiorstw czy zakazu lokautu14.

12 Konstytucja ta była zmieniana w latach 1982, 1989 i 1992. Przytoczony artykuł obowiązuje od 1982 r.

13 J. Miranda, wyrażając pewne wątpliwości co do prawa organu administracji państwowej od-stąpienia od obowiązku podporządkowania się ustawie, podkreśla, iż powinien on tak postępować m.in. wtedy, gdy podejmuje decyzje oparte na przesłankach tzw. sprawiedliwości materialnej. J. Mi-randa, Manual de Direito Constitucional, Tomo IV: Direitos Fundamentais, Coimbra 1993, s. 281-283.

14 Tak obszerny katalog praw obywatelskich wyróżnia także obecną konstytucję Portugalii w po-równaniu z poprzednimi ustawami zasadniczymi kraju. Jak zauważają J. J. Gomes Canotilho i V. More-ira (Fundamentos da Constituição, Coimbra 1991, s. 95), mimo iż konstytucja z 1933 r. przewidywała prawa socjalne, były to zaledwie „wytyczne działalności państwowej”.

Tej powiększonej kategorii klasycznych swobód obywatelskich konstytucja Portugalii zapewniła normatywny charakter. Jej art. 18 dobitnie podkreśla, iż pra-wa, swobody i gwarancje tytułu drugiej części pierwszej ustawy zasadniczej „są stosowane wprost i wiążą instytucje publiczne i prywatne”. Katalog klasycznych swobód obywatelskich nie jest zamknięty. Zgodnie z art. 17 konstytucji obejmuje on także „podstawowe prawa o charakterze analogicznym”. Należą do nich takie prawa socjalne, jak prawo do zasiłku dla bezrobotnych, minimalnej płacy krajowej, nauki w zakresie podstawowym, maksymalnego wymiaru dnia pracy, cotygodnio-wego wypoczynku i okresowych urlopów płatnych itd. Co więcej, katalog ten mogą uzupełnić także „prawa podstawowe” zawarte w „stosowanych regułach prawa międzynarodowego”. Omawiane swobody należy interpretować i uzupełniać zgod-nie z Powszechną Deklaracją Praw Człowieka. Można je ograniczyć tylko na pod-stawie wyraźnego konstytucyjnego upoważnienia, w niezbędnym zakresie oraz pod warunkiem ochrony innych praw lub interesów konstytucyjnie gwarantowa-nych i niedopuszczenia do podważenia ich istotnej treści. Ustawy parlamentu ograniczające tę kategorię praw powinny być ogólne i powszechnie obowiązujące oraz nie działać wstecz.

Drugą konstytucyjną grupą praw obywatelskich są prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne. Wielką zasługą portugalskiego ustrojodawcy było dążenie do zapobieżenia przekształceniu się ich w martwą literę. Nie odnosi się bowiem do nich klauzula konstytucji, iż można je stosować wprost i że obowiązują one wszyst-kie instytucje publiczne oraz w stosunkach między obywatelami. W celu zapobie-żenia utraty przez nie znaczenia prawnego ustawa zasadnicza Portugalii przewi-duje liczne środki i regulacje. Przede wszystkim wyznacza ona państwu w charakterze jego „podstawowego zadania” zapewnienie „skuteczności praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych”. Obowiązkiem rządu, niezależnie od uprawnień parlamentu w tym zakresie, jest podejmowanie oraz dokonywanie „wszystkich czynności i wszelkich środków koniecznych dla rozwoju społeczno--ekonomicznego i dla zadośćuczynienia potrzebom zbiorowym”. Oprócz tego przy niektórych z tych praw, np. przy prawie do pracy, pomocy społecznej, ochrony zdrowia, konstytucja wyznacza w celu ich realizacji konkretne powinności organów władzy państwowej. Z uwagi na specyfikę kontroli konstytucyjności prawa w Por-tugalii istnieje w tym kraju możliwość stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyj-ny (w razie niewypełniania przez orgaKonstytucyj-ny publiczne ciążących na nich obowiązków) tzw. niekonstytucyjności przez zaniechanie. Sygnalizacja portugalskiego Trybu-nału Konstytucyjnego nie ma prawnie wiążącego charakteru. Można ją jednak

ponawiać w dowolnej chwili i wielokrotnie15. Niezależnie od wskazanych unormo-wań, realizacji tych praw można dochodzić w zwykłym trybie, przed sądami po-wszechnymi. Co więcej, postępowanie to korzysta nawet z pewnych przywilejów procesowych, np. w postaci zwolnień z opłat sądowych.

2. Hiszpania

W przeciwieństwie do portugalskiej regulacji zasady konstytucjonalizmu ustawa zasadnicza Hiszpanii z 1978 r. nie wyraża jej tak dobitnie. Głosi ona zale-dwie, iż „obywatele i władze publiczne podlegają konstytucji” oraz dodaje, iż „prawa i wolności wymienione w jej rozdziale drugim, pierwszego tytułu wiążą wszystkie władze publiczne”16 Odmiennie od swej portugalskiej poprzedniczki konstytucja hiszpańska podzieliła prawa obywatelskie na trzy grupy oraz nadała im różny charakter normatywny. Do najbardziej chronionej konstytucyjnie grupy praw zaliczyła ona również tradycyjne swobody jednostki. Mimo znacznie utrud-nionego sposobu ich zmiany, konstytucja Hiszpanii nie uczyniła ich absolutnie niezmiennymi. Ustanowiła wobec nich szczególną zasadę wyłączności ustawo-dawczej. Mogą być one regulowane jedynie w drodze ustaw organicznych. Dla ich uchwalenia, zmiany lub uchylenia niezbędna jest absolutna większość Kongresu Deputowanych.

Do drugiej, nieco słabiej chronionej kategorii praw hiszpańskich, ustrojodaw-ca zaliczył m.in. prawo do własności i do dziedziczenia, do zawarcia równopraw-nego związku małżeńskiego, do pracy, swobodrównopraw-nego wyboru zawodu i zajęcia, do awansu przez pracę i do wynagrodzenia wystarczającego do zaspokojenia potrzeb własnych i swojej rodziny, a także wolność przedsiębiorczości i zakładania funda-cji w interesie ogólnym. Praw tych nie dotyczy utrudniony sposób ich reformy ani szczególnie unormowana zasada wyłączności ustawodawczej. Obowiązuje je jednak zasada bezpośredniego stosowania. Co więcej, ustawodawca wobec tej grupy praw nie ma całkowitej swobody, gdyż regulując je, musi „uszanować w każdym wypad-ku ich zasadniczą treść”17.

15 Taki pogląd wyrażają w szczególności autorzy obszernego komentarza do konstytucji Portu-galii. J. J. Gomes Canotilho i V. Moreira, Constituição da República Portuguesa. Anotada, Coimbra 1993, s. 1049-1050.

16 Wszechstronnie omawia zasadę konstytucjonalizmu w Hiszpanii E. García de Enterría, La

Con-stitución como norma y el Tribunal Constitucional. Kolejne wydania tej monografii (Madryt 1981, 1983

i 1985) uczyniły ją podstawowym dziełem ogólnoteoretycznym o obowiązującej ustawie zasadniczej tego kraju. Por. pierwszą obszerną recenzję na jej temat innego wybitnego konstytucjonalisty Hiszpa-nii, P. Lucasa Verdu (Revista de Derecho Politico, 1982, nr 13) pod znamiennym tytułem Prawo

konsty-tucyjne jako prawo administracyjne. „Ideologia” konstytucyjna prof. García de Enterría.

17 Por. odnośnie do tej grupy praw jednostki L. Martín-Retortillo i I. de Otto, Derechos

Mimo iż trzecia kategoria praw wyróżnionych przez hiszpańską konstytucję (praw socjalno-ekonomicznych, kulturalnych czy nawet tzw. praw trzeciej generacji) nie korzysta z omówionych gwarancji, nie oznacza to, że zostały one pominięte. Specjalnie poświęcony tym prawom artykuł konstytucji stanowi, iż „uznanie, posza-nowanie i ochrona” praw obywateli w sferze społeczno-gospodarczej” określa treść ustawodawstwa, praktyki sądowej i działalność władz publicznych”. Bezpośrednie stosowanie tej kategorii praw zależy jednak od uchwalenia ustaw wykonawczych. Jest to zaledwie jedno z trzech odstępstw od jej bezpośredniego obowiązywania przewidzianych w samej konstytucji18.

3. Niemcy

Paradoksalne jest, iż bońska ustawa zasadnicza z 1949 r., która jako pierwsza na kontynencie europejskim uznała bezpośrednio obowiązujący charakter praw jednostki, ma obecnie z punktu widzenia zasady konstytucjonalizmu mniej rozwi-nięte przepisy niż omówione konstytucje. Niemiecka ustawa zasadnicza nie pro-klamowała wyraźnie zasady konstytucjonalizmu. Ograniczyła się ona jedynie do przyznania swym normom o wolnościach obywatelskich charakteru bezpośrednio obowiązującego prawa oraz do stwierdzenia, iż wiążą one władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. W przeciwieństwie do konstytucji Portugalii, „porząd-kiem konstytucyjnym” związała tylko władzę ustawodawczą. Mimo iż podobnie jak portugalska konstytucja zabroniła jakichkolwiek zmian przepisów o prawach jednostki, dopuściła możliwość ich ograniczenia. Podobnie jak w Hiszpanii jedynym warunkiem wydania przez niemiecki parlament ustawy ograniczającej prawa jednostki jest zakaz naruszenia ich istotnej treści.

W odróżnieniu od obu wspomnianych państw bońska ustawa zasadnicza pomija zagadnienie swego obowiązywania również w stosunkach między osobami fizycznymi i prawnymi. Niezwykle szczupły jest także jej katalog praw i swobód jednostki, ograniczający się wyłącznie do ich klasycznej listy19.

18 Por. ciekawe wywody na ten temat F. J. Bastida i J. L. Requejo, Cuestionario comentado de

dere-cho constitucional, Barcelona 1991, s. 73-74.

19 Nieprzypadkowo P. Häberle podczas międzynarodowego seminarium naukowego z okazji dziesiątej rocznicy konstytucji hiszpańskiej domagał się „hiszpanizacji” bońskiej ustawy zasadniczej z 1949 r. Por. materiały z tej konferencji pod red. A. López Pina, La garantía constitucional de los