Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego*
III. Konstruktywne wotum nieufności
Ważną, jeśli nie najważniejszą, cechą współczesnego parlamentaryzmu jest możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności politycznej rządu zwłaszcza w po-staci tzw. konstruktywnego wotum nieufności. Wprowadzenie tej instytucji w boń-skiej ustawie zasadniczej z 1949 r. traktowane było przez jej twórców jako wielki wkład na rzecz rozwoju „pozytywnego systemu parlamentarnego”. Pomijając za-lety również tzw. negatywnego parlamentaryzmu15, zauważyć należy, że obecnie niestabilność rządu, której ma zapobiegać konstruktywne wotum nieufności, nie
13 Biuletyn KKZN nr X, s. 213. 14 Tamże, s. 213.
15 Por. np. moją recenzję książki T. Bergmana: Constitutional Rules and Party Goals in Coalition
Formation. An Analysis of Winning Minority Government in Sweden, Umea 1995, „Przegląd Sejmowy”
(dalej PS) 1996, nr 2. Co do określenia „pozytywny system parlamentarny”, por. G. i E. Küchenhoff:
jest istotnym problemem europejskiego parlamentaryzmu oraz, że instytucja ta nie przeszkadza w powstaniu rządu mniejszościowego czy rozpadnięciu się koali-cji, a nawet większej liczbie upadków gabinetu w porównaniu do ustrojów nie znających takiego mechanizmu16.
Ustanowiona regulacja grzeszy też formalną wadą. Zgodnie z art. 141 zd. 2 projektu, Prezydent w razie uchwalenia konstruktywnego wotum nieufności ma obowiązek przyjęcia dymisji RM i powołanie jej nowego prezesa. Tego rodzaju unormowanie, jak zauważono w literaturze17, nie wyklucza powstania fikcyjnej większości pozytywnej zdolnej jedynie do porozumienia się co do osoby nowego premiera. Opozycja może osiągnąć swój cel, usuwając niewygodnego jej szefa rzą-du bez jednoczesnego powołania zdolnej do działania RM.
Celem konstruktywnego wotum nieufności jest także uniemożliwienie two-rzenia wszelkich tymczasowych gabinetów. Również z tego punktu widzenia kon-struktywne wotum nieufności nie spełnia zadania. W art. 145 projektu wymienia się różne rodzaje rządów, które utraciły poparcie większości sejmowej. W związku z tym powstaje pytanie, czy wobec premiera pełniącego obowiązki, a nawet wice-premiera, można stosować konstruktywne wotum nieufności. Jeśli stanie się na gruncie teorii, iż tego rodzaju rząd może wykonywać każdą kompetencję należącą do zwykłej RM, odpowiedź musi być jednoznacznie twierdząca18.
Stosowanie konstruktywnego wotum nieufności prowadzi też do innych wypaczeń konstytucji. Taki wniosek wynika z praktyki jej stosowania w dwóch krajach europejskich, które przewidziały tę instytucję w swych ustawach zasad-niczych. Miast bycia radykalnym środkiem ochrony rządzącego gabinetu przed nieodpowiedzialnymi, kwestionującymi go działaniami opozycji konstruktywne wotum nieufności stało się jedynie wadliwym narzędziem dokonywania zmian gabinetowych. Zarówno w Niemczech, jak w Hiszpanii dwukrotnie posłużono się rozpatrywaną instytucją. Podjęta przez opozycję CDU-CSU 27 IV 1972 próba prze-prowadzenia zmiany kanclerza według art. 67 ustawy zasadniczej, regulującego konstruktywne wotum nieufności, nie powiodła się. Gdy 1 X 1982 doszło do zasto-sowania tej normy po raz pierwszy od 30 lat jej obowiązywania, nastąpiło to nie
16 Z wyliczeń J. Domesa opartych na porównaniu między Federacją a krajami niemieckimi, któ-rych konstytucje przewidują lub pomijają konstruktywne wotum nieufności, wynika, że wywiera ono negatywny wpływ na stabilność rządu, zob. J. Domes: Regierungskrisen in Bund und Länder seit 1949
und die Funktion des Konstruktiven Misstrauensvotum [w:] Res Publica Studien zum Verfassungswesen. Dolf Sterrnberger zum 70. Geburstag, red. P. Haungs, München 1977, s. 60 i n.
17 Por. O. Kollreutter: Deutsches Staatsrecht, Stuttgart 1952, s. 207; H. Schneider: Kabinettsfrage
und Gesetzgebungsnotstand nach der Bonner Grundgesetz, „Veröffentlichung der Vereinigung der
Deutschen Staatsrechtslehre” 1950, nr 8, s. 29.
18 Por. K. Wojtyczek: Francuskie prawo konstytucyjne i status prawny rządu, który złożył
w wyniku wspólnego działania stronnictw opozycyjnych, lecz w rezultacie odejścia z rządzącej koalicji wolnych demokratów (FDP)19.
Niewiele lepsze są hiszpańskie doświadczenia. Zastosowanie w 1980 i w 1987 r. konstruktywnego wotum nieufności nie doprowadziło do zmiany rządu. Fiasko posłużenia się tą instytucją w 1987 r. było tak wielkie, że wywołało pełną niepo-koju uwagę wybitnego historyka Hiszpanii o podważeniu autorytetu parlamentu, jeśli będą zgłaszane konstruktywne wota nieufności „pod byle jakim pretekstem”20. F. Fernández Segado, dokonując ogólnej oceny praktyki stosowania konstruktyw-nego wotum nieufności, zauważył, że okazała się ona pod każdym względem po-zbawiona znaczenia, a nawet wysoce dysfunkcjonalna dla działalności kontrolnej parlamentu21.
Polskie doświadczenie z tą instytucją jest jeszcze gorsze. Nie wynika ono z niepowodzenia inicjatywy posłużenia się tym urządzeniem wprowadzonym przez MK z 17 X 1992, lecz ze względu na sposób, w jaki to uczyniono. Gdy 1 III 1995 Sejm odwołał prezesa RM, W. Pawlaka, i powołał na jego miejsce J. Oleksego była to ‒ jak oświadczył jeden z przywódców rządzącej koalicji ‒ „rekonstrukcja rządu przy wykorzystaniu konstruktywnego wotum nieufności” jako „normalna” procedura22. Pomijając okoliczność, że art. 66 ust. 4 MK traktujący o tej instytucji nie jest zwy-kłym trybem przeobrażeń w składzie osobowym RM, należy zauważyć, że przepis ten ‒ jak podkreślił jeden z przywódców opozycji w trakcie debaty nad wnioskiem o wotum nieufności ‒ winien służyć do zmiany układu politycznego. Nie dziwi więc, że członkowie koalicji, zabierając głos w dyskusji nad wnioskiem o wotum nieuf-ności, mówili o sukcesach odwoływanego gabinetu, podczas gdy przedstawiciele opozycji zajęli wobec powołania nowego rządu stanowisko dające się wyrazić zwrotem, użytym przez jednego z nich: „jestem za a nawet przeciw”23. Negatywny obraz polskiej wersji konstruktywnego wotum nieufności podkreśla okoliczność, iż wnioskodawcy nie podali uzasadnienia potrzeby zmiany na stanowisku premie-ra opremie-raz że nie odbyła się żadna dyskusja nad progpremie-ramem przyszłego rządu, które-go desygnowany szef w ogóle nie przedstawił.
1. Rozwiązanie czy skrócenie kadencji parlamentu? Jak podkreśla się w litera-turze przedmiotu prawo rozwiązania parlamentu jest charakterystyczną instytu-cją systemu gabinetowego, będącą przeciwwagą wobec prawa do pociągania do
19 Por. B.-Y. Kim: Regierungskrisen und verfassungsrechtliche Lösungsansätze, Baden-Baden 1993, s. 220 i n.
20 E. Virgala Foruria: La moción de censura en la Constitución de 1978, Madrid 1988, s. 289. 21 Comentarios a las leyes políticas. Constitución española de 1978, red. O. Alzaga Villaamil, Madrid 1987, t. IX, s. 112.
22 Sprawozdanie Sten. z 44. posiedzenia Sejmu RP, Warszawa 1995, s. 12. 23 Tamże, s. 20.
odpowiedzialności politycznej rządu przed parlamentem, w tym do jego obalenia24. Tę klasyczną instytucję ustroju parlamentarnego zastąpiono w projekcie konsty-tucji tzw. skróceniem kadencji Sejmu i Senatu. Nowa instytucja oznacza w szcze-gólności, że mimo rozwiązania parlamentu funkcjonuje on nadal do chwili pierw-szego posiedzenia nowo wybranego ciała przedstawicielskiego czy ‒ jak to precyzuje art. 81 ust. 1 ‒ „do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu na-stępnej kadencji”. Regulacja ta jest wyrazem nieufności wobec egzekutywy, a zwłasz-cza RM. Przedłużenie kadencji Sejmu i Senatu aż do zebrania się nowo wybranego składu podważa też teorię dyskontynuacji prac parlamentarnych, gdyż umożliwia zdyskwalifikowanym politycznie izbom kontynuowanie działań ustawodawczych.
Pomijając różne trudności praktyczne, które może nastręczyć skrócenie kadencji parlamentu ‒ miast jego tradycyjnej „śmierci cywilnej” i automatycznego wygaśnięcia mandatów ‒ należy zauważyć, że odpowiada ona lepiej monistycznej budowie władzy wykonawczej. Właśnie z punktu widzenia niezmiernego wzrostu znaczenia RM w nowym ustroju przedłużenie okresu kontroli Sejmu nad „załatwia-jącym bieżące sprawy” rządem jest efektywniejszą regulacją niż klasyczna25.
IV. Kontrasygnata
Art. 126 projektu konstytucji ustanawia zasadę współpodpisywania aktów urzędowych Prezydenta przez inny organ państwa. Pomijając okoliczność, że wymóg podpisu aktów głowy państwa przez prezesa RM nie odpowiada temu co określa się w niemieckiej nauce rzeczywistością konstytucyjną26, uważam, że nie pasuje on do przyjętego w projekcie modelu parlamentarnego systemu rządu. Aktywną rolę głowy państwa, którą odzwierciedla art. 126, trudno pogodzić z ustrojem gabinetowym. Rozporządzenia, zarządzenia i postanowienia Prezy-denta RP są zaledwie jego formalnymi kompetencjami będącymi materialnie aktami rządu. Projekt konstytucji przewiduje kompetencje Prezydenta w zakresie aktów, o których treści rozstrzyga RM. Ten właśnie układ między organem
24 Por. W. Skrzydło: Rozwiązanie Sejmu i jego prawne konsekwencje, PS 1993, nr 1, s. 50.
25 Skrócenie kadencji parlamentu zamiast jego rozwiązania odzwierciedla współczesną tenden-cję w konstytucyjnym prawie porównawczym, por. Ph. Lauvaux: La Dissolution des assemblées
parle-mentaires, Paris 1983, s. 306 i n.
26 Pojęcie rzeczywistości konstytucyjnej ‒ trapiącej od dawna niemiecką teorię ustawy zasadni-czej ‒ jest trudne do zdefiniowania, por. E. Forsthoff: Verfassung und Verfassungswirklichkeit der BRD, Merker 1968. Warto w tym kontekście przytoczyć słowa sędziego austriackiego Trybunału Konstytu-cyjnego, K. Korinka: „Realnie patrząca na życie nauka prawa konstytucyjnego musi już wyróżnić trzy płaszczyzny: konstytucji, konstytucyjnej rzeczywistości i tego jak jest naprawdę”.
sporządzającym akt a organem kontrasygnującym go przewidywała MK głosząc, iż Prezes RM albo właściwy minister „sprawę przedkłada Prezydentowi”.
Przyjęta w projekcie konstytucji formuła kontrasygnaty nie jest do pogodze-nia również z prawem kontrolowapogodze-nia aktów urzędowych Prezydenta przez szefa rządu. Z całości projektu konstytucji, zwłaszcza z jej art. 129, wynika wyraźnie dominująca rola prezesa RM w porównaniu do pozycji Prezydenta RP. W konsty-tucyjnej konstrukcji kontrasygnaty natomiast „pierwszą” osobą podpisującą jest Prezydent, a „drugą” premier27. Jest to dokładne odwrócenie znaczenia kontrasy-gnaty: materialnym twórcą aktu jest rząd (reprezentowany tutaj przez jego szefa), a formalnym Prezydent. Zgodnie z tym, to nie Prezydent, lecz prezes RM badałby prawidłowość aktów urzędowych. Doceniając znaczenie samokontroli organów konstytucyjnych w państwie prawa, trudno uznać jej regulację w związku z kontr-asygnatą za właściwą.
Jeszcze poważniejsze zastrzeżenie wywołuje kwestia wyłączeń aktów urzę-dowych Prezydenta spod wymogu kontrasygnaty. W przypadku zarządzenia wybo-rów do Sejmu i Senatu, zwołania pierwszego posiedzenia nowo wybranych izb, skró-cenia kadencji parlamentu, powołania prezesa RM, przyjęcia dymisji RM i powierzenia jej tymczasowego pełnienia obowiązków, odwołania ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności, powołania sędziów mamy do czynienia z obowiąz-kami Prezydenta. Są one ściśle określone co do sposobu ich wykonania i pozostawia-ją głowie państwa niewielki margines swobody działania. Niewykorzystanie tych kompetencji przez głowę państwa jest podstawą pociągnięcia go do odpowiedzial-ności konstytucyjnej. Uwolnienie tego rodzaju aktów Prezydenta spod kontrasygna-ty nie nadaje im charakteru jego osobiskontrasygna-tych uprawnień.
Wywołuje sprzeciw wyłączenie spod kontrasygnaty aktu urzędowego Pre-zydenta nadania statutu swojej kancelarii, powołania i odwołania jej szefa, a także zrzeczenie się przez głowę państwa urzędu. W literaturze tego rodzaju działania Prezydenta zalicza się do tzw. niewłaściwych wyjątków od wymogu kontrasygna-ty28. Urzeczywistnianie tych kompetencji w ogóle nie wymaga współpodpisu człon-ka rządu, gdyż Prezydent nie działa tutaj jako przedstawiciel władzy wydający akty rządowe skierowane na zewnątrz.
27 P. Sarnecki (Ekspertyza na temat: Kontrasygnata i brak kontrasygnaty w świetle Małej
Konsty-tucji na przykładzie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, PS 1994, nr 3, s. 143), poruszając to
zagadnie-nie, pisze o „pierwotnej” inicjatywie i „wtórnym” działaniu Prezydenta RP. Poglądy wówczas wyrażo-ne podtrzymał w rozbudowanym artykule Kontrasygnata aktów prawnych Prezydenta RP, PS 1996, nr 2, s. 23-42.
28 Por. celne uwagi na temat H. Biehl: Die Gegenzeichnung im parlamentarischen
Na szczególną uwagę zasługują trzy dalsze prerogatywy Prezydenta: podpi-sanie albo odmowa podpisania ustawy, zwołanie Rady Gabinetowej oraz stosowa-nie prawa łaski. Nie da się ich całkowicie zakwalifikować jako wyłączne uprawstosowa-nie- uprawnie-nia głowy państwa. W razie niepodpisauprawnie-nia przez Prezydenta ustawy w terminie, zarządzenie o jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP wydaje Marszałek Sejmu. Jest to równoznaczne z jej wejściem w życie. Pomijając ‒ poruszoną wcześniej ‒ kwestię wątpliwej wartości ustrojowej Rady Gabinetowej, należy zauważyć, że Prezydent nie może jej zwołać według swego uznania, ale tylko „dla omówienia spraw szcze-gólnej wagi”. Zgodnie z obowiązującym trybem w sprawach o ułaskawienie, o ich biegu rozstrzygają sądy i Prokurator Generalny. Organy te dokonują wstępnej se-lekcji podań i wniosków. Mogą więc skutecznie uniemożliwić Prezydentowi nawet zapoznanie się z nimi29.
Inne zastrzeżenia wywołuje ostatnia grupa prerogatyw Prezydenta. Skorzy-stanie z prawa inicjatywy ustawodawczej, zarządzenie referendum, wystąpienie do TK czy nawet nadawanie orderów i odznaczeń nie jest uwarunkowane wzglę-dami merytorycznymi. Prezydent może prowadzić własną politykę odznaczeniową czy zwracania się do TK z wnioskami o zbadanie konstytucyjności aktów norma-tywnych, względnie ‒ w drodze inicjatywy ustawodawczej ‒ pobudzenie określo-nej aktywności prawotwórczej parlamentu. W dwóch ostatnich przypadkach osta-teczny kształt jego działaniom nadają inne organy. Zwolnienie z kontrasygnaty jest uzasadnione. Inaczej rzecz się ma z nadawaniem orderów i odznaczeń, gdyż nie-które z posunięć Prezydenta mogą budzić wątpliwości, a nawet poważny sprzeciw innych organów, zwłaszcza rządu. W tym zakresie należałoby nawet postulować wprowadzenie wymogu kontrasygnaty30.