System rządu: konstytucjonalizacja sprzeczności czy oryginalnego ustroju RP?

Jest rzeczą znamienną, że projekt konstytucji proklamuje jednocześnie podział i równowagę władzy. Jest to odrzucenie właściwej prezydenckiemu systemowi rządu separacji trzech wyraźnie wyodrębnionych władz. Przyjęta w projekcie struktura państwa obejmuje więc Sejm i Senat, Prezydenta RP, Radę Ministrów i administrację rządową, sądy i trybunały, a nawet ‒ jeśli zgodzimy się wyróżnić

29 W celu zmiany tego stanu prawnego Prezydent RP przedłożył projekty nowelizacji k.p.k. i u.k.s., por. „Rzeczpospolita” 26 III 1996.

30 O względnym charakterze ewentualnej listy wyłączeń spod kontrasygnaty świadczy uchwała TK z 5 IX 1995. Por. też dwie ciekawe glosy na ten temat: PS 1995, nr 3, s. 357-383.

„czwartą władzę” ‒ organy kontroli państwowej i ochrony prawa. Pomijając dodat-kowe trudności cechujące tak złożoną organizację państwa, ograniczę dalsze uwa-gi do stosunków między władzą ustawodawczą a wykonawczą, mających najwięk-sze znaczenie dla nowego ustroju.

Projekt konstytucji nie mówi w żadnym artykule o władzy wykonawczej. To co tradycyjnie pojmuje się jako egzekutywę nazywa on „najwyższym przedstawi-cielem RP” oraz Radą Ministrów i administracją rządową. Proponowana ustawa zasadnicza państwa stoi wyraźnie na gruncie jednoczłonowej władzy wykonawczej, powierzając całość polityki państwa Radzie Ministrów. Co więcej, projekt konsty-tucji podkreśla szczególną rolę w rządzie prezesa RM. Na mocy swych wyłącznych uprawnień nominacyjnych wobec szefów resortów oraz prawa do „ustalania zasad realizacji polityki państwa” przestał on być tylko przewodniczącym organu kole-gialnego, reprezentującym i koordynującym jego prace.

Przewodnia rola rządu w ramach egzekutywy doznaje jednak uszczerbku ze strony Prezydenta RP. Mimo generalnego osłabienia roli Prezydenta w państwie, projekt zastrzega jego wybór w głosowaniu powszechnym oraz wyposaża go w pra-wo rozpisania referendum. Jest to poważne umocnienie samodzielności Prezyden-ta, kłócące się wyraźnie z jego zasadniczo bierną rolą w nowym ustroju państwa. Nie ma on bowiem żadnych własnych uprawnień w sferze władzy wykonawczej. Niewielki też będzie jego wpływ na powoływanie rządu. Może on jednak, opierając się na swym mandacie pochodzącym z wyborów powszechnych, zarządzić głoso-wanie ludowe wbrew nie tylko woli parlamentu, ale i szefa rządu. Jeśli wystąpią sprzyjające okoliczności polityczne, wybrany „plebiscytarnie” prezydent będzie się też czuł legitymowany do rozpisania, w razie potrzeby, referendum.

Układu stosunków między władzą ustawodawczą a wykonawczą nie cechu-je kardynalne założenie parlamentarnego systemu rządu, że izby mogą obalić rząd w dowolnym momencie, a rząd może zawsze rozwiązać zgromadzenie ustawodaw-cze. Jedyną dostępną opozycji procedurą położenia kresu działalności RM jest konstruktywne wotum nieufności. Jest to mechanizm tak trudny do urzeczywist-nienia, że nie spełnia swego podstawowego zadania, polegającego na umożliwieniu opozycji zmiany rządu w czasie kadencji parlamentu. Również rząd nie może, w sposób dogodny dla siebie, rozwiązać Sejmu i Senatu. Przesłankami bowiem tzw. skrócenia kadencji są dwie okoliczności: nieuchwalenie w terminie budżetu albo niepowołanie przez parlament rządu. Rozwiązanie parlamentu jest więc bardziej rządowym środkiem dyscyplinującym własnych posłów niż odpowiedzią na dzia-łania opozycji.

Niewiele lepsza będzie współpraca między władzami. Przyjęcie permanent-nego trybu pracy parlamentu oraz ścisłych dat jego inauguracji spowoduje, że współdziałanie Prezydenta RP z ciałem przedstawicielskim ograniczy się prak-tycznie do orędzia bądź inicjatyw ustawodawczych. Oba akty ‒ pierwszy typowy dla ustroju prezydenckiego, a drugi dość rzadki z punktu widzenia porównaw-czego ‒ przyczynią się raczej do powstania napięć, a nie do budowania zgody między głową państwa a izbami. Wygłaszanie orędzi formalnych czy okoliczno-ściowych podważa sens tej instytucji, podczas gdy składanie przez Prezydenta projektów aktów prawotwórczych naruszać będzie sejmowo-rządowy program prac legislacyjnych.

Nie będzie również możliwe zrealizowanie podstawowej cechy parlamentar-nego systemu rządu jaką jest wspólne prowadzenie polityki państwa przez Prezy-denta i parlament za pośrednictwem gabinetu odpowiedzialnego przed ciałem przedstawicielskim. Głowa państwa nie ma uprawnień w dziedzinie władzy wy-konawczej. Monopol konstruktywnego wotum nieufności w zakresie pociągnięcia do odpowiedzialności rządu, a zwłaszcza jego niewłaściwe pojmowanie w RP31, uniemożliwi opozycji korzystanie z tej instytucji. Stworzy to nawet możliwość funkcjonowania gabinetów nie cieszących się poparciem Sejmu.

Nie przystaje do nowego ustroju konstrukcja kontrasygnaty. Z uwagi na układ stosunków między Prezydentem RP a RM stała się zbędna. Podpis premiera na „akcie urzędowym” głowy państwa będzie zwykłą formalnością. Jest charaktery-styczne, że instytucja ta nie funkcjonuje już od dawna w kraju, w którym powsta-ła32. Jeśli zachowany będzie wymóg kontrasygnaty aktów urzędowych głowy pań-stwa, oznaczać to będzie podkreślenie jego roli ustrojowej. Rozszerzenie w projekcie konstytucji kategorii aktów współpodpisywanych przez Prezydenta i premiera na wszelkie akty urzędowe postawi również pod znakiem zapytania możliwość wykonania tej kompetencji. Pojęcie aktów urzędowych obejmuje nie tylko działania mające formę pisemną33. Trudno sobie wyobrazić podpisywanie przez prezesa RM przemówień, rozmów, telegramów głowy państwa. Najlepiej by było przyjąć jako generalną konstytucyjną zasadę braku wymogu kontrasygnaty;

31 O tym świadczył niedawny spór między SLD i PSL w sprawie obsady stanowisk ministerial-nych w związku z reformą centrum rządu. Por. też poglądy na ten temat P. Winczorka i St. Krukowskie-go w „Rzeczpospolitej” z 27 VIII 1996.

32 Współcześnie brytyjscy ministrowie podpisują najczęściej sami dokumenty państwowe z na-stępującą formułą: „Mam nakaz od Jego Królewskiej Mości do...”. Angielskie podręczniki prawa kons-tytucyjnego pomijają zagadnienie kontrasygnaty, por. O.H. Phillips: Constitutional and Administrative

Law, London 1973; D.C.M. Yardley: Introduction to British Constitutional Law, London 1994.

33 Por. ciekawe wywody P. Sarneckiego na temat różnego rozumienia badanego terminu w pol-skiej teorii i praktyce konstytucyjnej w jego obu przytoczonych pracach.

kontrasygnacie podlegałyby jedynie akty Prezydenta RP doniosłe i o istotnym znaczeniu ustrojowym.

*

Zgodnie z tradycyjną klasyfikacją ustrojów państwowych, system rządu zakreślony w projekcie konstytucji jest parlamentarny. Należy on do tej jego od-miany, którą określa się monistyczną34. W tym systemie rządu głowa państwa nie ma własnych kompetencji w sferze władzy wykonawczej, podczas gdy RM odpo-wiada wyłącznie przed parlamentem. W ustroju tym, większość parlamentarna tworzy rząd. Do gabinetu należy całość władzy wykonawczej.

Projektowana odmiana tego rodzaju systemu rządu zawiera szereg elemen-tów burzących ten idealny model. Najważniejszą nieprawidłowością w tym zakre-sie jest wyposażenie Prezydenta RP w prawo zarządzenia referendum oraz usta-nowienie go jako gwaranta ciągłości władzy. Mąci też obraz jednoczłonowej egzekutywy istnienie Rady Gabinetowej zwoływanej przez Prezydenta, częściowo aktywna rola głowy państwa w tworzeniu rządu, a nade wszystko instytucja kontrasygnaty. Świadczy to, że obok szefa rządu występuje głowa państwa nie ograniczona do funkcji symbolicznych. Zasada wyboru głowy państwa w głoso-waniu powszechnym podkreśla dodatkowo dwuczłonowy charakter władzy wy-konawczej.

Jeśli na projektowany system rządu spojrzeć z punktu widzenia nowoczesnych klasyfikacji35, budzi on jeszcze większe zastrzeżenia. Współczesne klasyfikacje systemów rządu nawiązują przede wszystkim do stronnictw politycznych, a zwłasz-cza do możliwości rotacji u władzy między partią rządzącą a opozycją. Wyróżnia się więc, z jednej strony, parlamentarne ustroje większościowe, inaczej zwane rządami gabinetu, premiera, itp. cechujące się dwupartyjnością i stabilną egzeku-tywą o mocnym oparciu w organie ustawodawczym oraz, z drugiej strony, systemy rządu charakteryzujące się przewagą parlamentu, a także wielością stronnictw politycznych, w ramach których niestabilne gabinety zależą od zmieniających się koalicji w zgromadzeniu przedstawicielskim.

Model ustrojowy zawarty w projekcie konstytucji jest pierwszego rodzaju. Występuje w postaci tzw. systemu rządu premiera. U podstaw takiego ustroju winny znajdować się dwa duże stronnictwa polityczne zmieniające się regularnie u władzy. Takiego systemu partyjnego nie ma obecnie w Polsce. Nie tylko jest wie-le stronnictw reprezentowanych w parlamencie, awie-le ‒ co gorsza ‒ rządzący układ tworzą dwa, a nawet trzy ugrupowania. W konsekwencji zmiany gabinetu nie

34 Por. prace wymienione w przypisie 2.

zależą i nie będą zależeć od zmieniających się koalicji w zgromadzeniu ustawodaw-czym, lecz od przekształceń politycznych w rządzącej formacji. Taki stan ma wszel-kie przesłanki do utrzymywania się w dłuższym okresie. Instytucje i procedury nowego systemu rządu nie będą miały nawet okazji ukazać swych zalet. Zapew-nienie równowagi między stabilnością rządu a jego odpowiedzialnością przed parlamentem i wyborcami jest trudnym zadaniem.