Jedno czy dwuczłonowa władza wykonawcza?

We wzorcowym ustroju parlamentarnym władza wykonawcza składa się z dwóch członów: głowy państwa i szefa rządu3. Z punktu widzenia genetycznego, organizacyjnego i funkcjonalnego projekt konstytucji przeczy temu założeniu.

1 Por. G. Burdeau: Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris 1980, s. 160 i n.

2 Tutaj pozwoliłem sobie na „uprzedzenie” treści przyszłej konstytucji RP w stosunku do jej projektu z 19 VI 1996, gdyż nie wyobrażam sobie innej decyzji KKZN w tym zakresie po przeprowa-dzeniu reformy centrum rządu w drugiej połowie 1996. Por. przyp. 7.

3 G. Burdeau, jw., s. 169; M. Prélot: Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris 1972, s. 402, passim.

Pozycję głowy państwa umacnia w tym układzie władzy jej wybór w głosowaniu powszechnym. Pominięcie parlamentu przy powoływaniu Prezydenta RP unieza-leżnia go od pozostałych władz, w tym również od szefa rządu. Suwerenny charak-ter ustrojowy głowy państwa podkreśla dodatkowo przewidziana konstytucyjnie możliwość jego wyboru w dwóch kolejkach głosowania. Gdyby do wyboru Prezy-denta w pierwszej turze wystarczyła względna większość głosów, jego pozycja konstytucyjna byłaby słabsza. Głowa państwa nie mogłaby rościć pretensji do poparcia jej przez większość obywateli. Odrębność ustrojową Prezydenta RP pod-kreśla ponadto jego dłuższa od parlamentu kadencja. Przedłużony okres pełno-mocnictw stwarza również lepsze warunki pełnienia przez niego roli gwaranta ciągłości władzy4.

Jedynym organizacyjnym elementem łączącym Prezydenta z egzekutywą jest Rada Gabinetowa. Jest to Rada Ministrów pod przewodnictwem głowy państwa. Nie ma ona cech rządu, gdyż nie może wykonywać konstytucyjnych uprawnień Rady Ministrów. Prezydent może zwoływać Radę Gabinetową dla omówienia bliżej nie określonych spraw szczególnej wagi. Rada jest tylko organem doradczym Prezyden-ta zbierającym się w wyjątkowych okolicznościach. Ponieważ nie podejmuje ona żadnych konkretnych decyzji, ma charakter swego rodzaju „klubu dyskusyjnego” o niewielkiej przydatności ustrojowej. Jak zauważono podczas prac nad konstytucją, za „ustalenia” podjęte w trakcie posiedzeń Rady Gabinetowej odpowiedzialność ponosi rząd5. Utworzenie tego rodzaju organu ma na celu wykluczenie sytuacji, „w której prezydent mógłby zostać premierem”6. Funkcjonowanie Rady spowoduje dodatkowe zamieszanie w sferze organizacji państwa: na dwa zazębiające się zespo-ły organizacyjne ‒ rząd i Prezydent RP ‒ nałoży się nowa instytucja w sferze władzy wykonawczej. Jej istnienie bez stanowczych kompetencji wydaje się zbędne.

1. Rząd i prezes Rady Ministrów. Projekt konstytucji wyznacza rządowi i pre-zesowi RM dużą rolę w ramach szeroko pojmowanej władzy wykonawczej. RM ma być głównym organem administracji państwowej. Premier nie jest w rządzie jedynie

4 Był to tzw. piąty punkt katalogu (dylematu) rozpatrywanego 25 I 1995 przez KKZN: czy pozy-cja Prezydenta ma być określona jako „gwarant ciągłości władzy wykonawczej” czy jako organ stojący na czele tej władzy i sprawujący ją bezpośrednio lub za pośrednictwem rządu ‒ Biuletyn Komisji Kon-stytucyjnej Zgromadzenia Narodowego (dalej: Biuletyn KKZN) nr XII, s. 30. W głosowaniu nad tym dylematem za propozycją Prezydenta jako „gwaranta ciągłości władzy” oddano 40 głosów, za propo-zycją Prezydenta stojącego na czele władzy wykonawczej ‒ 3 głosy (tamże, s. 62). Trudno ustalić kto podjął decyzję o zrezygnowaniu w pierwszej formule z przymiotnika „wykonawczej”, tym bardziej że podczas posiedzenia KKZN w dniu 31 V 1995 część członków Komisji miała w dalszym ciągu wersję artykułu z wyrazem „wykonawczej” (por. Biuletyn KKZN nr XX, s. 69). Nie trzeba dodawać, iż nowa charakterystyka Prezydenta RP jako „gwaranta ciągłości władzy” nie usunęła wątpliwości co do tej formuły (tamże, s. 69 i n.).

5 Biuletyn KKZN nr X, s. 214. 6 Tamże, s. 214.

primus inter pares. Do zakresu działania rządu należy nie tylko całość wewnętrznej

i zagranicznej polityki państwa, spraw administracji i finansów publicznych, obro-ny narodowej, ale także samodzielne określenie swojej organizacji i trybu pracy. RM nie ma jednak prawa do wydawania aktów o mocy ustawy ani do samoistnego normotwórstwa. Organ ten w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień może wydawać tylko jeden rodzaj aktu powszechnie obowią-zującego ‒ rozporządzenia.

Prezes RM nie tylko reprezentuje rząd na zewnątrz, kieruje jego pracami, koordynuje i kontroluje pracę ministrów oraz wydaje rozporządzenia, ale przede wszystkim ma cztery ważkie kompetencje: ustalanie zasad realizacji polityki pań-stwa prowadzonej przez RM, powołanie i odwołanie na zasadzie wyłączności mi-nistra, określanie zakresu działania szefa resortu oraz wyznaczanie mu zadań, a także sprawowanie w granicach i w formach określonych w konstytucji i ustawach nadzoru nad samorządem terytorialnym. Pomijając ostatnią kompetencję, należy zauważyć, iż w ten sposób w nowym ustroju szef rządu zastąpi ‒ w płaszczyźnie konstytucyjnoprawnej ‒ głowę państwa. Ośrodkiem władzy państwowej będzie prezes RM z podległym mu rządem7. Projektowany kształt ustrojowy władzy wy-konawczej wykazuje jednak pewne niekonsekwencje, a nawet wady.

Z proponowanej konstytucyjnej konstrukcji wynika, że w organizacji i funk-cjonowaniu rządu obowiązywać będą zasady kolegialności i monokratyzmu. Art. 129 nowej konstytucji mocno podkreśla normę zespołowego działania gabinetu gabi-netu stwierdzając, iż RM prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną RP, kieruje administracją rządową, koordynuje i kontroluje prace organów administracji rzą-dowej. Z drugiej strony, szef rządu nie tylko ustala zasady realizacji tej polityki, koordynuje i kontroluje pracę ministrów, ale również wyznacza członkom RM zadania.

Nie jest to szczęśliwe rozgraniczenie kompetencji między rządem a prezesem RM. Pojęcie „zasad realizacji polityki państwa” ustalanych przez premiera jest bardzo ogólnikowe i niejasne. Nie mają one na pewno charakteru „wytycznych polityki” wydawanych przez kanclerza Niemiec8. Są to zaledwie reguły postępowania służące

7 Nie czekając na zakończenie prac konstytucyjnych, parlament uchwalił 8 VIII 1996 jedenaście ustaw w tym jedną konstytucyjną o reformie Centrum Administracyjnego i Gospodarczego Rządu. T. Rabska, w artykule Wokół reformy centrum gospodarczego i administracyjnego. Czy sprawa ma

cha-rakter wyłącznie polityczny („Rzeczpospolita” z 10 VII 1995), ostro krytykuje sposób

przeprowadze-nia tych zmian, ze względu na ich głębokość i zasięg, zwłaszcza w sferze konstytucyjnej.

8 Podczas dyskusji w dniu 3 VII 1995 w KKZN nad omawianą formułą przeważyło jej rozumie-nie jako ograniczonej do spraw organizacyjnych. Nie zyskała uznania członków Komisji bardziej prawniczo poprawna sugestia jej eksperta prof. K. Działochy głosząca, iż prezes RM ustala „sposób wykonywania polityki państwa” (Biuletyn KKZN nr XXII, s. 30-31).

lepszemu wcieleniu w życie bieżących posunięć politycznych rządu. Gdyby było ina-czej, oznaczałoby to przejęcie przez szefa rządu kompetencji do podejmowania pod-stawowych rozstrzygnięć dotyczących „spraw polityki państwa”, które ‒ jeśli nie są wyraźnie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialne-go ‒ należą do RM. Art. 132 projektu reguluje przede wszystkim proceduralne aspek-ty działalności RM.

Nie jest zbyt udane unormowanie przyszłej pozycji konstytucyjnoprawnej ministra. Przyjęcie zasady, iż zakres działania szefa resortu określa według swego uznania prezes RM oraz że koordynuje on i kontroluje stale jego pracę stawia pod znakiem zapytania możliwość pociągania do indywidualnej odpowiedzialności przed parlamentem członków rządu. Budzi też poważne wątpliwości brak zróżni-cowania trybu składania wniosków i uchwalania wotum nieufności wobec poszcze-gólnych szefów resortów w porównaniu do całej RM9. Identyczne surowe warunki pociągnięcia do odpowiedzialności politycznej ministra i gabinetu en bloc ‒ stwo-rzone specjalnie dla ochrony rządu ‒ uniemożliwią szerszą realizację tej formy kontroli Sejmu w razie potrzeby cząstkowej oceny jednego czy kilku resortów. Osłabienie odpowiedzialności parlamentarnej ministrów wzmoże jednocześnie ich większą podległość szefowi rządu. Przedstawiona regulacja położenia i kompeten-cji szefów resortów podkreśli jeszcze bardziej „prezydencjalistyczne” cechy funk-cji premiera RP10.

2. Prezydent a tworzenie rządu. Projekt konstytucji przyznaje głowie państwa kompetencje w zakresie kształtowania składu RM. Uczestniczy on zarówno w po-wołaniu całego gabinetu, jak i jego poszczególnych członków.

Udział głowy państwa w częściowych rekonstrukcjach rządu ma charakter formalny. W art. 143 projektu mówi się, że zmiany w składzie RM dokonuje Prezy-dent „na wniosek” jej prezesa. Znacznie większy wpływ na powołanie rządu ma głowa państwa w razie powołania gabinetu en bloc. Konstytucja przewiduje pięć kolejno następujących po sobie procedur tworzenia rządu. W trzech z nich inicja-tywa należy do głowy państwa, przy czym podczas pierwszego sposobu powołania RM udział Prezydenta jest znaczny. Stwierdzenie, że Prezydent RP desygnuje

9 Ustanowienie w art. 141 projektu konstytucji, oprócz odpowiedzialności indywidualnej człon-ków RM, dodatkowo wotum nieufności wobec ministrów kłóci się z zasadą kolegialności gabinetu oraz z nową rolą premiera w tym zespole. Można się też w związku z tym zastanowić, czy wzorem innych państw ‒ jeśli chce się zachować tę drugą instytucję ‒ nie należałoby złagodzić jej konsekwen-cji redukując ją, jak niemieckie Missbiligung, do tzw. wniosków dezaprobaty czy nagany politycznej szefa resortu. Wówczas polityczna realizacja wniosku ‒ w postaci odwołania ministra ‒ zależałaby od uznania premiera. Unormowanie austriackie, z którego zdaje się czerpał natchnienie polski ustrojo-dawca, nie jest szczęśliwe, choćby dlatego, że w kraju tym konstytucja nie mówi o gabinecie.

10 Dodatkowym czynnikiem osłabiającym pozycję ministrów jest możliwość powołania wicepre-mierów (por. ust. 2 art. 131 projektu).

i powołuje prezesa RM wraz z proponowanym przez niego składem rządu oznacza zakończenie formowania gabinetu. W ciągu dwóch tygodni Sejm powinien wyrazić temu rządowi wotum zaufania. Mimo braku takiej uchwały, rząd może rozwijać swoją działalność11. Jednocześnie konstytucja, nakładając na powołany w ten spo-sób rząd obowiązek przedstawienia w terminie 14 dni programu działania, wiąże Prezydenta z tą RM.

Jest to niewątpliwie próba wprowadzenia do polskiego prawa konstytucyjne-go instytucji inwestytury. Polega ona jednak na uzależnieniu rozpoczęcia pracy przez rząd od uprzedniego pozytywnego przegłosowania składu gabinetu w parlamencie12. Według projektu konstytucji (ust. 1 art. 136) rząd powołany przez Prezydenta już istnieje. Wyraża to niewątpliwie końcowa formuła tego ustępu mówiąca, iż głowa państwa odbiera od „desygnowanej i powołanej” przez siebie RM przysięgę. Ma tu zastosowanie zasada, według której utworzony rząd ma obowiązek stawienia się przed parlamentem w celu uzyskania aprobaty dla swego programu. Podaje się do dymisji tylko wtedy, gdy nie uzyska wotum zaufania. Jest to jednak przypadek oba-lenia przez parlament już funkcjonującej RM.

Gdyby nie doszło do utworzenia RM w opisanym trybie, inicjatywę przejmu-je Sejm. Rola głowy państwa w sejmowej procedurze tworzenia egzekutywy przejmu-jest formalna: powołanie rządu i odebranie od niego przysięgi. Niepowodzenie tego drugiego trybu przenosi inicjatywę na Prezydenta, a w razie jej fiaska ponownie na Sejm. Po niepowodzeniu tych dwóch „kroków” Prezydent uzyskuje dyskrecjo-nalne prawo do skrócenia kadencji Sejmu albo do powołania na nie dłużej niż sześć miesięcy RM „na próbę”. Jeżeli w ciągu pół roku Sejm nie uchwali dla niej wotum zaufania lub uchwali wobec niej wotum nieufności, Prezydent ma obowiązek roz-wiązania izb (Sejmu i Senatu) i zarządzenia przedterminowych wyborów.

3. Zarządzenie przez Prezydenta referendum. Doniosłą kompetencją głowy państwa, zwolnioną od wymogu kontrasygnaty, jest prawo do rozpisania referen-dum. Prezydent RP może zwrócić się w wybranej przez siebie sprawie do wyborców w celu rozstrzygnięcia tego zagadnienia z pominięciem organów przedstawicielskich państwa. Akt podjęty w wyniku głosowania ludowego nie jest, zgodnie z art. 71 projektu, nowym źródłem prawa ani nie ma charakteru ustawy referendalnej. Jak zauważono w toku prac nad ustawą zasadniczą, w referendum ‒ „chodzi o arbitraż,

11 Wystarczy wspomnieć „faksy Pawlaka”, które zmieniając rozporządzenie RM z 13 X 1993 wstrzymały wprowadzanie programu pilotażowego poprzedzającego utworzenie powiatów. W ten sposób, jak zauważono (A. Jankowski: Faksy Pawlaka, „Prawo i Życie” z 6 XI 1993) „nowo powołana Rada Ministrów po złożeniu przysięgi przed prezydentem RP poczuła się tak silnie legitymowana do władzy, że zaczęła wydawać akty prawne o znaczeniu ogólnym nie czekając ani na sejmową akcepta-cję programu, ani na sejmowe wotum zaufania”.

gdy pojawia się kwestia sporna”13. Głowa państwa rozporządza ‒ dzięki prawu zarządzania głosowania ludowego ‒ potężnym narzędziem umożliwiającym mu przeciwstawienie się, w szczególności „jedności politycznej parlamentu i rządu”14. Jest to niewątpliwie konsekwencja plebiscytarnego charakteru wyborów prezy-denckich. Przyznanie głowie państwa prawa bezpośredniego odwoływania się do społeczeństwa nadaje głębszy sens jego wyborowi przez ogół obywateli, a także przekształca go w samodzielną siłę polityczną w państwie. Kompetencja ta, roz-patrywana z tego punktu widzenia, jest ciekawym wkładem do konstytucyjnego prawa porównawczego. Możliwość niczym nie ograniczonego zarządzania referen-dum nie jest znana nawet w V Republice Francuskiej. Praktyczną wartość tej regu-lacji pozna się dopiero w razie piastowania władzy ustawodawczej i urzędu głowy państwa przez przedstawicieli różnych sił politycznych.

Jeśli ta nowa samodzielna kompetencja głowy państwa pozostanie w tej postaci w konstytucji, to zmieni ona pozycję ustrojową Prezydenta. Zgodnie z jej logiką, głowa państwa może przeciwstawić się nie tylko Sejmowi, ale również RM. W MK podobne uprawnienie głowy państwa było również wyłączone z obowiąz-ku kontrasygnaty. Decyzję Prezydenta w sprawie rozpisania referendum zatwier-dzał jednak Senat. Przyznanie takiej prerogatywy Prezydentowi RP nakazuje przemyśleć na nowo jego pozycję w kształtowanym porządku konstytucyjnym. W razie obsadzenia urzędu Prezydenta przez osobę o innej orientacji politycznej niż większość parlamentarna łatwo sobie wyobrazić wzrost liczby zatargów kon-stytucyjnych przez „upodmiotowioną” w ten sposób głowę państwa.