Zdaniem Jerzego Szafrańskiego, Polska nie ma systemu antyterrorystycznego. Nie jest jednak obojętna na tego rodzaju zagrożenia i podejmuje czynności przeciwdziałania terro-ryzmowi, zwalczania go oraz likwidowania skutków zaistniałych zamachów. Nie zostało jed-nak ujednolicone planowanie tych przedsięwzięć, to znaczy nie ma długofalowej strategii obo-wiązującej ogół służb28.
Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego system to układ elementów ma-jący określoną strukturę i stanowiący logicznie uporządkowaną całość29. Szafrański twier-dzi, że prawidłowo zbudowany system antyterrorystyczny powinien być złożony z takich ele-mentów, jak: struktura, siły i środki, regulacje prawne, monitorowanie zagrożeń, wymiana informacji, łączność, wszelkiego rodzaju ćwiczenia oraz zasoby finansowe30. Interesującą koncepcję systemu antyterrorystycznego przedstawia Stanisław Pikulski. Uważa, że jest to zespół działań naukowych, prawnych, wojskowo-policyjnych ukierunkowanych na zwalcnie aktów terroryzmu oraz zmierzających do zapobiegania, przeciwdziałania i likwidacji za-grożeń związanych z możliwością zaistnienia aktów terrorystycznych31. Wyróżnia trzy skła-dowe systemu: naukę, prawo oraz działania policyjno-wojskowe. Zastosowane w Polsce rozwiązania prawne wydają się niewystarczające. Dzięki działaniom specjalistów od bezpie-czeństwa zebrano wszystkie rozwiązania wypracowane w tej dziedzinie i usystematyzowa-no je w formie usystematyzowa-norm prawnych. W wyniku takiego podejścia polskie działania antyterrory-styczne zdają się przybierać charakter systemowy. Nie oznacza to jednak, że nie wymagają dopracowania pod względem legislacyjnym.
Inne rozwiązanie kwestii budowy systemu antyterrorystycznego proponuje K. Jałoszyński, Jego schemat systemu obejmuje sześć podstawowych podsystemów: ścigania, rozpozna-wania, prewencji, koordynacji, reagowania kryzysowego i medialno-propagandowego32. Ekspert ten podkreśla, że należy zwrócić uwagę na wielość aktów prawnych, które są pod-waliną funkcjonowania systemu antyterrorystycznego w Polsce. Przedstawia zadania wy-branych podsystemów oraz zadania struktur je wykonujących, z uwypukleniem
koniecz-26 Art. 3 Ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, DzU z 2007 r. nr 89, poz. 590.
27 Vide: Z. Zamiar, L. Wełyczko, Zarządzanie kryzysowe, Wrocław 2013, s. 135–136.
28 J. Szafrański, Główne obszary oraz elementy systemu przeciwterrorystycznego, w: Problemy prawno-organizacyjne zwalczania terroryzmu w Polsce, K. Liedel (red.), Szczytno 2011, s. 98.
29 Słownik języka polskiego [online], dostępny w Internecie: http://sjp.pwn.pl/szukaj/system.html [dostęp: 22.10.2014].
30 J. Szafrański, Główne obszary oraz elementy systemu…, op.cit., s. 101.
31 S. Pikulski, Prawne środki zwalczania terroryzmu, Olsztyn 2000, s. 125.
32 K. Jałoszyński, Jednostka kontrterrorystyczna…, op.cit., s. 49–50.
ności ich doskonalenia33. Natomiast K. Liedel postuluje, żeby system przeciwdziałania terroryzmowi składał się z takich elementów, jak: rozpoznanie, profilaktyka, zwalczanie terroryzmu oraz likwidacja skutków zamachu terrorystycznego34.
Z analizy przedstawionych modeli systemów antyterrorystycznych wynika, że istnieją między nimi znaczne różnice. Dotyczą one między innymi nazewnictwa. K. Jałoszyński określa obszar jako podsystem antyterrorystyczny, K. Liedel zaś tego terminu używa na określenie elementów obszaru. Z pewnością ma to odzwierciedlenie w praktyce. Wielu badaczy zajmujących się problematyką bezpieczeństwa uznaje bowiem, że Polska ma sys-tem przeciwdziałania terroryzmowi, jednak wydaje się, iż tak naprawdę zależy to od in-terpretacji aktów prawnych.
W Polsce nie ma żadnego dokumentu strategicznego czy programowego, który w spo-sób kompleksowy określałby politykę państwa w dziedzinie bezpieczeństwa antyterro-rystycznego. W najnowszych regulacjach prawnych można odnaleźć kwestie odnoszące się kompetencji poszczególnych podmiotów bezpieczeństwa w zakresie przeciwdziała-nia terroryzmowi. Zagrożenie to jest uwzględnione w dokumentach dotyczących bez-pieczeństwa narodowego, niestety nie wskazano w nich jednoznacznie kierunku postę-powania, koncepcji czy chociażby polityki rządu w tej dziedzinie. Każdy system musi opierać się na podstawach prawnych. Jeśli są one nieusystematyzowane i rozproszone, system nie będzie funkcjonował poprawnie. Będzie mu bowiem brakować szkieletu le-gislacyjnego.
Budując system antyterrorystyczny, można wykorzystać doświadczenia takich krajów jak Wielka Brytania czy Francja, które od lat borykają się z problemem zwalczania ter-roryzmu. System zapobiegania zamachom terrorystycznym Wielkiej Brytanii powstał w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego wieku. Podobnie we Francji.
Te wieloletnie doświadczenia mogą być pomocne w takich obszarach, jak zabezpiecze-nie miejsc publicznych, budowa siatki wywiadowczej czy obserwacja podejrzanych. Są to istotne elementy zapobiegania aktom terrorystycznym. Zamachy w Paryżu zdają się wskazywać, że Francuzi chyba nie mieli informatorów w radykalnych środowiskach imi-granckich35.
Podczas tworzenia systemu antyterrorystycznego można by wykorzystać tak zwane do-bre praktyki. Romuald Grocki definiuje je jako proces pozwalający na osiągnięcie wyzna-czonego celu w sposób skuteczny i efektywny (najmniej wysiłku, najlepszy wynik), oparty na sprawdzonych w praktyce procedurach, mimo mogących zaistnieć nieprzewidzianych problemów36. Należałoby wyznaczyć zakres ich wykorzystywania w zarządzaniu kryzy-sowym. Zamierzony cel zostanie osiągnięty, jeśli wszystkie obszary będą analizowane w sposób pozwalający uzyskać jak najefektywniejsze rozwiązanie. Elementy modelu do-brych praktyk w tworzeniu systemu antyterrorystycznego łączą się w logiczną kolejność.
Działania są podejmowane, a zadania wykonywane po zrealizowaniu przedsięwzięć
wy-33 Ibidem, s. 50–96.
34 K. Liedel, Zwalczanie terroryzmu…, op.cit., s. 121.
35 P. Caddie-Adams, Jak obronić Europę, „Tygodnik Powszechny” 2015 nr 4, s. 39.
36 R. Grocki, Zarządzanie kryzysowe. Dobre praktyki, Warszawa 2012, s. 45.
znaczonych wcześniej. Są to proste zależności, ponieważ nie można wykonywać czynno-ści planistycznych, jeśli wcześniej nie została określona strategia. Trudno oczekiwać rów-nież dobrego wyniku ćwiczeń, jeśli uprzednio nie zostały określone mechanizmy współdziałania.
Do najważniejszych elementów wspomnianego modelu należy zaliczyć:
– akty prawne – istotne ze względu na potrzebę uregulowania wszelkich czynności służb oraz instytucji;
– zarządzanie ryzykiem – element warunkujący podejmowanie czynności we wszystkich pozostałych obszarach, między innymi ocena ryzyka lub planowania;
– strategia – ogólne wskazanie celów, warunków działalności antyterrorystycznej wraz z podmiotami, które powinny być odpowiedzialne za realizację polityki antyterrorystycznej w poszczególnych obszarach;
– planowanie – fundamentem tego elementu jest znajomość zagrożenia, tym samym wska-zanie odpowiednich sił i środków pozwalających ograniczyć straty oraz określenie czynno-ści mających na celu ochronę ludnoczynno-ści;
– struktury i instytucje – powinny kompleksowo określać zadania oraz kompetencje po-szczególnych organów;
– zasoby – dzielą się na osobowe (kadry), obejmujące osoby o odpowiednich kompeten-cjach, wiedzy i doświadczeniu w prowadzeniu działań antyterrorystycznych funkcjonujące na odpowiednich stanowiskach w instytucjach bezpieczeństwa narodowego, oraz na tech-niczne, obejmujące odpowiedni sprzęt, infrastrukturę i wyposażenie umożliwiające realiza-cję wytyczonych celów;
– standardowe procedury operacyjne – element uaktywniany po otrzymaniu informacji o prawdopodobnym wystąpieniu zagrożenia lub już w momencie jego zaistnienia (procedu-ry są zawarte w planach określających kolejne etapy postępowania);
Źródło: Opracowanie własne autorki na podstawie R. Grocki, Zarządzanie kryzysowe..., op.cit., s. 46.
Elementy modelu dobrych praktyk w tworzeniu systemu antyterrorystycznego Podstawy prawne
Ćwiczenia Zarządzanie
ryzykiem
Świadomość Strategia
Współdziałanie Planowanie
Standardowe
procedury operacyjne Struktury i instytucje
Zasoby SYSTEM ANTYTERRORYSTYCZNY
– współdziałanie – element o dużym znaczeniu ze względu na interdyscyplinarność sys-temu, wielopodmiotowość oraz zróżnicowanie czynności, w tym podejmowanych pod pre-sją czasu (istotne jest wskazanie wzajemnych zależności oraz zgodność dokumentów);
– świadomość – zbudowana w wyniku działań profilaktycznych jednostek edukacyjnych;
rozpoczyna się od budowania świadomości poszczególnych członków instytucji bezpieczeń-stwa narodowego i osób kierujących państwem, a kończy się na poszczególnych obywate-lach w ramach edukacji dotyczącej bezpieczeństwa czy innych działań z zakresu profilakty-ki antyterrorystycznej;
– ćwiczenia – zespół przedsięwzięć służących do zweryfikowania założonych metod, pro-cedur oraz struktur mających w miarę realnie sprawdzić przygotowane wcześniej elementy systemu antyterrorystycznego pod kątem możliwości ich faktycznego działania w warun-kach zbliżonych do rzeczywistych.
Można przyjąć, że model systemu antyterrorystycznego utworzony zgodnie z przedsta-wioną propozycją da gwarancję jego prawidłowego i skutecznego funkcjonowania.
Zakończenie
Współcześnie terroryzm jest uznawany za jedno z największych zagrożeń zarówno bez-pieczeństwa globalnego, jak i regionalnego. Wciąż ewoluuje, znacznie wykracza poza do-tychczasowe ramy tradycyjnie pojmowanych konfliktów oraz sytuacji kryzysowych. Polska dotychczas nie doświadczyła ataku terrorystycznego, nie oznacza to jednak, że jest wolna od tego zagrożenia. Nasz kraj uczestniczy w wielu obszarach aktywności społeczności mię-dzynarodowej oraz angażuje się w zwalczanie terroryzmu, może więc stać się celem terro-rystów.
Metody działania terrorystów szybko się zmieniają, co zmusza państwa do szukania od-powiednich instrumentów służących do rozpoznawania zagrożenia i przeciwdziałania mu.
W Polsce dotychczas nie został opracowany żaden dokument strategiczny czy też programo-wy, który w sposób kompleksowy obejmowałby problematykę bezpieczeństwa antyterrory-stycznego. Podstawy prawne można znaleźć w ustawach dotyczących kompetencji podmio-tów bezpieczeństwa. Wprawdzie w nowo tworzonych dokumentach programowych z zakresu bezpieczeństwa narodowego są ujmowane kwestie zagrożenia terroryzmem, jed-nak brak w nich koncepcji oraz założeń polityki rządu w dziedzinie zwalczania tego zjawi-ska. W rezultacie system jest niepełny i pozbawiony legislacyjnego szkieletu niezbędnego do wyjaśnienia wątpliwości kompetencyjnych czy procesu decyzyjnego.
Najbardziej rozwiniętym segmentem bezpieczeństwa antyterrorystycznego w Polsce są struktury. We wszystkich podmiotach działających w obszarze bezpieczeństwa narodowego istnieją elementy przeznaczone do zwalczania terroryzmu. Zostały powołane podmioty ma-jące za zadanie koordynować działania, dokonano także podziału struktur na trzy poziomy.
Mimo to nie ma dokumentu, który w sposób kompleksowy określałby działania antyterro-rystyczne. Od kilku lat są prowadzone prace nad ustawą antyterrorystyczną, która ma usys-tematyzować hierarchiczność służb oraz ich współdziałanie37.
37 K. Liedel, A. Mroczek, Terror w Polsce…, op.cit., s. 41.
Na podstawie analizy aktów prawnych i obowiązujących rozwiązań w zakresie przeciw-działania terroryzmowi można sformułować następujące wnioski:
– w Polsce działalność w obszarze przeciwdziałania terroryzmowi i zwalczania go ma co prawda charakter systemowy, ale konieczne jest uzupełnienie podstaw prawnych oraz wy-raźne sprecyzowanie zasad koordynowania i kierowania działaniami w poszczególnych ob-szarach zadaniowych;
– struktury antyterrorystyczne na poziomie taktycznym są w znacznym stopniu rozbudo-wane, jednak nie istnieje akt prawny, w którym byłyby określone ich kompetencje i zasady koordynacji podejmowanych przez nie zadań.
System antyterrorystyczny powinien być postrzegany w kategoriach wymogu ochrony oby-wateli, nie zaś swego rodzaju mody współczesnego świata. Jako podsumowanie rozważań nad problemem ochrony przed zagrożeniami terrorystycznymi przytaczam wypowiedź by-łego prezesa Rady Ministrów Donalda Tuska zaczerpniętą z przedmowy do projektu naro-dowego programu antyterrorystycznego na lata 2012–2016: rozwój zagrożeń związanych z terroryzmem i ich nieprzewidywalność dowodzi, iż musimy posiadać odpowiednie, na mia-rę naszych potrzeb i możliwości, instrumenty, by właściwie rozpoznawać i oceniać poziom zagrożenia oraz skutecznie przeciwdziałać ewentualnym zdarzeniom. W przypadku ataku terrorystycznego na terytorium Polski musimy być przygotowani, by szybko i sprawnie re-agować i usuwać jego skutki. Osiągniecie tych celów wymaga bliskiej i wszechstronnej współ-pracy wszystkich służb i instytucji zaangażowanych w szeroko rozumiane działania antyter-rorystyczne, władz samorządowych, środków masowego przekazu, sektora biznesowego, organizacji pozarządowych, ale też całego społeczeństwa38.
38 Projekt Narodowego Programu Antyterrorystycznego RP na lata 2012–2016, op.cit., s. 2.
n