Wstęp
1.2. Charakterystyka amerykańskiego modelu państwa dobrobytu
1.2. Charakterystyka amerykańskiego modelu
politycznej wyrażonej poprzez demokratyczne sprawowanie władzy, wol-ności gospodarczej i koncepcji wolnego rynku, oraz wolwol-ności kulturowej, przejawiającej się poszanowaniem odmienności. Jak podkreśla Tadeusz Ko-walak, „imperatyw wolności stanowi podstawę filozoficzną tej społeczności, jej sposobu rządzenia się i gospodarowania”26. W odniesieniu do polityki społecznej przywiązanie do idei wolności społeczeństwa amerykańskiego skutkuje głęboko zakorzenioną, niemal podświadomą niechęcią do rozwią-zań federalnych, centralnie narzucanych wszystkim stanom, bez względu na ich zróżnicowanie demograficzne i ekonomiczne. Silny opór społeczny wobec propozycji polityk realizowanych na poziomie federalnym można dostrzec przy każdorazowej próbie zreformowania systemu ubezpieczeń społecznych, czego doskonałym przykładem były nastroje Amerykanów towarzyszące propozycji reformy systemu służby zdrowia zaprezentowanej przez Baracka Obamę pod koniec 2008 roku.
Z drugiej jednak strony największe obecnie programy federalne, pochłania-jące niemal jedną trzecią budżetu państwa, czyli Social Security (system ubez-pieczeń społecznych), Medicare i Medicaid (systemy ochrony zdrowia) cieszą się niesłabnącym poparciem społecznym i stanowią główny filar świadczeń na rzecz osób starszych. Jednym z możliwych wyjaśnień tego typu rozbieżności opinii jest tradycyjne wśród Amerykanów przywiązanie do niezależności oraz tradycja polegania na sobie (independence i self-reliance)27. Programy takie jak Social Security pozwalają zachować osobistą godność i uniknąć groźby życia w niedostatku na starość. Pomimo stosunkowo niskich kwot emerytur wypła-canych przez państwo mają one opinię świadczeń gwarantowanych i pewnych, w przeciwieństwie do prywatnych programów emerytalnych oferowanych przez pracodawców, które – jak pokazały liczne przypadki – objęte są ryzykiem i pozostają zależne od koniunktury gospodarczej w danym okresie oraz w danej branży gospodarki.
W rozważaniach na temat amerykańskiego modelu państwa dobrobytu nie sposób nie odwołać się do ideologicznych rozbieżności, a co za tym idzie – różnic w realizowanych programach politycznych, Partii Republikańskiej 26 T. Kowalak, Problemy społeczne Stanów Zjednoczonych, Polskie Towarzystwo
Polityki Społecznej, Warszawa 1996, s. 27.
27 J.H. Schulz, R.H. Binstock, Aging Nation: The Economics and Politics of Gro-wing Older in America, John Hopkins University Press, Baltimore 2008.
i Partii Demokratycznej. Tadeusz Kowalak wyróżnia dwie koncepcje rozwo-ju społeczno-gospodarczego Stanów Zjednoczonych: wolnorynkową i inter-wencyjną28. W świetle tej klasyfikacji republikanie tradycyjnie opowiadają się za filozofią wolnorynkową, a jedną z jej konsekwencji jest przerzucenie odpowiedzialności za zgromadzenie środków na starość na obywateli, a na-wet „obwinianie” osób starszych znajdujących się na granicy ubóstwa za brak wystarczającej przedsiębiorczości i zapobiegliwości w ciągu całego cy-klu życia. Koncentrując się na najnowszej historii polityki społecznej USA, można zauważyć, jak wyraźne są dążenia Partii Republikańskiej do sprywa-tyzowania systemu emerytalnego29. Demokraci natomiast wyznają zasadę pomocniczości i interwencji państwa. Z kolejnych etapów rozwoju polityki społecznej wobec osób starszych w Stanach Zjednoczonych wynika pewna prawidłowość: postęp w tej dziedzinie obserwuje się przeważnie za prezy-dentury demokratów i to wtedy uchwalono przełomowe akty legislacyjne (Social Security Act – Franklin D. Roosevelt, przeciwdziałanie ubóstwu – John F. Kennedy, Medicare i Medicaid – Lyndon Johnson, aktywna poli-tyka społeczna – Bill Clinton, reforma systemu ubezpieczeń zdrowotnych – Barack Obama).
W latach dziewięćdziesiątych XX wieku literaturę porównującą różne modele polityki społecznej zdominowała klasyfikacja duńskiego socjolo-ga Gøsty Esping-Andersena, który dokonał podziału na reżimy liberalne (takie jak USA), konserwatywne (takie jak Niemcy) i socjaldemokratycz-ne (takie jak Szwecja). Biorąc pod uwagę schematyczność zastosowanych modeli oraz ograniczone kryteria klasyfikacji (poziom uniezależnienia jednostki od rynku oraz wpływ polityki socjalnej państwa na stopień stra-tyfikacji społecznej), posługiwanie się wyłącznie typologią Esping-Ander-sena jest symplifikacją, która ignoruje szereg unikalnych, typowych dla Stanów Zjednoczonych cech polityki społecznej. Zdaniem badacza USA reprezentują liberalny reżim społeczny30, w którym etos pracy ceni się 28 T. Kowalak, op. cit., s. 143.
29 Projekt prywatyzacji Social Security z 2005 roku omawiam w podrozdziale 1.3 poświęconym kształtowaniu się amerykańskiego modelu polityki społecznej wobec osób starszych w perspektywie historycznej.
30 Obok reżimu liberalnego, typowego dla krajów takich jak Stany Zjednoczo-ne, Kanada i Australia, Esping-Andersen wyróżnia reżim konserwatywno--korporacyjny (Francja, Niemcy, Włochy) oraz socjaldemokratyczny (Szwecja,
wyżej niż pomoc społeczną świadczoną przez państwo. W modelu libe-ralnym państwo – oprócz zapewniania minimum socjalnego niezbędne-go do przeżycia – zachęca obywateli do samodzielneniezbędne-go zatroszczenia się o swój byt. Zjawiskiem typowym dla Stanów Zjednoczonych są tak zwane selektywne (wybiórcze) świadczenia socjalne przyznawane indywidualnie na podstawie kryterium dochodowego (means-tested entitlements). W opi-nii publicznej pojawiają się zarzuty, że państwo nie chroni interesów klasy średniej, uzależnionej od prywatnych ubezpieczycieli. W USA nie istnieją programy pomocowe o charakterze uniwersalnym. Pomoc socjalna skie-rowana jest do osób najbardziej potrzebujących, do których – w zależności od okresu historycznego – zaliczyć można weteranów wojennych, samot-ne matki, osoby niepełnosprawsamot-ne, żyjące na granicy ubóstwa oraz ludzi starych31.
Kolejną cechą charakterystyczną amerykańskiego modelu państwa dobrobytu jest przewaga świadczeń niepieniężnych nad pieniężnymi (na przykład kupony żywnościowe, opieka świadczona przez pracownika socjalnego, konsultacja lekarska w ramach Medicare itd.). W porównaniu z reżimami socjaldemokratycznymi, typowymi dla krajów nordyckich, przesunięcie środka ciężkości z odpowiedzialności państwowej na odpowie-dzialność rynku i rodzin skutkuje stosunkowo dużą samodzielnością osób starszych. Co więcej, Stany Zjednoczone są uznawane za pioniera w reali-zacji tak zwanej aktywnej polityki społecznej, której wyrazem było uchwa-lenie w 1996 roku ustawy o łączeniu osobistej odpowiedzialności z szansa-mi na pracę (Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act z dnia 22 sierpnia 1996 roku). W opinii Karlheinza Deschnera typowe dla społeczeństwa amerykańskiego przywiązanie do etyki protestanckiej i kapitalizmu sprzyja kształtowaniu postaw egoistycznych, zorientowanych Norwegia, Holandia). Typologia Esping-Andersena zastępuje wcześniej stoso-wany termin „model społeczny”, spopularyzostoso-wany przez Richarda Titmus-sa, nowym terminem „reżim społeczny”; zob.G. Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Polity, Cambridge 1990; R. Titmuss, Social Policy.
An Introduction, Allen and Unwin, London 1974.
31 J. Alber, What the European and American Welfare States Have in Common and Where They Differ: Facts and Fiction in Comparisons of the European Social Mo-del and the United States, „Journal of European Social Policy” 2010, vol. 20(2), s. 102–125.
na zaspokojenie własnych potrzeb, graniczących z chciwością i zwierzęcym
„zaszczuciem”32.
Z klasyfikacją Esping-Andersena oraz jej wcześniejszymi wariantami (typologią Richarda Titmussa, Thomasa Marshalla i innymi) polemizują współcześni badacze amerykańskiej polityki społecznej33. W literaturze przedmiotu powtarza się sformułowanie opisujące Stany Zjednoczone jako welfare laggard, czyli, w dosłownym tłumaczeniu, „opieszalca” i „guzdra-łę” w kwestiach związanych z pomocą społeczną. Tymczasem profesor Neil Gilbert oraz grono naukowców skupionych wokół Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) twierdzą, że Stany Zjednoczone nie odbie-gają standardami od europejskich państw opiekuńczych, tylko że świadcze-nie pomocy społecznej odbywa się tam w inny, bardziej pośredni sposób34. OECD od kilku lat promuje koncepcję „odmienności” amerykańskiego modelu państwa opiekuńczego, która polemizuje ze współczesną tendencją do definiowania Stanów Zjednoczonych jako modelu „niedojrzałego” lub
„niekompletnego”35. Gilbert wprowadza nowy, alternatywny paradygmat tak zwanego państwa usamodzielniającego36 (enabling state), które uczy obywateli odpowiedzialności za swój los i odzwierciedla charakterystyczne dla Stanów Zjednoczonych, „urynkowione” podejście do opieki społecznej (market-oriented approach to social welfare)37. Naukowcy argumentują, że tym co odróżnia USA od Europy jest struktura, kompozycja wydatków
32 K. Deschner, Moloch. Krytyczna historia Stanów Zjednoczonych, tłum. A. Ba-niukiewicz, Uraeus, Gdynia 1996, s. 15–16, [cyt. za:] T. Paleczny, Współczesne społeczeństwo amerykańskie w perspektywie socjologicznej, Wydawnictwo Uni-wersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2002, s. 21.
33 Zob. N. Gilbert, Transformation of the Welfare State: The Silent Surrender of Public Responsibility, Oxford University Press, Oxford–New York 2002; J. Al-ber, The European Social Model and the United States, „European Union Poli-tics” 2006, vol. 7(3), s. 393–419.
34 Ibidem.
35 J. Alber, op. cit, s. 103–104.
36 Tłumaczenie terminu za: M. Grewiński, Integracja czy dezintegracja usług spo-łecznych w Europie? Konsekwencje dla wielosektorowej polityki społecznej, [w:]
Integracja socjalna z perspektywy członkowstwa Polski w Unii Europejskiej, red.
K. Głąbicka, Wydawnictwo Politechniki Radomskiej, Radom 2008.
37 N. Gilbert, op. cit., s. 44.
na pomoc społeczną, a nie ich wysokość38. W celu porównania wydatków państw na cele socjalne OECD proponuje rozdzielić wydatki brutto (okre-ślane jako procent PKB) od wydatków netto (gross vs. net social expenditu-re), a także uwzględnić wydatki sektora prywatnego. Okazuje się bowiem, że o ile wydatki rządu federalnego na pomoc społeczną brutto, mierzone jako odsetek PKB, są w USA zauważalnie niższe niż w większości krajów europejskich (patrz tabela 1.5), o tyle wydatki na cele socjalne netto (pub-liczne i prywatne) są porównywalne do krajów skandynawskich (patrz ta-bela 1.6).
Tabela 1.5. Wydatki państw na cele społeczne brutto (jako procent PKB) – zestawienie sześciu państw o najwyższych i najniższych wskaźnikach
według danych z 2005 roku
Kraj Wydatki państwa na cele społeczne brutto (procent PKB)
Szwecja 34,6
Francja 33,8
Dania 31,9
Austria 30,6
Niemcy, Belgia 29,9
Finlandia 29,8
Australia 19,2
Irlandia 19,0
Kanada, Słowacja 18,6
Stany Zjednoczone 17,1
Meksyk 8,3
Korea 7,8
Źródło:zestawieniewłasnenapodstawieW.Adema,M.Ladaïque,How Expensive is the Welfare State? Gross and Net Indicators in the OECD Social Expenditure Database (SOCX),
„OECDSocial,Employment,andMigrationWorkingPapers”2009,nr92OECD,s. 48.
38 Zob. ibidem; W. Adema, M. Ladaïque, How Expensive is the Welfare State? Gross and Net Indicators in the OECD Social Expenditure Database (SOCX), „OECD Social, Employment, and Migration Working Papers” 2009, nr 92, OECD; J. Al-ber, op. cit.
Tabela 1.6. Wydatki publiczne i prywatne na cele społeczne netto (jako procent PKB) – zestawienie sześciu państw o najwyższych i najniższych wskaźnikach
według danych z 2005 roku
Kraj Wydatki (publiczne + prywatne) na cele społeczne netto (jako procent PKB)
Francja 33,6
Belgia 30,3
Niemcy 30,2
Wielka Brytania 29,5
Szwecja 29,3
Stany Zjednoczone 27,2
Polska 19,7
Nowa Zelandia 18,8
Irlandia 18,3
Słowacja 17,6
Korea 10,7
Meksyk 9,4
Źródło:zestawieniewłasnenapodstawieW.Adema,M.Ladaïque,How Expensive is the Welfare State? Gross and Net Indicators in the OECD Social Expenditure Database (SOCX),
„OECDSocial,Employment,andMigrationWorkingPapers”2009,nr92,OECD,s. 48.
Za oddzielną analizą wydatków brutto i netto przemawiają następujące argumenty:
a) państwa często „odbierają sobie” część wydatków na cele społeczne dzięki wpływom z podatków;
b) istnieją pośrednie formy świadczenia pomocy przez państwo, na przykład ulgi podatkowe oferowane wybranym grupom społecznym;
c) państwa mogą przerzucić część odpowiedzialności za świadczenie usług społecznych na pracodawców;
d) w niektórych krajach (w tym w USA) organizacje charytatywne i prywat-ni darczyńcy stanowią istotny element krajobrazu usług społecznych39.
Z powyższego zestawienia wynika, że biorąc pod uwagę wydatki państwa na pomoc społeczną brutto, Stany Zjednoczone plasują się na trzecim miejscu od końca (według danych z 2005 roku). Znamienny jest jednak „awans” USA 39 J. Alber, op. cit., s. 104.
do grupy krajów o najwyższym wskaźniku wydatków na cele socjalne, gdy pod uwagę brane są wydatki publiczne i prywatne netto. Stany Zjednoczone charakteryzuje wysoki udział wydatków prywatnych na cele związane zarów-no z opieką zdrowotną, jak i z systemem emerytalnym. Zjawisko to wytłu-maczyć można powszechnym uczestniczeniem Amerykanów w programach ubezpieczeniowych oferowanych przez pracodawcę (zarówno w grupowych planach opieki zdrowotnej, jak i pracowniczych programach emerytalnych), co dodatkowo podkreśla specyfikę amerykańskiego modelu państwa opie-kuńczego uzależnionego od faktu posiadania zatrudnienia. W praktyce utrata pracy w USA obciąża jednostkę podwójnie: nie tylko utratą zarobków, lecz również utratą podstawowych praw socjalnych40. Wysoki nakład wydat-ków prywatnych na cele socjalne jest także rezultatem stosunkowo dużego udziału oddolnych inicjatyw (organizacji charytatywnych, prywatnych dar-czyńców) w ogólnym krajobrazie amerykańskiego rynku usług społecznych, co świadczy o zaawansowanym stopniu rozwoju społeczeństwa obywatelskie-go w USA.
Podsumowując, Stany Zjednoczone odróżnia od Europy przede wszystkim:
a) silna zależność od prywatnych źródeł finansowania w obszarze świadczeń emerytalnych i opieki zdrowotnej;
b) przewaga świadczeń socjalnych uzależnionych od faktu posiadania zatrudnienia;
c) przewaga świadczeń socjalnych o charakterze selektywnym (wybiórczym)41. Stany Zjednoczone zaczynają podzielać wartości „Europy socjalnej”
w takich kwestiach, jak zwiększenie nakładów na opiekę zdrowotną i obję-cie ubezpieczeniem zdrowotnym jak największej liczy obywateli. Z drugiej jednak strony pewne zmiany świadczą o „amerykanizacji” europejskich sy-stemów socjalnych, czego przykładem może być zwrot w kierunku aktywnej polityki społecznej, dążenie Unii Europejskiej do zwiększenia wskaźnika zatrudnienia, nacisk na rozwój ekonomiczny i gospodarkę opartą na wiedzy, a także wzrost znaczenia prywatnych, kapitałowych komponentów świad-czeń emerytalnych (odpowiedników II i III filara systemu emerytalnego w Polsce).
40 Ibidem, s. 114.
41 Ibidem.