Przesłanki polityczne częściowej prywatyzacji szwedzkiego sektora opieki

Jednym z najszerzej krytykowanych założeń nowego zarządzania publicznego jest koncepcja purchaser-provider split, polegająca na rozdzieleniu interesów klien-ta i dosklien-tarczyciela usług. W praktyce zasada klien-ta polega na tym, że ewaluacja potrzeb klienta dokonywana jest przez instytucję inną niż dostarczyciel usług. Założeniem przyświecającym wprowadzeniu instytucji niezależnego eksperta jest zobiekty-wizowana ocena zakresu i typu usług opiekuńczych potrzebnych danej jednost-ce. Zasada ta miała gwarantować, że osoby starsze o takich samych potrzebach otrzymają jednakową pomoc. W konsekwencji jednak koncepcja ta doprowadziła do rozbicia jedności, kompletności sektora opieki nad seniorami. Zmieniła się relacja na linii seniorzy–pracownicy socjalni–władze gminy. Tradycyjna organi-zacja usług środowiskowych opierała się na wzajemnym zaufaniu – to pracownik socjalny (czyli osoba utrzymująca bezpośredni kontakt z seniorem) ustalał zakres potrzeb i usług. Nowy system bazuje na braku zaufania, a dostarczyciel świadczy taką formę usług, jaka zostanie mu zewnętrznie zarekomendowana⁹⁷.

2.5.2. Przesłanki polityczne częściowej prywatyzacji

mechanizmów rynkowych oraz sponsorowała think-tanki, które w swoich pub-likacjach propagowały neoliberalizm. Krytyczne opinie think-tanków zostały nagłośnione przez media, które rozpoczęły nagonkę na dotychczasowy model państwa dobrobytu i oskarżyły go o pozbawianie obywateli prawa do wolnego wyboru i decydowania o własnym losie.

W 1982 roku ministrem finansów został Kjell-Olof Feldt, zagorzały zwo-lennik reformy socjaldemokratycznego modelu państwa opiekuńczego, któ-ry otoczył się gronem ekspertów – ekonomistów, zwolenników koncepcji wolnej konkurencji i ograniczenia monopolu państwa. W 1991 roku Par-tia Socjaldemokratyczna przegrała wybory, a nowo wybrany gabinet pod rządami konserwatystów ogłosił „Rewolucję wolności wyboru”. Rok póź-niej gminy uzyskały samodzielność w organizowaniu usług opiekuńczych na swoim obszarze, w tym prawo do outsourcingu i wprowadzenia rozdzia-łu na linii usrozdzia-ługobiorca–dostarczyciel usrozdzia-ług⁹⁹. Stanowisko Partii Socjalde-mokratycznej w kwestii wprowadzenia częściowej prywatyzacji w sektorze usług było umiarkowanie przychylne – jedynym zgłaszanym przez nią za-strzeżeniem była obawa przed „odwróceniem szali”, czyli przed dominacją organizacji prywatnych i marginalizacją roli państwa. Postulaty Centropra-wicy, przy braku sprzeciwu ze strony Partii Socjaldemokratycznej, zostały szybko wcielone w życie.

W 2006 roku, po kolejnym objęciu rządów przez Centroprawicę, podjęto działania mające na celu ułatwienie gminom wdrożenia teorii wyboru konsu-menta. Z ramienia Ministerstwa Zdrowia i Spraw Społecznych powołano Ko-misję ds. Wolnego Wyboru, która opracowała ustawę o wolnym wyborze (Lag om valfrihetssystem – LOV). Ustawa weszła w życie 1 stycznia 2009 roku. Zo-bowiązała gminy do wprowadzenia przed końcem 2014 roku takich mechani-zmów, jak kupony (vouchery), które umożliwią osobom starszym dokonywa-nie wolnego wyboru dostarczyciela usług opiekuńczych. Mimo tych zabiegów tempo prywatyzacji szwedzkiego sektora opieki jest stosunkowo wolne. We-dług danych z 2011 roku prywatni dostarczyciele stanowią około 19% krajo-brazu usług opiekuńczych dla osób starszych. W ponad połowie gmin (54%) nie istnieją prywatne placówki stałego pobytu, co oznacza, że opieka w insty-tucjach świadczona jest tam całkowicie przez państwo¹⁰⁰.

99 Ibidem.

100 Ibidem.

Szwedzki sektor usług opiekuńczych dla osób starszych przechodzi obec-nie fazę transformacji. Gwałtowny wzrost liczby osób starszych uprawnionych do korzystania z publicznych form opieki spowodował, że wydatki na cele socjalne wzrosły, a rząd postanowił dopuścić do udziału usługodawców pry-watnych. Mimo iż Szwecja jest niewielkim krajem, system usług opiekuń-czych jest zdecentralizowany i koordynowany na poziomie gminy. Różnice w zakresie, strukturze, organizacji i dostępności usług opiekuńczych widocz-ne są na dwóch poziomach: (1) na poziomie międzynarodowym, wewnątrz modelu nordyckiego, pomiędzy poszczególnymi krajami skandynawskimi, (2) na poziomie krajowym, pomiędzy poszczególnymi regionami i gmina-mi. Ze względu na tę różnorodność w literaturze przedmiotu pojawia się po-stulat stosowania terminu „gminy dobrobytu” (welfare municipalities), który w przypadku Szwecji jest bardziej adekwatny od sformułowania „państwo dobrobytu” (welfare state)¹⁰¹.

Zdaniem Rauch w kwestii podaży usług dla osób starszych istnieje za-uważalny kontrast pomiędzy Danią a Szwecją. Podczas gdy Dania wpisuje się nadal w model skandynawski, w którym przeważa publiczna podaż usług społecznych, Szwecja coraz wyraźniej się z tego modelu wyłamuje przez ograniczanie wydatków na opiekę dla seniorów, targetyzację usług oraz dopuszczanie mechanizmów rynkowych¹⁰². Transformacja szwedz-kiego sektora opieki polega na ciągłej fluktuacji ról trzech głównych ak-torów na rynku usług społecznych – państwa, rodziny i sektora prywat-nego. Do lat dziewięćdziesiątych XX wieku głównym dostawcą usług było państwo, ostatnie dwie dekady przyniosły wzrost roli opiekunów niefor-malnych oraz komercyjnych. Obserwuje się również wzrost znaczenia lo-kalnych wspólnot, czego przykładem może być projekt „Pasja dla życia”

(Passion för Livet), który omawiam w podrozdziale 2.6.5 jako przykład dobrej praktyki.

Na przestrzeni lat zmniejszyła się liczba osób starszych korzystających ze zinstytucjonalizowanych form opieki. Z jakiejkolwiek formy opie-ki (środowiskowej lub stacjonarnej) w 2011 roku skorzystało 14% osób 101 T. Kröger, op. cit.

102 D. Rauch, Is There Really a Scandinavian Social Service Model? A Compari-son of Childcare and Elderly Care in 6 European Countries, „Acta Sociologica”

2007, vol. 50(3), s. 249–269.

w wieku 65+. W placówkach stałego pobytu zamieszkiwało 5% popula-cji 65+¹⁰³. Odpowiada to wartościom notowanym w Stanach Zjednoczo-nych, których sektor usług społecznych uchodzi za dużo mniej hojny niż w krajach skandynawskich. Istnieją dwie hipotezy tłumaczące to zjawi-sko: (1) wydłużająca się średnia długość życia oraz lepszy stan zdrowia osób starszych powodują, że coraz więcej osób samodzielnie egzystuje we własnym gospodarstwie domowym i nie wymaga opieki, (2) zmiany w szwedzkim sektorze opieki spowodowały, że usługi częściowo utraciły swój uniwersalny charakter i przysługują osobom najbardziej potrzebują-cym. Obie hipotezy potwierdza fakt, że skala zależności od różnych form opieki długoterminowej gwałtownie rośnie w grupie wiekowej 80+ (38%

według danych z 2011 roku)¹⁰⁴.

Meagher i Szebehely zwracają uwagę na to, że proces częściowej pry-watyzacji szwedzkiego sektora opieki nie przebiegał w sposób całkowicie udany¹⁰⁵. Do jego głównych wad zaliczyć można:

a) wykształcenie się struktury rynkowej dalekiej od doskonałej konku-rencji, która w praktyce przypomina duopol. Świadczeniem usług opiekuń-czych dla osób starszych w Szwecji zajmują się dwie duże międzynarodowe firmy (Carema i Attendo), których ekonomiczna siła nie pozwoliła na wy-kształcenie się mniejszej, lokalnej konkurencji;

b) niepełne wykorzystanie przez osoby starsze potencjału wolnego wybo-ru konsumenta. Podczas gdy w wawybo-runkach dojrzałej gospodarki rynkowej wybór konsumenta jest narzędziem naturalnej selekcji dostawców usług o jak najwyższej jakości i jak najniższej cenie, w przypadku sektora usług dla seniorów okazało się, że odpowiedzialność za wybór dostawcy jest dla usługobiorców stresująca, a znaczna część osób starszych w ogóle nie widzi potrzeby zmiany dostawcy na innego niż publiczny;

c) głębokie różnice systemowe pomiędzy poszczególnymi gminami, częściowo wynikające z opcji politycznej lokalnych władz, które sprawiły, że część gmin (65% według danych z 2011 roku) w ogóle nie posiada pry-watnych dostawców usług opiekuńczych świadczonych w domu, a ponad 103 Socialstyrelsen, Care and Services to Elderly Persons 1 April 2012, Official

Stati-stics of Sweden, Stockholm 2012.

104 Ibidem.

105 G. Meagher, M. Szebehely, op. cit.

połowa (54%) oferuje wyłącznie publiczne placówki stałego pobytu¹⁰⁶. Pro-ces częściowej prywatyzacji sektora usług dla seniorów zachodzi w sposób niejednolity terytorialnie. Może to wpływać na zwiększoną migrację osób starszych, które jako miejsce zamieszkania na starość wybierać będą te gmi-ny, których oferta opieki jest najszersza.

Proces transformacji szwedzkiego sektora opieki wpłynął także na ja-kość pracy pracowników socjalnych, którzy narzekają, że cięcia budżetowe oraz profesjonalizacja zawodu opiekuna doprowadziły do przesadnego sfor-malizowania standardów ich pracy¹⁰⁷. W obecnych realiach trudno jest odnaleźć satysfakcję i sens niesienia pomocy drugiej osobie. Standaryzacja i upowszechnienie narzędzi ewaluacyjnych przyczyniają się do zjawiska in-strumentalizacji opieki. Stoi to w sprzeczności z menedżeryzmem, jednym z założeń nowego zarządzania publicznego, który kładzie nacisk na wymierne efekty, a nie mechaniczne odwzorowywanie procesów w miejscu pracy.