Polityka społeczna wobec starzenia się ludności w Szwecji
2.3. Rozwój szwedzkiego modelu polityki społecznej wobec starzenia się ludności
„Washington Post” ogłosił Szwecję „gwiazdą rekonwalescencji” (the rock star of the recovery) po tym, jak w 2010 roku odnotowała wskaźnik wzrostu gospodar-czego na poziomie 5,5% (w porównaniu do 2,8% w Stanach Zjednoczonych)41. Badacze szukają przyczyn unikatowych zdolności adaptacyjnych krajów nor-dyckich w:
a) ich niewielkim rozmiarze (9,5 miliona mieszkańców w Szwecji w porów-naniu do 314 milionów w Stanach Zjednoczonych);
b) systemie usług społecznych finansowanym z podatków, który łatwiej re-formować niż system finansowany ze składek pracowników;
c) przywiązaniu do tradycji aktywnej polityki rynku pracy, dzięki której strategie aktywizacyjne łatwiej implementować „z dnia na dzień”, na zasadzie interwencji, niż w krajach Europy kontynentalnej42.
Stabilna sytuacja ekonomiczna krajów nordyckich oraz ich wyjątkowe zdol-ności adaptacyjne nie oznaczają jednak, że kraje te nie doświadczają negatyw-nych skutków starzenia się populacji i nie podejmują odpowiednich kroków w celu ich neutralizacji. Wręcz przeciwnie – stojąc przed obliczem masowego przechodzenia na emeryturę pokolenia powojennego wyżu demograficznego, kraje skandynawskie rozpoczęły szereg reform, których celem jest podtrzyma-nie finansowej stabilności rozbudowanego systemu socjalnego. Przykładem takiej reformy jest głęboka restrukturyzacja systemu emerytalnego w Szwecji, której analizie poświęcam podrozdział 2.4.
2.3. Rozwój szwedzkiego modelu polityki
Przekazanie własności i przejście pod opiekę członka rodziny odbywały się na podstawie kontraktu43. W 1734 roku uchwalono ustawę zobowiązującą każdą parafię do prowadzenia przytułku dla osób bezdomnych, biednych i starszych44.
Charakterystyczna dla krajów nordyckich tradycja publicznej odpowie-dzialności za los osób ubogich i starszych sięga drugiej połowy XVIII wieku.
Na mocy aktu prawnego z 1788 roku obowiązkiem zapewnienia pomocy lu-dziom potrzebującym obciążono szwedzkie gminy i parafie. Znaczenie tej legislacji polegało w głównej mierze na utworzeniu praktyki angażowania zamożnych mieszkańców we współdecydowanie o losie biednych oraz na za-początkowaniu tradycji wspólnego, komunalnego rozwiązywania problemów i osiągania porozumienia w drodze konsensusu. Akt prawny z 1788 roku doprowadził do nowego sposobu postrzegania problematyki osób ubogich i starszych jako kwestii wymagającej działania zarówno ze strony państwa, jak i lokalnej społeczności45.
Johansson i Sundström zauważają, że wspólne podejmowanie decyzji na poziomie lokalnym w kwestii niesienia pomocy ludziom potrzebującym w znacznym stopniu ukształtowało zdecentralizowany charakter szwedzkie-go systemu administracyjneszwedzkie-go. W Szwecji dziesięcina zbierana od ludności nie była przekazywana hierarchom kościelnym jak w innych krajach europej-skich, lecz przeznaczana na pomoc osobom przewlekle chorym, ubogim lub starym. Środki wydawane były na szczeblu lokalnym w oparciu o kolektywne decyzje podejmowane na poziomie parafii. Rytuał wspólnych obrad lokalnej społeczności przyczynił się do utworzenia rad gmin w 1862 roku46. Aż do po-łowy XX wieku kwestie osób starszych, ubogich i chorych traktowano jako tożsame. Przyczyniło się to do stygmatyzacji starszego wieku, postrzeganego jako okres, któremu towarzyszą bieda i/lub choroby.
43 L. Johansson, G. Sundström, Policies and Practices in Support of Family Caregi-vers – Filial Obligations Redefined in Sweden, „Journal of Aging & Social Policy”
2006, vol. 18(3/4), s. 7–26.
44 C. Wehlander, T. Madell, SSGIs in Sweden: With a Special Emphasis on Edu-cation, [w:] Social Services of General Interest in the EU, eds. U. Neergaard, E. Szyszczak, J.W. van de Gronden, M. Krajewski, Springer–Verlag, The Hague 2013, s. 461–496.
45 L. Johansson, G. Sundström, op. cit.
46 Ibidem.
Zjawisko starzenia się szwedzkiej populacji po raz pierwszy zdiagnozował i opisał statystyk Alex Gustav Sundbärg w 1900 roku47. Na przełomie wieków dostrzeżono dynamikę przyrostu liczby osób starszych w Szwecji w porówna-niu do innych krajów europejskich – w 1900 roku osoby w wieku 65+ stanowiły 8,4% szwedzkiej populacji, ponad dwa razy więcej niż w Niemczech lub Wielkiej Brytanii48. Ponieważ świadczenie pomocy osobom ubogim i starszym stawało się coraz bardziej obciążające finansowo dla gmin, w 1913 roku szwedzki parla-ment jednogłośnie powołał do życia powszechny system emerytalny, który był unikatowy w skali międzynarodowej, ponieważ jako jedyny objął wszystkich obywateli.
Edebalk szuka podstaw uniwersalności szwedzkiego systemu emerytalne-go w silnej pozycji politycznej chłopstwa. Pierwszy istniejący na świecie, nie-miecki system ubezpieczeń emerytalnych utworzony przez Bismarcka w 1889 roku gwarantował emeryturę wszystkim ubezpieczonym pracownikom (ro-botnikom). Źródłem finansowania były składki współopłacane przez robot-ników i pracodawców. Taka konstrukcja wykluczyłaby z prawa do przynależ-ności do systemu znaczny odsetek populacji wiejskiej. W 1912 roku w skład izby wyższej szwedzkiego parlamentu wchodziło 45% farmerów49. Silne lobby środowisk agrarnych spowodowało, że wprowadzono system uniwersalny, fi-nansowany z dwóch źródeł. Składał się z części bezskładkowej, finansowanej z podatków, przyznawanej na podstawie kryterium dochodowego, oraz z części dodatkowej, wymagającej odprowadzania kontrybucji w okresie zatrudnienia.
Na początku funkcjonowania systemu świadczenia były niskie, a stopa zastą-pienia części bezskładkowej oscylowała wokół 11%50. Jak na realia początku XX wieku, określony przez ustawę wiek emerytalny był wysoki i wynosił 67 lat.
Warto zauważyć, że średnia długość trwania życia w Szwecji w latach 1911–1920 wynosiła 55,6 lat dla mężczyzn i 58,4 lat dla kobiet51.
W 1914 roku odrębnym programem emerytalnym zostali objęci pracownicy sektora publicznego, a w 1917 roku powstał pierwszy pracowniczy (zakładowy) 47 I.G. Cook, J. Hallsal, op. cit.
48 P.G. Edebalk, Ways of Funding and Organising…
49 Idem, From Poor Relief to Universal Rights – On the Development of Swedish Old-age Care 1900–1950, Working Paper Serien 3, Lund University, Lund 2009.
50 Ibidem.
51 Sveriges Oficiella Statistik, Population Statistics. Life Expectancy 1751–2011, Stoc-kholm 2012.
program emerytalny. W latach trzydziestych XX wieku Szwecja wprowadzi-ła program ubezpieczeń zdrowotnych oraz ubezpieczenie od bezrobocia. Za-częto również waloryzować świadczenia emerytalne w zależności od miejsca zamieszkania (i kosztów utrzymania)52. Na mocy ustawy z 1946 roku zlikwi-dowano część składkową systemu emerytalnego i przekształcono go w uniwer-salny system o jednolitym świadczeniu (folkpension), finansowany z podatków, funkcjonujący w oparciu o redystrybucję środków. Tylko niewielka część po-pulacji, głównie pracownicy umysłowi, była dodatkowo objęta pracowniczymi planami emerytalnymi53. Zdaniem Edebalka na decyzję szwedzkiego parla-mentu z 1946 roku wpłynął opracowany w 1942 roku i przyjęty między innymi w Danii i Wielkiej Brytanii alternatywny względem Bismarckowskiego Plan Beveridge’a, którego założeniem był system emerytalny finansowany z podat-ków, gwarantujący uniwersalne i jednolite świadczenia nieuzależnione od wy-sokości zarobków54.
Kolejna reforma emerytalna miała miejsce w 1960 roku, gdy władze doszły do wniosku, że uniwersalne, jednolite, podstawowe świadczenie emerytalne nie zapewnia adekwatnego standardu życia na starość i powinno zostać uzupełnio-ne. Wprowadzono część dodatkową, uzależnioną od liczby przepracowanych lat i wysokości zarobków. Agneta Kruse trafnie zauważa, że historia szwedzkiego systemu emerytalnego zatacza koło: począwszy od finansowanego z podatków systemu o zdefiniowanej składce, poprzez system redystrybucyjny o zdefinio-wanym świadczeniu, aż po obecny system o zdefiniowanej składce, finansowa-ny w głównej mierze przez redystrybucję środków, choć od 1994 roku uzupeł-niony o część kapitałową (emerytura dodatkowa – Premiepension)55. Przesłanki oraz przebieg reformy emerytalnej z lat dziewięćdziesiątych XX wieku szcze-gółowo omawiam w części poświęconej charakterystyce szwedzkiego systemu emerytalnego (podrozdział 2.4).
W dziedzinie opieki długoterminowej największy rozwój usług przypa-da na pierwszą połowę XX wieku. W okresie międzywojennym nasiliło się 52 J. Poteraj, Systemy emerytalne w Europie. Przypadek Szwecji, „Współczesna
Ekonomia” 2008, nr 2(8), s. 19–35.
53 A. Kruse, A Stable Pension System: The Eighth Wonder, [w:] Population Ageing – A Threat to the Welfare State?, ed. T. Bengtsson, Demographic Research Mo-nographs, Springer Verlag, Berlin–Heidelberg 2010, s. 47–64.
54 P.G. Edebalk, From Poor Relief to Universal Rights…
55 A. Kruse, op. cit.
zjawisko urbanizacji i depopulacji obszarów wiejskich. Zmiany te odbiły się na modelu rodziny i doprowadziły do stopniowego przeniesienia ciężaru odpowiedzialności za opiekę nad osobami starszymi z rodziny na państwo.
Działo się tak, ponieważ masowo migrujące do miast pokolenie osób w wie-ku produkcyjnym zostawiało starzejących się rodziców na wsiach. Migracja ludzi młodych, defeminizacja obszarów wiejskich, brak mediów takich jak bieżąca woda i elektryczność, a także duże odległości między poszczególny-mi gospodarstwaposzczególny-mi domowyposzczególny-mi spowodowały, że gposzczególny-miny zaczęły dostrzegać problem i powstały pierwsze zinstytucjonalizowane placówki opieki dla osób starszych56.
W 1904 roku organizacja zwana Centralnym Stowarzyszeniem na rzecz Pracy Socjalnej (Centralförbundet för Socialt Arbete – CSA) dzięki prywat-nemu dofinansowaniu rozpoczęła dwuletni projekt badań nad jakością opieki świadczonej osobom ubogim i starszym. Projekt badawczy obnażył słabości szwedzkiego sektora opieki: brak przepisów dotyczących form organizacji oraz standardów jakości usług opiekuńczych spowodował, że sektor ten był polem wielu nadużyć, a osoby starsze skazane były na ciężką pracę i egzystencję w nie-godnych warunkach w zamian za schronienie i wyżywienie. Efektem działań CSA było sformułowanie projektu reformy i zwołanie kongresu w 1906 roku w Sztokholmie. W kongresie wzięło udział ponad dziewięciuset delegatów, a głównym tematem obrad była kwestia wprowadzenia powszechnego systemu emerytalnego oraz reforma systemu usług opiekuńczych57.
W 1918 roku weszła w życie ustawa o ubogich, która zobowiązała poszcze-gólne gminy do tworzenia zinstytucjonalizowanych form pomocy dla osób starszych na szczeblu lokalnym. Między 1910 a 1920 rokiem ukształtowały się dwie zasady kluczowe dla dalszego rozwoju szwedzkiego modelu polityki spo-łecznej wobec osób starszych: zasada uniwersalności (powszechności) systemu emerytalnego oraz zasada decentralizacji usług opiekuńczych dla seniorów i ich realizacja na szczeblu gminy58. Jak wskazuje nazwa ustawy, retoryka obecna w przepisach prawnych nadal zrównywała osoby starsze i ubogie.
Lata 1918–1949 to okres rozkwitu domów spokojnej starości. W 1938 roku funkcjonowało ich ponad tysiąc czterysta. Podstawową słabością tego typu 56 P.G. Edebalk, Ways of Funding and Organising…
57 Idem, From Poor Relief to Universal Rights…
58 Ibidem.
instytucji było świadczenie usług opiekuńczych różnym grupom społecznym jednocześnie: ludziom starszym, bezdomnym, psychicznie chorym, alkoholi-kom i sierotom. Wbrew intencjom władz w 1938 roku ludzie starsi stanowili tylko dwie trzecie mieszkańców domów spokojnej starości. Ponadto opieka nad osobami starszymi świadczona na poziomie gminy nadal wchodziła w zakres ustawy o ubogich i w związku z tym podlegała kwalifikacji w oparciu o kryte-rium dochodowe. Dobrze sytuowane osoby starsze były wykluczone z dostępu do publicznych form opieki59.
W 1945 roku minister spraw społecznych Gustav Möller powołał komitet do spraw nowego podziału administracyjnego Szwecji. Na skutek urbanizacji i depopulacji obszarów wiejskich ponad połowa gmin liczyła poniżej tysiąca mieszkańców i borykała się z poważnymi problemami finansowymi. Projekt nowego podziału na gminy liczące nie mniej niż 3–4 tysiące mieszkańców został zaakceptowany przez parlament i wszedł w życie w 1952 roku. Ustano-wiono, że każda gmina prowadzić będzie przynajmniej jeden dom spokojnej starości posiadający co najmniej 25 miejsc. Dodatkowo w 1947 roku przyję-to nowe regulacje dotyczące standardów opieki nad seniorami. Od tej pory o miejsce w placówce opiekuńczej mógł ubiegać się każdy senior, niezależnie od statusu materialnego. Określono także standardy dotyczące warunków zakwaterowania60.
Lata pięćdziesiąte XX wieku przyniosły zwrot w kierunku usług świad-czonych bezpośrednio w domostwach osób starszych. Miasto Uppsala w ra-mach eksperymentu przeprowadziło rekrutację na doświadczone gospodynie domowe, które w zamian za wynagrodzenie miały świadczyć usługi osobom starszym, odwiedzając ich w domach. Eksperyment zakończył się sukcesem:
zmniejszył się popyt na miejsca w placówkach opiekuńczych, zmalał poziom bezrobocia wśród kobiet oraz wzrósł poziom satysfakcji z otrzymywanej po-mocy61. Tendencje obserwowane w sektorze opieki długoterminowej w latach pięćdziesiątych podsumować można hasłem sformułowanym przez szwedz-kiego pisarza Ivara Lo-Johanssona: „opieka w domu zamiast domów opieki”
(home-care instead of care-homes)62. 59 Ibidem.
60 Ibidem.
61 Ibidem.
62 Idem, Ways of Funding and Organising…, s. 70.
W latach osiemdziesiątych problematyczna okazała się finansowa i organi-zacyjna współodpowiedzialność władz gmin i rad regionów. Kwestią sporną była zarówno alokacja kosztów, jak i podział kompetencji między 290 gmina-mi (kommun) a 21 regionagmina-mi terytorialnygmina-mi (län). W 1992 roku na mocy tak zwanej Ädelreformen obowiązek zapewnienia opieki długoterminowej osobom starszym spoczął całkowicie i wyłącznie na gminach63. Od tej pory gminy od-powiadały za organizację i finansowanie lokalnego sektora opieki. Na mocy reformy placówki stałego pobytu dla osób starszych zostały przekwalifikowane z instytucji należących do sektora opieki zdrowotnej w placówki funkcjonujące w ramach sektora opieki społecznej. Zabieg ten oznaczał zmianę źródła finan-sowania – już nie przez rady regionów, lecz przez władze gminne. Dla gmin Ädelreformen oznaczała większą odpowiedzialność, lecz również więcej swobo-dy w podejmowaniu decyzji i dostosowaniu oferty usług do potrzeb lokalnych mieszkańców. Odtąd mogły również samodzielnie decydować o stopniu zaan-gażowania sektora prywatnego w podaż usług. Obecnie decentralizacja sekto-ra opieki długoterminowej jest jedną z cech chasekto-rakterystycznych szwedzkiego modelu polityki społecznej. Konsekwencją tego typu organizacji jest istnienie różnic i dysproporcji w krajobrazie usług opiekuńczych na obszarze Szwecji.
Aktualną strukturę i kondycję sektora opieki omawiam szczegółowo w pod-rozdziale 2.5.