Polityka społeczna wobec starzenia się ludności w Szwecji
2.2. Charakterystyka nordyckiego modelu państwa opiekuńczego
co oznacza podwojenie ich liczby w stosunku do roku 201220. Co ciekawe, Szwe-cja jest krajem, który powinien zredefiniować pojęcie „najstarszych seniorów”
ze względu na dynamiczny przyrost żyjących osób stuletnich. W 1970 roku Szwecję zamieszkiwały 173 osoby powyżej setnego roku życia, w 2011 było ich już ponad 1700, a do 2060 roku ich liczba ma przekroczyć osiem tysięcy21. Pro-gnozy pozwalają przypuszczać, że w ciągu najbliższych kilku dekad w Szwe-cji i w pozostałych krajach skandynawskich osoby stuletnie przestaną być fenomenem.
Ze względu na znacznie mniejszy rozmiar terytorium i dużo mniej liczną populację w porównaniu do Stanów Zjednoczonych w Szwecji nie ma istotne-go znaczenia rozmieszczenie przestrzenne seniorów w skali kraju. Niemniej jednak, podobnie jak amerykańska ustawa o osobach starszych z 1965 roku zdecentralizowała politykę społeczną wobec osób starszych i scedowała od-powiedzialność za świadczenie usług opiekuńczych na poszczególne stany i okręgi (counties), wprowadzone w Szwecji w 1992 roku prawo Ädelrefor-men przeniosło całkowitą odpowiedzialność za usługi dla osób starszych na 290 gmin (kommuner)22. W przypadku obu krajów możemy zatem mówić o zdecentralizowanym systemie programów i usług skierowanych do osób starszych i przewadze szczebla lokalnego w realizacji polityki społecznej wo-bec starzenia się ludności.
2.2. Charakterystyka nordyckiego modelu
w Szwecji rządy socjaldemokratyczne stanowiły alternatywę zarówno dla ka-pitalistycznej (liberalnej), jak i komunistycznej wizji polityki społecznej.
Do powstania „modelu nordyckiego” przyczyniła się w dużej mierze współpraca z Międzynarodową Organizacją Pracy, której struktura opiera-ła się na trójstronnej reprezentacji interesów: pracowników, pracodawców i przedstawicieli władz. Deklaracja Filadelfijska z 1944 roku zainspirowała kierunek rozwoju obrany przez kraje skandynawskie: podkreśliła istotną rolę pokojowej współpracy i negocjacji pomiędzy podmiotami polityki społecz-nej, określiła pełne zatrudnienie mianem priorytetu, zaakcentowała znacze-nie praw socjalnych i zabezpieczenia społecznego jako podstaw egalitarnego społeczeństwa. Wkrótce po II wojnie światowej kraje nordyckie rozpoczęły współpracę w dziedzinie zbierania informacji i formułowania statystyk do-tyczących kwestii demograficznych i społecznych. Współpraca przyczyniła się do unifikacji kierunków i celów polityki społecznej realizowanej przez po-szczególne kraje, a także do harmonizacji warunków pracy i wysokości płac wewnątrz regionu. W 1952 roku umożliwiono ludności przekraczanie granic państwowych bez konieczności posiadania paszportu, a w 1954 roku wpro-wadzono przepis o swobodnym przepływie pracowników między Danią, Norwegią, Szwecją i Finlandią. Rozwój i modernizacja regionu nordyckiego przebiegły skutecznie dzięki unikatowemu połączeniu wydajności (efficiency), solidarności (solidarity) i równości (equality). Proces ten napędzany był przez trzy interferujące ze sobą ideologie: ducha kapitalizmu, utopię socjalizmu i ideę wolnego, niezależnego chłopstwa24.
Dziś kraje nordyckie są relatywnie homogeniczne kulturowo i bogate25. Mo-del nordycki na scenie międzynarodowej postrzegany jest jako wzorzec (bench-mark). Charakteryzują go zrównoważony rozwój i ekonomiczna wydajność przy jednoczesnym stabilnym rynku pracy, sprawiedliwej redystrybucji zasobów i spójności społecznej26. Przez ekonomistów bywa porównywany do trzmiela Welfare: A Historical Reappraisal, eds. N.F. Christiansen, K. Petersen, N. Edling P. Haave, Museum Tusculanum Press, Copenhagen 2005, s. 31–65.
24 Ibidem.
25 Nordic Social Attitudes in a European Perspective, eds. H. Ervasti, K. Ringdal, T. Fridberg, M. Hjerm, Edward Elgar Publishing, Cheltenham 2008.
26 T.M. Andersen, B. Holmström, S. Honkapohja, S. Korkman, H.T. Söderström, J. Vartiainen, The Nordic Model. Embracing Globalization and Sharing Risks, The Research Institute of the Finnish Economy, Taloustieto Oy, Helsinki 2007.
(bumble bee) – owada zbyt ciężkiego, żeby pofrunąć, a który – na przekór eks-pertom – frunie. Z uwagi na różnice występujące między krajami należącymi do modelu nordyckiego coraz częściej występuje w charakterze weberowskiego
„typu idealnego”, który może stanowić punkt odniesienia w analizach kompa-ratystycznych, jednak nie istnieje w praktyce27.
Do cech charakterystycznych nordyckiego (socjaldemokratycznego, opie-kuńczego, instytucjonalno-redystrybującego) modelu społecznego zaliczyć można przede wszystkim:
a) egalitarną i demokratyczną tradycję polityczną;
b) dominację sektora publicznego na rynku usług społecznych;
c) uniwersalny charakter państwa opiekuńczego;
d) decentralizację pomocy społecznej;
e) wysoki stopień dekomodyfikacji;
f) finansowanie systemu z progresywnych, wysokich podatków (oraz po-wszechną społeczną akceptację dla podatków);
g) hojne świadczenia socjalne;
h) nacisk położony na prewencję, a nie interwencję, zapobieganie proble-mom natury społecznej, zanim się pojawią (na przykład wysoka jakość kształ-cenia i publiczny system edukacji chronią przed brakiem wiedzy i umiejętności, który z kolei mógłby utrudnić znalezienie pracy i przyczynić się do wzrostu bezrobocia)28;
i) silną pozycję związków zawodowych;
j) wysoki wskaźnik zatrudnienia, aktywność zawodową kobiet i osób w wie-ku okołoemerytalnym;
k) przywiązanie do idei równości, równość kobiet i mężczyzn, zrównowa-żony poziom płac;
l) solidaryzm społeczny i uczciwość obywatelską (brak korupcji);
ł) wysoki poziom wydatków na rozwój kapitału ludzkiego;
m) peryferyjne położenie geograficzne, otwartość na współpracę międzyna-rodową i handel zagraniczny, elastyczność i zdolność adaptacji do zmian.
Kraje skandynawskie wyróżniają społeczny egalitaryzm, kultura konsensu-su i dialogu politycznego. Demokracja przejawia się uczestniczeniem obywateli 27 Nordic Welfare States in the European Context…
28 V. Timonen, Restructuring the Welfare State. Globalization and Social Policy Re-form in Finland and Sweden, Edward Elgar, Cheltenham–Northampton 2003.
w podejmowaniu decyzji na poziomie lokalnym, w miastach i gminach, co daje poczucie społecznej inkluzji i legitymizuje działania rządu. Działania admini-stracji państwowej obdarzone są kredytem zaufania. Skandynawię wyróżnia trzybiegunowa scena polityczna (lewica, prawica i partie agrarystyczne). Trady-cja politycznej reprezentacji populacji rolniczej zaowocowała objęciem tej grupy społecznej uniwersalnym programem ubezpieczeń społecznych – to rozwią-zanie odmienne niż w pozostałych krajach europejskich, gdzie ubezpieczenie społeczne dotyczy w głównej mierze pracowników zasilających rynek pracy.
Tradycja osiągania porozumienia w drodze konsensusu znajduje swoje odzwier-ciedlenie w pokojowych relacjach panujących na rynku pracy i silnej pozycji związków zawodowych29.
Nordycki model państwa opiekuńczego cechuje uniwersalizm. Oznacza to, że podstawą uprawniającą do korzystania ze świadczeń socjalnych jest oby-watelstwo, a nie udokumentowana potrzeba ani kryterium dochodowe jak w przypadku modelu amerykańskiego. W ten sposób kraje skandynawskie w najpełniejszym stopniu realizują koncepcję „obywatelstwa socjalnego” (so-cial citizenship) Thomasa H. Marshalla, zgodnie z którą im szerszy zakres praw i przywilejów socjalnych wynikających z obywatelstwa, tym bardziej egalitarne staje się społeczeństwo30. Uniwersalny charakter państwa dobrobytu skutkuje wysokim poziomem bezpieczeństwa socjalnego obywateli31.
Model nordycki charakteryzuje wysoki poziom dekomodyfikacji, czy-li niezależności obywateczy-li od rynku w zakresie usług społecznych. Za jakość życia obywateli odpowiadają społeczeństwo i władze publiczne – w przeci-wieństwie do modelu liberalnego, w którym ciężar odpowiedzialności został przerzucony na mechanizmy rynkowe i rodzinę. Uniwersalny system świad-czeń socjalnych finansowany jest z progresywnych i wysokich podatków. Po-czucie solidaryzmu i społecznej odpowiedzialności skutkuje powszechną zgo-dą na wysoki poziom podatków, dzięki którym jakość usług społecznych jest wysoka, a dostęp do edukacji, opieki dla dzieci, opieki dla osób starszych i in-nych form pomocy jest w wielu przypadkach darmowy. Szeroka redystrybucja
29 Nordic Social Attitudes in a European Perspective…
30 T.H. Marshall, Class, Citizenship, and Social Development, Greenwood Press, Michigan 1964.
31 W. Anioł, Dywergencja i konwergencja w rozwoju europejskiej polityki społecz-nej, „Studia Europejskie” 2010, nr 4, s. 29–62.
zasobów powoduje, że poziom ubóstwa i nierówności społecznych jest niski, co w konsekwencji prowadzi do poczucia spójności społecznej i sprzyja rozwo-jowi gospodarczemu32.
Świadczenia socjalne w krajach skandynawskich należą do najwyższych na świecie. Według danych OECD z 2004 roku stopa zastąpienia (netto) zasiłku dla bezrobotnych wynosi 68% w Norwegii, 70% w Finlandii i Danii, i aż 75%
w Szwecji, w porównaniu do 54% w Stanach Zjednoczonych33. Co więcej, okres przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych wynosi dwa lata i cztery miesiące w Szwecji, trzy lata w Norwegii i aż cztery lata w Danii, w porównaniu do za-ledwie sześciu miesięcy w Stanach Zjednoczonych34. Ponadto kraje nordyckie charakteryzuje zrównoważony poziom płac, a różnica w wysokości zarobków kobiet i mężczyzn (tak zwany gender pay gap) jest niższa niż w większości kra-jów OECD i wynosi, odpowiednio, 8% w Norwegii, 12% w Danii, 15% w Szwecji, w porównaniu do 19% w Stanach Zjednoczonych35.
Tajemnicą stabilności rozbudowanego systemu socjalnego w krajach nor-dyckich jest między innymi wysoki wskaźnik zatrudnienia. Dobra kondycja finansowa tak hojnego systemu możliwa jest tylko wówczas, gdy znaczny od-setek osób pozostaje aktywny na rynku pracy i odprowadza podatki. Wysoki wskaźnik zatrudnienia społeczeństw skandynawskich jest zjawiskiem wzbu-dzającym podziw na arenie międzynarodowej, a także, do pewnego stopnia, paradoksalnym. Powszechna dostępność wysokich świadczeń socjalnych może bowiem wpływać demobilizująco i skutecznie zniechęcać do podję-cia pracy. Tak się jednak nie dzieje. Według danych Eurostatu z 2011 roku wskaźnik zatrudnienia w grupie wiekowej 15–64 lata wyniósł 73,1% w Danii, 74,1% w Szwecji oraz 75,3% w Norwegii, a najwyższą wartość w skali świata odnotowano w Islandii (78,5%). Dla porównania w Stanach Zjednoczonych poziom zatrudnienia oscyluje wokół 66%, a średnia UE27 wynosi 64,3%36. 32 Ibidem.
33 OECD, Net Replacement Rates and Unemployment Insurance Benefit Duration in 26 OECD Countries, 2004, dostępne przez http://www.oecd.org/about/pub-lishing/36965805.pdf (9.11.2012).
34 Ibidem.
35 OECD, OECD Family Database, 2011, dostępne przez www.oecd.org/social/fa-mily/database (9.11.2012).
36 Eurostat, Employment Statistics, 2012, dostępne przez http://epp.eurostat.
ec.europa.eu/statistics_explained/ index.php/Employment_statistics (9.11.2012).
Zjawiskiem typowym dla struktury zatrudnienia jest także wysoki poziom aktywności zawodowej kobiet i osób w wieku okołoemerytalnym. W 2011 roku wskaźnik zatrudnienia kobiet wyniósł 70,4% w Danii, 71,9% w Szwe-cji, 73,4% w Norwegii, w porównaniu z 62% w Stanach Zjednoczonych oraz niecałymi 57% średniej wartości w krajach OECD37. W przypadku osób star-szych w grupie wiekowej 55–64 lata wskaźnik zatrudnienia przekroczył 70%
w Szwecji i w Islandii; w Stanach Zjednoczonych jest również dość wysoki (62,1%), biorąc pod uwagę, że w rejonie Europy Środkowo-Wschodniej nadal nie przekracza 35% (między innymi w Polsce i na Węgrzech)38. Utrzymanie wysokiego wskaźnika zatrudnienia całego społeczeństwa jest jednym z prio-rytetów realizowanej przez państwa nordyckie aktywnej polityki rynku pra-cy, która wpisuje się w unijną strategię Europa 2020.
Zjawiska takie jak postępujący proces globalizacji, światowa konkuren-cja gospodarcza, kryzys ekonomiczny, a nade wszystko dynamiczne zmiany demograficzne powodują, że kraje nordyckie stoją przed szeregiem wyzwań natury ekonomicznej, politycznej i społecznej. Od końca lat osiemdziesiątych XX wieku naukowcy wieszczą kryzys tradycyjnych welfare states39. Praktyka pokazuje jednak, że kraje skandynawskie posiadają dużą zdolność do adaptacji, a ich silna pozycja na arenie międzynarodowej nie została osłabiona wskutek kryzysu ekonomicznego, jaki dotknął region na początku lat dziewięćdziesią-tych XX wieku. Co więcej, również światowy kryzys ekonomiczny z 2008 roku nie odbił się boleśnie na skandynawskiej ekonomii40. Amerykański dziennik 37 OECD, Employment and Labour Markets: Key Tables from OECD, dostępne
przez www.oecd-ilibrary.org (9.11.2012).
38 OECD, Employment Rates by Age Group, [w:] OECD Factbook 2010: Economic, Environmental and Social Statistics, dostępne przez www.oecd-ilibrary.org (9.11.2012).
39 Zob. J. Alber, Is There a Crisis of the Welfare State? Crossnational Evidence from Europe, North America and Japan, „European Sociological Review” 1988, vol. 4(3), s. 181–205; P. Pierson, The New Politics of the Welfare State, „World Politics” 1996, vol. 48(2), s. 143–179; G. Esping-Andersen, Welfare States in Transition. National Adaptations in Global Economies, SAGE Publications, London 1996.
40 Wyjątkiem jest Islandia, która w 2008 roku odnotowała inflację na poziomie 18% i aby wyjść z recesji, musiała zaciągnąć dług z Międzynarodowego Fun-duszu Walutowego. Według danych z 2012 roku nad wyraz szybko i sprawnie udało jej się wrócić do ekonomicznej stabilności – wzrost gospodarczy Islandii osiągnął wartość 2,5%, a poziom bezrobocia zredukowany został o połowę.
„Washington Post” ogłosił Szwecję „gwiazdą rekonwalescencji” (the rock star of the recovery) po tym, jak w 2010 roku odnotowała wskaźnik wzrostu gospodar-czego na poziomie 5,5% (w porównaniu do 2,8% w Stanach Zjednoczonych)41. Badacze szukają przyczyn unikatowych zdolności adaptacyjnych krajów nor-dyckich w:
a) ich niewielkim rozmiarze (9,5 miliona mieszkańców w Szwecji w porów-naniu do 314 milionów w Stanach Zjednoczonych);
b) systemie usług społecznych finansowanym z podatków, który łatwiej re-formować niż system finansowany ze składek pracowników;
c) przywiązaniu do tradycji aktywnej polityki rynku pracy, dzięki której strategie aktywizacyjne łatwiej implementować „z dnia na dzień”, na zasadzie interwencji, niż w krajach Europy kontynentalnej42.
Stabilna sytuacja ekonomiczna krajów nordyckich oraz ich wyjątkowe zdol-ności adaptacyjne nie oznaczają jednak, że kraje te nie doświadczają negatyw-nych skutków starzenia się populacji i nie podejmują odpowiednich kroków w celu ich neutralizacji. Wręcz przeciwnie – stojąc przed obliczem masowego przechodzenia na emeryturę pokolenia powojennego wyżu demograficznego, kraje skandynawskie rozpoczęły szereg reform, których celem jest podtrzyma-nie finansowej stabilności rozbudowanego systemu socjalnego. Przykładem takiej reformy jest głęboka restrukturyzacja systemu emerytalnego w Szwecji, której analizie poświęcam podrozdział 2.4.