przestrzennego w ujęciu teorii ekonomicznych
1) czynnościowy (procesowy) – składają się na niego określone procedury planistyczne, formalne przepisy planowania, zasady planowania i warsztat
planistyczny,
2) rzeczowy (produktowy) – jego przejawem są powstające w toku procesu pla-nowania dokumenty planistyczne (różnego typu).
Efektem procesu planowania są określone dokumenty planistyczne – plany zago-spodarowania przestrzennego, które na różnym poziomie organizacji terytorialnej społeczeństwa/państwa/kraju spełniają różnorodne funkcje (o czym będzie mowa w punkcie 3.8). Można więc powiedzieć, że w całym systemie planowania prze-strzennego chodzi o to, aby w wyniku procesu planistycznego i sformalizowanych
29 W kontekście problematyki planowania przestrzennego i terytorialnego planowania roz-woju można powiedzieć, że problem ten dotyczy przede wszystkim planów strategicznych, które bywają pozbawione oprzyrządowania w postaci planów/programów operacyjnych o charakterze wdrożeniowym lub planów regulacyjnych.
Planowanie przestrzenne w ujęciu prakseologicznym i regulacyjnym 67
procedur zatwierdzania dokumentów powstał system regulacji i decyzji, uspraw-niający funkcjonowanie gospodarki przestrzennej. Planowanie przestrzenne two-rzy więc system usprawniający funkcjonowanie rynku w dziedzinach związanych z szeroko rozumianym użytkowaniem i przekształcaniem przestrzeni,
ingeru-jąc tam, gdzie nie ma sprawnego mechanizmu przestrzennej alokacji ludzkiej działalności.
Jak zostało wspomniane, planowanie (zarówno w aspekcie czynnościowym – procedury planistyczne, jak i rzeczowym – akty planistyczne) oparte jest na prze-pisach prawnych, które formalizują tryb wykonywania planów zagospodarowania przestrzennego i określają ich formę. Należy jednak podkreślić, że plany (niektóre ich rodzaje w szczególności – np. miejscowe plany zabudowy) również same w so-bie stanowią regulację. Regulacyjny charakter planowania wyraża się więc w tym, że za pomocą aktów prawa powszechnie i/lub miejscowo obowiązującego normuje ono – „tworzy ramy” – dopuszczalnego zakresu zachowań użytkowników prze-strzeni. Ramy te powinny być wyznaczane na podstawie zidentyfikowanego inte-resu publicznego, który współcześnie definiowany jest przez odwołanie do para-dygmatu rozwoju sustensywnego, w którego koncepcji szczególną rolę odgrywa zasada sprawiedliwości w dostępie do zasobów (szerzej o tym w rozdziale drugim). Planowanie i jego produkty (tj. plany będące systemami regulacji niesprawnego mechanizmu rynkowego) powinny więc stanowić wyraz (odzwierciedlenie) inte-resów publicznych w odniesieniu do zagospodarowania przestrzennego30.
Konkludując, można powiedzieć, że w planowaniu przestrzennym niejako „zde-rzają się” i nakładają dwie perspektywy postrzegania planowania:
30 Mając na uwadze powyższą refleksję, można przytoczyć uwagę Zauchy, który wskazuje, że „polityka i planowanie przestrzenne może być postrzegane jako narzędzie rozładowy-wania konfliktów przestrzennych, a proces planorozładowy-wania jest w tym przypadku ważniejszy niż jego efekt”. W takim ujęciu „planowanie jest rodzajem uczenia się przez działanie, w któ-rym poszczególni aktorzy gry modyfikują swoje decyzje pod wpływem interakcji z innymi aktorami tej samej gry. Z punktu widzenia ekonomisty planowanie tego typu kładzie na-cisk na zminimalizowanie kosztów transakcyjnych przy zachowaniu nadrzędnej roli ryn-ku jako regulatora procesów przestrzennych. Udział w tym procesie od samego począt-ku wszystkich zainteresowanych podmiotów sprawia, że poprawia się efektywność fazy realizacji podjętych w ten sposób dobrowolnych decyzji. W ekstremalnych przypadkach nacisk na planowanie przestrzenne jako proces prowadzić może jednak do zagubienia roli planowania przestrzennego w sferze międzygeneracyjnej, wytyczania długofalowych wizji i celów. Oznacza to, że planiści rezygnują z roli arbitrów pomiędzy celami krótko- i długofa-lowymi, społecznymi i prywatnymi, angażując się głównie w inżynierię planistyczną – bu-dowanie systemu wzajemnych uzgodnień celów i działań pomiędzy różnymi podmiotami. W ten sposób niepotrzebne stają się prognozy długofalowych trendów rozwoju przestrzen-nego, wiedza dotycząca procesów przestrzennych i ich uwarunkowań. Planowanie traci tu jednak swój walor sprawczy” (Zaucha, 2007, s. 118).
1) planowanie rozpatrywane jako działanie prakseologiczne, nastawione na za-rządzanie przestrzenną organizacją określonego, upodmiotowionego teryto-rium (instytucje władzy publicznej),
2) planowanie postrzegane z perspektywy ekonomiczno-prawnej, gdzie plan stanowi powszechnie obowiązujący, terytorialnie ograniczony system regu-lacji prawnych, za którego pośrednictwem władza publiczna interweniuje w ułomne mechanizmy rynkowe, oddziałując na zachowania przestrzenne użytkowników tego terytorium w celu zoptymalizowania alokacji zasobów gruntów (ziemi/ przestrzeni).
Nadmienić należy, że te dwie perspektywy widzenia planowania przekładają się na typologię stosowanych w praktyce podejść planistycznych, a przede wszystkim na rodzaje planów opracowywanych w ramach polityki przestrzennej, o czym bę-dzie mowa w rozdziale trzecim.
1.8. Podsumowanie
Planowanie przestrzenne, podobnie jak każda inna forma planowania pub-licznego w gospodarce rynkowej, stanowi formę interwencji sektora pubpub-licznego w mechanizm rynkowy dokonujący alokacji czynników produkcji, dóbr i pośred-nio również aktywności społeczno-gospodarczej człowieka w przestrzeni. Zago-spodarowanie terenów, będące efektem swoistej „gry” sił podaży i popytu na grun-ty, ujawnia jednakże liczne ułomności wolnego, nieregulowanego rynku, które są szczególnie istotne z punktu widzenia paradygmatu sustensywnego rozwoju. Zjawiskami powszechnymi w tym zakresie są:
1) występowanie negatywnych, głównie technologicznych efektów zewnętrz-nych związazewnętrz-nych z zagospodarowaniem przestrzennym, kiedy to dochodzi do bezpośredniego niekorzystnego oddziaływania między podmiotami użyt-kującymi grunty, co powoduje konflikty społeczne;
2) problem nieoptymalnego (nieracjonalnego) gospodarowania przestrzenią jako dobrem wolnym (gdy jest ona wytworem procesów naturalnych) oraz jako do-brem publicznym lub mieszanym (gdy została ona ukształtowana przez czło-wieka), którego istotą jest tendencja do wpadania w pułapki społeczne, takie jak tragedia dóbr wspólnych (tragedia wspólnego pastwiska);
3) krótkookresowość efektywności alokacyjnej rynku, polegającej na tym, iż mechanizm rynkowy osłabia trwałość i podtrzymywalność procesów roz-woju, tj. nie tworzy wystarczająco silnych impulsów skłaniających podmioty mikroekonomiczne (które preferują korzyści doraźne, a nie zdyskontowane w czasie) do wprowadzania form gospodarowania gruntami zapewniających
Podsumowanie 69
długookresowe użytkowanie wszystkich (przyrodniczych, krajobrazowych, kulturowych, a nie tylko ekonomicznych) walorów przestrzeni.
Wymienione wady rynku wskazują na potrzebę interwencji, której zasadniczym celem jest korygowanie ułomności mechanizmu rynkowego. Wskazuje to, iż pla-nowanie przestrzenne powinno być traktowane jako narzędzie korekty ułomności rynku, natomiast nie jako instrument jego likwidacji.
Mając na uwadze omówione wyżej ułomności mechanizmów rynkowych uza-sadniające publiczną interwencję w rynek gruntów, można stwierdzić, iż planowa-nie przestrzenne potencjaliż planowa-nie stanowić może:
1) narzędzie zapobiegające powstawaniu negatywnych technologicznych efek-tów zewnętrznych w procesach użytkowania przestrzeni, przyczyniających się do powstawania konfliktów społecznych lub służące internalizacji efek-tów zewnętrznych już powstałych;
2) narzędzie optymalizujące proces dostarczania dóbr publicznych, to jest kształtowania przestrzeni publicznej i reglamentacji dostępu do niej;
3) instrument zapewniania długookresowego i trwałego (w tym odnawialnego) użytkowania przestrzeni, tak antropogenicznej (kulturowo przekształconej), jak i przyrodniczej (naturalnej, pierwotnej).
Do pozaekonomicznych (społecznych) zastosowań planowania zaliczyć można ponadto wspieranie procesów konsolidacji społeczności (lokalnych, regionalnych, narodowych) i wzmacnianie poczucia tożsamości terytorialnej w efekcie podno-szenia jakości zagospodarowania przestrzennego.
Planowanie stanowi wreszcie nieodłączny etap procesu zarządzania rozwojem współczesnych jednostek osadniczych (w szczególności rozległych przestrzennie i liczebnych pod względem ludnościowym).