Instrumenty polityki przestrzennej

Podolak definiuje instrumenty gospodarki (polityki) przestrzennej jako:

[…] środki, za pomocą których podmioty gospodarki przestrzennej mogą realizować swoje zamierzenia (polityki przestrzenne). Należą one do różnych kategorii. Moż-na tu wymienić instrumenty prawne, ekonomiczne (w tym fiskalne), administra-cyjne, organizacyjne i inne, działające w różny sposób (pośredni lub bezpośredni) i w różnej skali (lokalnej, regionalnej, krajowej, a nawet międzynarodowej). Instru-menty gospodarki przestrzennej określane są czasami jako instruInstru-menty polityki

przestrzennej sektora publicznego. Jeśli przyjmiemy, że polityka jest (w uproszcze-niu) zamiarem, a gospodarka jego realizacją, to w obu przypadkach instrumenty pozostają te same (Podolak, 1998, s. 275).

W literaturze odnaleźć można liczne typologie instrumentów polityki prze-strzennej. Najprostszy podział obejmuje regulacje bezpośrednie i pośrednie (Ga-czek, 2003, s. 25–27). Według Malisza klasyfikacja instrumentów polityki

prze-strzennej (Malisz, 1985; zob. też: Słodczyk, 2005a, s. 15–16; Szaja, 2016, s. 99–100;

por. Malisz, 1984, s. 154–167) obejmuje: 1) środki przymusowe (prawne), 2) stymulatory i środki zniechęcające,

3) środki materialnego kształtowania przestrzeni, 4) środki informacyjne12.

Charakterystykę i  przykłady instrumentów w  tym ujęciu przedstawiono w tabeli 9.

W klasyfikacji tej nie wyodrębniono wprost planowania przestrzennego jako instrumentu polityki. Można jednak przyjąć, że planowanie (przede wszystkim lo-kalne) integruje w pewnym sensie w swojej strukturze i przyjmowanych rozstrzyg-nięciach wszystkie wymienione wyżej instrumenty. Jego ustalenia mogą ograni-czać swobodę gospodarowania przestrzenią (wprowadzać ograniczenia lub zakazy zabudowy); w planach lokalnych można wskazać potrzebę zróżnicowania opodat-kowania nieruchomości gruntowych, budowlanych i/lub nakładania opłat plani-stycznych; plany wskazują lokalizacje dla określonych elementów infrastruktury technicznej i społecznej oraz kształtowania infrastruktury błękitno-zielonej; pla-ny są także zbiorem informacji, określając przyszły przewidywapla-ny stan zagospo-darowania przestrzennego (wizję tego stanu, kierunki i konkretne sposoby oraz parametry zabudowy nieruchomości).

12 Malisz (1984, s. 154) wyróżnił i omówił jeszcze piątą grupę środków – instrumentów, jakimi dysponuje polityka przestrzenna. Określił je jako „środki kontroli stanu środowiska i za-chowania ładu przestrzennego”. W latach osiemdziesiątych XX wieku istotność problema-tyki ochrony środowiska i ładu przestrzennego była dalece mniejsza niż obecnie, a status polityki ochrony środowiska (traktowanej jako aspekt polityki gospodarczej i społecznej) stosunkowo niski (zob. Górka, Poskrobko, Radecki, 2001, s. 72–73). Ochronę środowiska postrzegano wąsko i sektorowo, przypisując jej swoiste cele i środki realizacji. Takie podej-ście jest – jak się wydaje – przyczyną wyodrębnienia środków ochrony środowiska w orygi-nalnej klasyfikacji Malisza. Patrząc na te zagadnienia z dzisiejszej perspektywy, nie sposób nie zauważyć, że kształtowaniu ładu przestrzennego i ochronie środowiska w gospodarce przestrzennej służą wszystkie z wyżej wymienionych czterech grup instrumentów.

Polityka przestrzenna 147 Tabela 9. Klasyfikacja instrumentów polityki przestrzennej według Malisza

Nazwa

instrumentu ^{Charakterystyka Przykłady}

Środki

przymusowe ^{Są to przepisy prawne ograniczają-}ce swobodę podmiotów gospodar-czych w zakresie gospodarowania przestrzenią. Problemem do dysku-sji jest zakres swobody podmiotów gospodarczych w tej dziedzinie. Zbyt rygorystyczne przepisy mogą wpływać negatywnie na efektyw-ność podmiotów gospodarczych, obniżając atrakcyjność danego obszaru dla potencjalnych inwesto-rów, a nawet powodując zahamo-wanie rozwoju gospodarczego. Zbyt duża swoboda podmiotów gospodarczych w zakresie zago-spodarowania przestrzeni może prowadzić do zjawisk negatyw-nych z punktu widzenia interesu całej społeczności zamieszkującej danych obszar, np. do ograniczenia możliwości sprawnego funkcjo-nowania obszaru lub pogorszenia warunków życia mieszkańców. Środki przymusowe muszą być obwarowane sankcjami.

Do środków przymusowych można zaliczyć: 1) nakazy; 2) pozwolenia na lokalizację/decyzje lokalizacyjne; 3) wywłaszczenia; 4) prawo pierwokupu;

5) ustalenia miejscowego planu zago-spodarowania przestrzennego; 6) normy i standardy urbanistyczne,

normy budowlane (architektoniczne).

Środki stymulujące i zniechęcające

Służą do skłonienia podmiotów gospodarczych do dobrowolnego działania zgodnie z kierunkami przyjętej przez władze polityki przestrzennej.

Przyjmuje się, że siła oddziaływania stymulatora jest proporcjonalna do stopnia korzyści uzyskiwanych przez podmiot gospodarczy.

Można wyróżnić następujące rodzaje tych środków:

1) różne formy bezpośredniej pomocy dla przedsiębiorstw w celu stymu-lowania określonej lokalizacji, np. a) udzielanie kredytów lub gwarancji kredytowych przedsiębiorstwom, które skłonne są do podjęcia okre-ślonej działalności na określonym terenie, b) obniżanie cen gruntów, c) obniżanie różnego rodzaju podat-ków i ich przestrzenne zróżnicowanie, d) subwencje do transportu i innych usług publicznych, e) preferencje w dostępie do terenów przemysło-wych, f) częściowe subwencjonowa-nie kosztów eksploatacji;

2) pomoc w przesunięciach prze-strzennych i ulokowaniu w nowych miejscach siły roboczej;

Nazwa

instrumentu ^{Charakterystyka Przykłady}

4) preferencje dla lokalnych przedsię-biorstw przy udzielaniu zamówień publicznych.

Środki materialnego kształtowania przestrzeni

Stosowane są przez władze lokalne w celu zachęcenia potencjalnych inwestorów do lokalizacji na okre-ślonym terenie przez stworzenie możliwości uzyskiwania ze-wnętrznych korzyści z lokalizacji. Rozbudowa urządzeń infrastruk-tury uwalnia przedsiębiorstwa od konieczności ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z podjęciem działalności na okre-ślonym terenie.

Do tej grupy środków zalicza się m.in.: 1) r ozbudowę infrastruktury technicznej

(drogi, sieć elektryczna i gazowa, wodociągi, kanalizacja itp.); 2) budowę obiektów infrastruktury

społecznej, które istotnie wpływają na atrakcyjność terenu z punktu widzenia pracowników; warto pod-kreślić, że w wielu nowoczesnych gałęziach przemysłu pozyskanie i utrzymanie odpowiednio wykwa-lifikowanej kadry ma decydujące znaczenie;

3) budowę terenów przemysłowych, czyli obszarów dysponujących uzbro-jeniem niezbędnym do uruchomienia produkcji przemysłowej (dostęp do energii, wody, możliwość odpro-wadzania ścieków, droga, bocznica kolejowa itp.);

4) parki i bieguny technologiczne – lo-kalizacja.

Środki

informacyjne ^{Pozwalają wpływać na zachowania} podmiotów gospodarczych przez informowanie o możliwościach podjęcia działalności na danym terenie i zachęcanie do inwesto-wania.

Wyróżnia się:

1) materiały informacyjne, które nie są adresowane do określonych odbiorców,

2) materiały informacyjne o charakterze specjalistycznym, które w założeniu mają zainteresować określone grono odbiorców.

Źródło: opracowanie własne na podstawie Słodczyk, 2005a, s. 15–16; Szaja, 2016, s. 99–100;

por. Gaczek, 2003, s. 25–27, 141–157; por. Malisz, 1984, s. 154–167; Malisz, 1985.

Bardziej szczegółową i rozszerzoną klasyfikację rodzajów instrumentów

poli-tyki przestrzennej przedstawia Podolak (1998, s. 275–276) (tab. 10). Tabela 9 (cd.)

Polityka przestrzenna 149 Tabela 10. Rodzaje instrumentów polityki przestrzennej

Typ Funkcja Przykłady

Regulacje Tworzenie okoliczności prawnych oraz administracyjna kontrola roz-woju przestrzennego. Stosując ten typ instrumentów, władza publiczna zachowuje się jak prawodawca i administrator.

1. Ustawy

2. Rozporządzenia, standardy (nor-matywne)

3. Plany użytkowania terenu 4. Strefowanie

5. Podziały geodezyjne

6. Decyzje administracyjne (pozwole-nia, zakazy, nakazy, kary)

Zarządzanie makroekono-miczne

Sterowanie pośrednie rozwojem przestrzennym przez zmianę eko-nomicznych (głównie finansowych) okoliczności rozwoju przestrzen-nego. 1. Subwencje 2. Ulgi 3. Podatki 4. Obligacje 5. Kredyty 6. Subsydia 7. Opłaty 8. Programy finansowe Instytucje Tworzenie podmiotowych

i orga-nizacyjnych okoliczności działań wpływających na rozwój przestrzen-ny. Stosowanie tych instrumentów opiera się na delegowaniu upraw-nień władzy publicznej oraz danej społeczności jednostkom organiza-cyjnym, które mają realizować cele polityki przestrzennej.

1. Korporacje/agencje rozwoju miej-skiego/regionalnego

2. Zarządy rozwoju

3. Agencje rozwoju lokalnego 4. Agencje ds.

zagospodarowa-nia terenu 5. Banki rozwoju

6. Ośrodki pomocy technicznej dla społeczności lokalnej

Planowanie

rozwoju ^{Tworzenie koncepcyjnych podstaw} rozwoju przestrzennego: kreowanie wizji i strategii rozwoju, a także kon-kretyzowanie decyzji operacyjnych służących realizacji celów i zadań zarysowanych w strategii.

1. Plany i programy regionalne 2. Plany struktury/rozwoju (np. studium) 3. Plany działań/operacyjne (np. MPZP) 4. Plany/programy/strategie rozwoju ekonomicznego (społeczno-gospo-darczego) miasta/regionu

5. Programy rozwoju infrastruktury 6. Plany „tematyczne” (sektorowe) 7. Studia i projekty urbanistyczne Marketing

urbanistycznya) Tworzenie analitycznej i strategicz-nej bazy dla stymulowania rozwoju przestrzennego pojmowanego w kategoriach marketingu miast i regionów. Stosując ten typ instru-mentów, władza publiczna zacho-wuje się jak korporacja.

1. Analizy rynkowe 2. Segmentacja rynku 3. Strategie rynkowe

4. Kształtowanie produktu miejskiego 5. Promocja

6. Reklama

Typ Funkcja Przykłady Informacja

i komunikacjab) Zasilanie informacyjne decyzji po-lityki przestrzennej; gromadzenie, porządkowanie, upowszechnianie informacji istotnych dla sterowania rozwojem w przestrzeni. Jest to naj-bardziej uniwersalny typ instrumen-tu, stosują go wszystkie podmioty gospodarcze.

1. Rejestry (katastryc), rejestry zabyt-ków itp.)

2. Obserwacja (monitoring) rozwoju przestrzennego

3. Bazy danych

4. System informacji o terenie (SIT) 5. Geograficzne systemy

informa-cji (GIS)

6. Analizy oceny skutków decyzji dot. danej przestrzeni (np. oceny oddzia-ływania na środowisko inwestycji – OOŚ i strategiczne oceny oddzia-ływania na środowisko – SOOŚ; analiza skutków finansowych ustaleń MPZP) – territorial impact assessment – TIA

7. Programy edukacyjne dotyczące rozwoju przestrzennego Działania

bezpośrednie ^{Bezpośrednie oddziaływanie} na fizyczne/materialne okoliczności rozwoju przez inwestycje władzy publicznej. Stosując tego rodzaju instrumenty, władza publiczna zachowuje się jak inwestor.

1. Specjalne projekty inwestycyjne jako wspólne projekty prywatno--publiczne

2. Programy rozwoju infrastruktury 3. Pozyskiwanie terenu/nieruchomości

(komunalizacja)

4. Zbywanie nieruchomości (prywa-tyzacja)

5. „Dostrajanie” terenu do potrzeb inwestycyjnych (np. scalanie) TARK – techniki

alternatywne rozwiązywania konfliktów

Rozwiązywanie konfliktów drogą dysput, negocjacji itp. technik, w których władza publiczna pełni rolę negocjatora, mediatora, arbitra itp.

1. Negocjacje 2. Mediacje 3. Arbitraż 4. Minirozprawy

a) Dotyczy to także marketingu regionów; b) Komunikacja w znaczeniu wymiana informacji, porozumiewanie się; c) Kataster – urzędowy opis gruntów i budynków zawierający m.in. dane o powierzchni gruntu, urodzajności gleby, dochodowości, służący za podstawę do sporządzania planów, zakładania ksiąg gruntowych oraz wymiaru podatków (Szymczak, 1999, s. 844); mapa katastralna – mapa będąca podstawą do wymiaru podatku gruntowego (Sobol, 2002, s. 538).

Źródło: opracowanie własne na podstawie Podolak, 1998, s. 277.

Jak wskazują przykłady zamieszczone w tabeli 10, planowanie rozwoju uwzględ-nione w tej typologii obejmuje także planowanie przestrzenne.

Jan Maciej Chmielewski (2016, s. 159–162) w kontekście lokalnej polityki prze-strzennej wyróżnia następujące instrumenty:

1) tworzenie prawa miejscowego (plany zagospodarowania przestrzennego), 2) inwestycje komunalne (infrastruktura),

Polityka przestrzenna 151

3) gospodarka nieruchomościami, 4) podatki i opłaty lokalne,

5) marketing urbanistyczny (promocja gminy), 6) okresowe oceny stanu zagospodarowania.

Przegląd literatury pozwala na stwierdzenie, że – niezależnie od przyjętej ty-pologii instrumentów polityki – planowanie przestrzenne stanowi zwykle jeden z kluczowych instrumentów.

3.3.4. Polityka przestrzenna i planowanie w procesie zarządzania