negatywnych – jeżeli wprowadzone regulacje powodują istotne ograni- ograni-czenia w możliwościach zabudowy terenu i/lub zabraniają podejmowania

na danym terenie określonych form działalności gospodarczej; tego typu sytuacja ma zazwyczaj miejsce na obszarach o wysokich reżimach ochron-nych, jakie obowiązują na przykład w parkach narodowych, rezerwatach przyrody, a częściowo także na obszarach Natura 2000; jej skutkiem jest spadek dochodów (korzyści) z gruntu dla ich właścicieli/użytkowników; 2) pozytywnych – jeżeli reżim ochronny danego terenu nie wprowadza zbyt

restrykcyjnych ograniczeń w zakresie zabudowy, zagospodarowania tere-nu czy form prowadzenia działalności gospodarczej, natomiast podwyższa znacząco wartość gruntów jako terenów budowlanych leżących w strefie chronionej przyrody i/lub krajobrazu; sytuacja taka ma miejsce zazwyczaj na terenach chronionych jako parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe; jej skutkiem jest wzrost dochodów (korzyści) z gruntu dla ich właścicieli/użytkowników (co ozna-cza uzyskiwanie swoistej „renty ochronnej”).

Występowanie wymienionych zjawisk ma zazwyczaj istotne konsekwencje dla funkcjonowania obszarów chronionych. W pierwszym z wymienionych przypad-ków regulacje ograniczające możliwości użytkowania gruntów, o ile nie wiążą się z jakąś formą rekompensaty utraconych korzyści gospodarczych, powodują, że ich właściciele protestują zazwyczaj przeciwko tworzeniu bądź poszerzeniu istniejących obszarów chronionych. Powołanie lub powiększenie terenu chronio-nego staje się przedmiotem konfliktu społeczchronio-nego, którego jedną ze stron są za-zwyczaj lokalne samorządy terytorialne, społeczność miejscowa (lub jakaś jej część), drugą natomiast instytucje publiczne (a czasem również organizacje po-zarządowe) działające w interesie ogólnospołecznym, w których kompetencjach mieści się wprowadzanie określonych form ochrony przyrody lub krajobrazu. W drugim przypadku status ochronny danego terenu prowadzi do ujawnienia się zjawiska, które można określić jako renta ochronna. Zjawisko to, choć dobrze znane, jest stosunkowo rzadko przedmiotem pogłębionych analiz i nie jest, nie-stety, brane pod uwagę w procesach decyzyjnych podmiotów i instytucji sektora publicznego odpowiedzialnych za działania prorozwojowe i wprowadzanie form

Ekonomiczne aspekty ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych przestrzeni 43

ochrony dóbr wspólnych (przyrody, krajobrazu, kultury itp.). Z tego też względu kwestia ta zostanie omówiona szerzej.

Rentę ochronną12 można uznać za specyficzną składową renty gruntowej13. Jej geneza jest natomiast podobna do renty planistycznej14. Renta ta wtórnie

przyczy-nia się do zmiany użytkowaprzyczy-nia terenu (z rolnego, leśnego na budowlany) oraz generuje wzrost wartości gruntów (zob. Drzazga, Ratajczyk, 2005b, s. 190–192).

W przypadku renty ochronnej wzrost wysokości dochodu z powierzchni gruntu i związany z tym wzrost wartości gruntów powodowane są nadaniem określonym terenom statusu obszarów chronionych ze względów krajobrazowych, względnie przyrodniczych.

Renta ochronna w zróżnicowany sposób wpływa na obszary poddane ochronie. O ile parki narodowe i rezerwaty przyrody są stosunkowo skutecznie chronione przed zabudową przez dość rygorystyczne ograniczenia prawne dotyczące sposo-bu prowadzenia na ich terenie wszelkiej działalności inwestycyjnej, o tyle praktyka pokazuje, że analogiczne regulacje dotyczące parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu i zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, a także otulin parków narodowych i rezerwatów przyrody nie zapewniają wystarczającej kontroli i koordynacji procesów zagospodarowania przestrzennego i zabudowy na ich te-renie (Drzazga, 2009, s. 186–187).

We współczesnym społeczeństwie tereny o statusie ochronnym postrzegane są zazwyczaj jako atrakcyjne miejsca do zamieszkania i co się z tym wiąże – lo-kalizacji obiektów budowlanych o takim charakterze (zob. Kistowski, Kowalczyk, 2011, s. 99–100). Zwiększony społeczny popyt na takie tereny (a nawet swoista moda na mieszkanie na przykład w parku krajobrazowym) powoduje wzrost renty grun-towej na obszarach chronionych, takich jak park krajobrazowy, obszar chronione-go krajobrazu, otulina lub obszar ochrony krajobrazowej w parku narodowym.

Zjawisko to ukazuje dwojakiego rodzaju paradoks:

1) instytucja parku narodowego, parku krajobrazowego, obszaru chronione-go krajobrazu powołana w celu ochrony określonych wartości krajobrazo-wych i przyrodniczych „dowartościowuje” dany obszar i wtórnie stymuluje

12 Można ją również nazwać rentą przyrodniczo-krajobrazową i zdefiniować jako dodatkowy dochód z powierzchni gruntu uzyskiwany w wyniku objęcia danego terenu określonymi formami obszarowej ochrony przyrody bądź krajobrazu (por. Drzazga, Ratajczyk, 2005b, s. 190).

13 Renta gruntowa to dochód uzyskiwany z faktu posiadania prawa własności do określonego terenu, otrzymywany bez ponoszenia nakładów pracy. Formą renty jest na przykład czynsz pobierany za wydzierżawienie gruntu.

14 Dochód uzyskiwany z faktu dokonania zmiany przeznaczenia terenu w planie zagospoda-rowania przestrzennego; generowany na przykład wskutek zmiany charakteru terenu z nie-budowlanego na budowlany.

zainteresowanie społeczne nim, generujące zwiększony ruch inwestycyjno--budowlany w jego obrębie;

2) jeżeli uznać, iż źródłem renty ochronnej jest status parku narodowego, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, nadany określonemu ob-szarowi przestrzeni i pozytywnie odróżniający go od otoczenia, co związa-ne jest z powołaniem i utrzymywaniem ze środków publicznych instytucji parku narodowego, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobra-zu, to można zauważyć, iż:

a) koszty funkcjonowania obszaru chronionego mają wymiar ogólnospo-łeczny (ich źródłem jest bowiem budżet publiczny),

b) natomiast korzyści, w postaci wzrostu renty (dochodu z gruntu), są trans-ferowane do podmiotów prywatnych – właścicieli terenów w obszarze chronionym, dokonujących ich dzierżawy lub sprzedaży; dobro publiczne, jakim jest ochrona walorów przyrodniczych i krajobrazowych, zostaje więc zawłaszczone przez sektor prywatny.

Można stwierdzić, że funkcjonowanie obszarów chronionych, zależnie od ich reżimu ochronnego, jest źródłem różnorodnych efektów zewnętrznych, których odbiorcami są podmioty mikroekonomiczne, społeczności i samorządy lokalne oraz całe społeczeństwo. Syntetyczne zestawienie tych zjawisk zaprezentowano w tabeli 2.

Należy nadmienić, iż przedstawione w tabeli 2 zestawienie jest prawdziwe, o ile spełnione są dwa zasadnicze warunki:

1) w systemie ochrony przyrody państwo nie stosuje w ogóle (lub wykorzystuje w bardzo ograniczonym zakresie) instrumenty rekompensujące podmiotom gospodarczym utracone korzyści ekonomiczne wynikające z wprowadzonych regulacji ochronnych (działań konserwatorskich);

2) podatki od nieruchomości nie są powiązane z realną wartością nieruchomo-ści gruntowych – nie ma podatku katastralnego i nie ma instrumentów (np. opłat planistycznych) zabezpieczających przed przejmowaniem renty pla-nistycznej (także renty ochronnej) przez podmioty sektora prywatnego15. Oba te warunki są – niestety – spełnione w Polsce.

15 Należy podkreślić, iż w systemie opodatkowania nieruchomości pozbawionym podatku ka-tastralnego wzrost dochodów z gruntu, będący efektem rozstrzygnięć władzy planistycz-nej lub ochrony pewnych walorów przestrzeni, przysparza korzyści jedynie właścicielom gruntów – zwykle podmiotom prywatnym, a nie wspólnocie samorządowej.

Ekonomiczne aspekty ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych przestrzeni 45 Tabela 2. Syntetyczna charakterystyka źródeł efektów

zewnętrznych w obszarach chronionych Typy obszarów

chronionych

Odbiorcy efektów zewnętrznych Pojedyncze podmioty

mikroekonomiczne

Samorząd lokalny, społeczność

miejscowa ^{Całość społeczeństwa} Parki narodowe, rezerwaty przyrody, niektóre obszary Natura 2000 (bardziej restrykcyjny reżim ochronny) (–) Utrata realnych i potencjalnych korzyści (dochodów), wynikająca z: 1) zakazu zabudowy lub znaczącego ograniczenia możliwości zagospodarowywania terenów, 2) zakazu lub znaczącego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. (+) Pośredni wzrost dochodów gminy z tytułu zwiększenia aktywności gospodarczej (rozwój branży turystycznej, wypoczynkowej, rekreacyjnej). (+) Zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru i ich ogólnospołeczne udostępnienie do celów rekreacyjnych, wypoczynkowych, poznawczych (naukowych i edukacyjnych). Parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, zespoły przyrodniczo- -krajobrazowe, otuliny i strefy ochrony krajobrazowej w parkach narodowych (mniej restrykcyjny reżim ochronny) (+) Wzrost wartości renty gruntowej i dochodów z tytułu sprzedaży lub dzierża-wy terenów. (+) Możliwości uzyskiwania dodat-kowych dochodów ze świadczenia usług turystycznych i wypo-czynkowych. (–) Utrata poten-cjalnych i realnych korzyści (dochodów) wynikających z ogra-niczenia prowadzenia niektórych form dzia-łalności gospodarczej. (+) Pośredni wzrost dochodów gminy z tytułu podatków od nieruchomości i zwiększenia aktyw-ności gospodarczej na danym obszarze, (–) nieproporcjonalny jednakże do wzrostu dochodów podmio-tów mikroekonomicz-nych z tytułu renty ochronnej.

(+) Zachowanie walo-rów przyrodniczych i krajobrazowych ob-szaru i ich ogólnospo-łeczne udostępnienie do celów rekreacyj-nych, wypoczynko-wych, poznawczych (naukowych i eduka-cyjnych). (–) Utrata walorów przyrodniczo-kraj-obrazowych prze-strzeni w efekcie nad-miernego nasilania się działalności inwesty-cyjnej (budowlanej) mimo ponoszenia kosztów funkcjono-wania instytucji PK, OChK, PN itp.

(–) Efekt zewnętrzny negatywny. (+) Efekt zewnętrznych pozytywny.

Źródło: Drzazga, 2010a, s. 16.

Istotą poruszonego problemu jest w gruncie rzeczy niepełne ujawnianie kosz-tów funkcjonowania obszarów chronionych i trudność w wycenie społecznych

korzyści. Koszty i korzyści wiążące się z funkcjonowaniem obszarów chronionych można więc podzielić na:

1) korzyści ogólnospołeczne, wynikające z podejmowanych działań