marketingową – w toku ewolucji koncepcji planowania jako narzędzia zarzą- zarzą-dzania rozwojem funkcja marketingowa wykształciła się niejako „na bazie”

funkcji informacyjnej i jest z nią dość ściśle związana; plany zagospodarowa-nia przestrzennego (informacja w nich zawarta) pełnią współcześnie funkcję promocyjną, są narzędziem, za pomocą którego władze publiczne właściwej jednostki terytorialnej kreują oraz prezentują określone produkty danej jed-nostki terytorialnej, na przykład tak zwane produkty miejskie, którymi mogą być specjalne oferty lokalizacyjne dla inwestorów prywatnych; rozwój funkcji marketingowej związany jest z narastającą konkurencją między jednostkami terytorialnymi; jak zauważa Markowski (1999, s. 164), funkcja ta polega na identyfikacji obecnych i przyszłych potrzeb klientów na megaprodukt, jakim może być na przykład miasto, region lub inne wyodrębnione terytorium (np. obszar funkcjonalny); definiuje, opisuje i promuje walory zagospodarowania istotne dla istniejących i potencjalnych użytkowników danego terytorium. Funkcje planów można w dużej mierze utożsamiać z funkcjami polityki prze-strzennej, jako że plany stanowią podstawowy instrument jej realizacji. Przykła-dowo Szaja (2016, s. 78–80) wyodrębnia i omawia, w sposób zbliżony do powyż-szego, następujące funkcje polityki: regulacyjną, koordynacyjną, informacyjną, kontrolną, kreacyjną i inspiracyjną.

Nadmienić należy, że poszczególne rodzaje planów opracowywanych w syste-mach planowania zagospodarowania przestrzennego pełnią wymienione wyżej funkcje w różnym stopniu. Kwestia ta będzie przedmiotem rozważań przy opisie poszczególnych typów planów w dalszej części rozdziału.

3.9. Cechy planowania

Aby planowanie przestrzenne mogło pełnić opisane wyżej oczekiwane funkcje, musi odznaczać się określonymi cechami. Cechy planowania są to więc właści-wości, którymi powinno się ono odznaczać, aby skutecznie wypełniać przypisy-wane mu funkcje. Charakteryzując najistotniejsze pożądane cechy planowania, zazwyczaj wskazuje się, iż powinno ono być (por. Drzazga, Stawasz, Szydłowski, 2011, s. 227–229; Drzazga, 2013a, s. 120–121; Burchard-Dziubińska, Drzazga, Rzeń-ca, 2014, s. 216–219):

1. Holistyczne (kompleksowe). Jest to najistotniejsza, najbardziej pożądana cecha planowania zagospodarowania przestrzennego. Postulat całościowe-go ujmowania problemów w zarządzaniu rozwojem (w tym przestrzennym) wynika z akceptacji jako zasady ustrojowej przez współczesne państwa pa-radygmatów sustensywnego (trwałego i zrównoważonego oraz zdolnego do

Cechy planowania 189

samopodtrzymywania) rozwoju. Oznacza to najczęściej, że podstawowe cele rozwojowe, takie jak: wzrost gospodarczy, zaspokajanie potrzeb bytowych społeczeństwa oraz ochrona środowiska (rozumiana jako optymalne gospo-darowanie zasobami przyrody, racjonalne kształtowanie przestrzeni środo-wiska oraz konserwacja tworów przyrody) są równorzędne i żaden z nich nie może być traktowany jako ważniejszy od pozostałych30. Poczynienie takie-go zastrzeżenia wynika z obserwacji praktyki takie-gospodarowania przestrzenią, która wskazuje nadal, iż podmioty planujące mają skłonność do marginali-zowania problematyki ochrony środowiska w planowaniu zagospodarowania przestrzennego. Dbałość o walory przyrodnicze i krajobrazowe przestrzeni jest często traktowana jako mniej istotna w zestawieniu z celami gospodar-czymi czy potrzebami bytowymi społeczeństwa. Planowanie przestrzenne bywa traktowane wyłącznie lub głównie jako instrument służący kształtowa-niu zabudowy, zapominając o tym, że może i powinno być także kluczowym instrumentem ochrony określonych walorów przyrodniczych, krajobrazo-wych czy kulturokrajobrazo-wych przestrzeni. W skrajnych – patologicznych – przy-padkach planowanie przestrzenne zawężane jest jedynie do aspektów fizycz-nych, to znaczy kształtowania walorów architektoniczno-urbanistycznych zabudowy na terenach objętych planowaniem. W takich przypadkach plano-wanie nie tylko nie służy już ochronie środowiska, ale nawet nie jest wyko-rzystywane jako instrument pobudzania rozwoju społeczno-gospodarczego. Stanowi wówczas jedynie swoistą „projekcję” określonej wizji zagospodaro-wania przestrzennego terenu. Te problemy występujące w praktyce planowa-nia wskazują na potrzebę szerszego, bardziej interdyscyplinarnego podejścia do wykorzystywania tego narzędzia w procesach zarządzania (sterowania) rozwojem. Spełnienie w planowaniu zagospodarowania przestrzennego po-stulatów koncepcji trwałego i zrównoważonego rozwoju oznacza w praktyce wprowadzenie bardziej zintegrowanych procedur planowania: przestrzen-nego, społeczno-gospodarczego i środowiskowego (zob. Markowski, 2015a, s. 18). Postulat integralnego ujmowania planowania jest konsekwencją jego interdyscyplinarnej natury (Abukhater, 2009, s. 66–68).

2. Zintegrowane. Zintegrowanie planowania przestrzennego z planowaniem społeczno-gospodarczym oraz środowiskowym (i ewentualnymi innymi, bardziej szczegółowymi aspektami planowania – np. planowaniem inwe-stycyjnym, finansowym itd.) oznacza faktyczną integrację procedur

opra-cowywania, uchwalania i realizowania wymienionych typów planowania,

która de facto jest warunkiem holistycznego ujmowania procesów rozwoju

30 Co nie musi jednakże oznaczać przestrzennego ujednolicenia aktywności społeczno- -gospodarczej (kwestie te szerzej omówiono w punkcie 2.5.1).

przestrzennego. Ponieważ zarówno wszelkie działania społeczno-gospodar-cze (np. inwestycyjne), jak i przedsięwzięcia z zakresu ochrony środowiska mają swój aspekt terytorialny, plany zagospodarowania przestrzennego mogą i powinny być swoistym „zwornikiem” wszelkich innych planów, progra-mów i strategii rozwojowych opracowywanych w jednostkach terytorial-nych. Przestrzeń natomiast jest faktycznym, fizycznym miejscem koordyna-cji działań społecznych, inwestykoordyna-cji gospodarczych i przedsięwzięć z zakresu ochrony środowiska, zawartych we właściwych planach, programach, stra-tegiach itp. Mając to na uwadze, można przyjąć, iż proces tworzenia planów zagospodarowania przestrzennego powinien być poprzedzony określeniem ogólnorozwojowej strategii społeczno-gospodarczej, uwzględniającej także problematykę ochrony środowiska – to znaczy strategii trwałego i zrówno-ważonego rozwoju jednostki terytorialnej31. Istotnym instrumentem reali-zacji tak sformułowanej strategii jest plan zagospodarowania przestrzenne-go obszaru (jednostki terytorialnej), któreprzestrzenne-go strategia ta dotyczy. Plan ten – w takim ujęciu – koordynuje terytorialną alokację środków rozwojowych wykorzystywanych w zarządzaniu/sterowaniu rozwojem przez sektor pub-liczny oraz dokonuje przestrzennej alokacji dóbr pubpub-licznych (którymi mogą być np. obiekty infrastruktury społecznej i technicznej oraz przedsięwzię-cia/działania z zakresu ochrony środowiska). Alokacja przestrzenna aktyw-ności społeczno-gospodarczej ma ponadto zapobiegać lub minimalizować konflikty przestrzenne będące skutkiem efektów zewnętrznych powstających w procesie użytkowania przestrzeni. Proces planowania zagospodarowania przestrzennego i sam plan mogą być więc postrzegane jako swoisty mecha-nizm terytorialnej koordynacji działań sektorowych państwa, a tym samym jako podstawa do opracowywania planów i programów szczegółowych, ope-racyjnych – o charakterze realizacyjnym – dotyczących określonych sekto-rów (rys. 7) (zob. też: Markowski, 2015a, s. 16–20). Zintegrowane planowanie oznacza również wiązanie celów z instrumentami, a także międzyresortową koordynację procedur planistycznych rozproszonych między instytucjami publicznymi dysponującymi różnymi kompetencjami w zakresie planowa-nia sektorowego (por. Ziobrowski, 2015, s. 29–30).

3. Systemowe. Systemowy charakter planowania wynika z tego, iż w większo-ści państw plany zagospodarowania przestrzennego opracowywane są na różnych poziomach organizacji terytorialnej państwa – odpowiednio do podziału administracyjnego danego kraju. Relacje między poszczególnymi

31 Strategię taką można utożsamiać z Agendą 21, której opracowywanie było postulatem sfor-mułowanym w 1992 roku podczas „Szczytu Ziemi” w Rio de Janeiro – Konferencji ONZ na temat Środowiska i Rozwoju.

Cechy planowania 191

poziomami planowania powinny być czytelnie określone, tak aby procedury planowania na poszczególnych poziomach organizacji terytorialnej systemu społeczno-gospodarczego uzupełniały się, tworząc spójny system (komple-mentarność). Powinny one stanowić zbiór uzupełniających się regulacji do-tyczących (Drzazga, 2013a, s. 121):

a) podejmowania przez podmioty publiczne decyzji na temat lokalizacji in-westycji publicznych oraz przeznaczenia terenów pod określone funkcje, b) sposobów użytkowania przestrzeni przez podmioty mikroekonomiczne. Plany zagospodarowania przestrzennego nie zawsze są opracowywane dla jednostek administracyjnych każdego szczebla podziału terytorialnego pań-stwa (np. w Polsce planowaniem nie objęto powiatów). Na kształt systemu planowania przestrzennego (w tym na podział kompetencji) wpływ ma rów-nież to, czy państwo ma charakter unitarny (jak Polska), czy też federacyj-ny (jak np. Niemcy). Zazwyczaj wyróżniane są trzy typowe poziomy plano-wania: lokalny, regionalny i krajowy, jednakże nie wyczerpują one potrzeb związanych z koordynacją rozwoju przestrzennego przez sektor publiczny. Stąd też w miarę identyfikowania nowych problemów zagospodarowania przestrzennego mogą być rozwijane dalsze poziomy („szczeble”) planowa-nia przestrzennego, takie jak na przykład poziom ponadlokalny czy subre-gionalny, planowanie metropolitalne, planowanie transgraniczne (bilateral-ne), a także planowanie ponadkrajowe (ponadnarodowe). Opracowywanie planów zagospodarowania przestrzennego jest najczęściej związane z okre-ślonymi jednostkami terytorialnymi funkcjonującymi formalnie w ramach obowiązującego podziału administracyjnego kraju, a władze publiczne tych jednostek są wówczas podmiotami procesu planowania. Jednakże w roz-ważaniach teoretycznych można również rozpatrywać możliwość/potrze-bę tworzenia planów dla obszarów wyznaczanych (wyodrębnianych) nie na podstawie kryteriów administracyjnych, lecz funkcjonalnych – to jest uwa-runkowanych zasięgiem występowania określonych zjawisk problemowych. W praktyce planowania przestrzennego takie podejście jest jednak bardzo rzadko stosowane, głównie ze względu na trudności związane z delimitacją funkcjonalną oraz spory kompetencyjne pojawiające się przy zastosowaniu takiego podejścia (w sytuacji gdy obszar problemowy rozciąga się na cało-ści i/lub częcało-ści terytoriów więcej niż jednej jednostki administracyjnej)32.

32 Planowanie w obszarach funkcjonalnych ma zwykle charakter specjalistyczny, to znaczy dotyczy kwestii znajdujących się poza kompetencjami organów władzy podstawowych jednostek podziału administracyjnego państwa (gmin, powiatów, województw samorzą-dowych). Dotyczy ono takich kwestii, jak na przykład sporządzanie planów ochrony przy-rody, planów gospodarki wodnej w układzie dorzeczy/zlewni, planów gospodarki leśnej

„Zasięg” terytorialny planowania w ujęciu administracyjnym i funkcjonal-nym przedstawiono w ramce 2.

Ramka 2. Zasięg terytorialny planowania w ujęciu administracyjnym i funkcjonalnym Zasięg terytorialny planowania w ujęciu administracyjnym:

• trzy typowe (podstawowe) poziomy planowania: lokalny, regionalny i krajowy, • planowanie transgraniczne,

• planowanie ponadnarodowe,

• planowania zagospodarowania obszarów morskich.

Zasięg terytorialny planowania w ujęciu funkcjonalnym:

• planowanie w obszarach funkcjonalnych, np.: Ȥ miejskie obszary funkcjonalne,

Ȥ obszary metropolitalne, Ȥ obszary chronione,

• planowanie w obszarach problemowych, np.: Ȥ narażonych na klęski żywiołowe,

Ȥ poddawanych przekształceniom strukturalnym, rewitalizowanych.

Źródło: opracowanie własne.

4. Prorynkowe (zorientowane na rynek). Planowanie przestrzenne nie służy likwidacji rynku gruntów czy zastąpieniu procedur rynkowych. Planowanie w warunkach gospodarki rynkowej (ściślej w warunkach gospodarki mie-szanej z dominującą rolą rynku) jest formą interwencji sektora publicznego w procesy rynkowe tam, gdzie wykazują one istotne (tj. wymagające inter-wencji) ułomności/wady. Prorynkowość planowania oznacza, że preferowa-ną formą interwencji są instrumenty ekonomiczne jako skuteczniejsze niż instrumenty o charakterze nakazowo-kontrolnym (command & control). In-strumenty prorynkowe to, najogólniej rzecz ujmując, takie, które wpływają na zachowania podmiotów użytkujących przestrzeń w sposób następujący: a) podnoszą koszty funkcjonowania/zmniejszają zyski podmiotów

mikro-ekonomicznych, których zachowania przestrzenne nie są zgodne z usta-lonymi celami rozwoju;

b) obniżają koszty funkcjonowania/zwiększają zyski podmiotów mikroeko-nomicznych, których zachowania przestrzenne są zgodne z ustalonymi celami rozwoju.

itp. W celu czytelnego określenia kompetencji w planowaniu specjalistycznym zazwyczaj tworzy się wyspecjalizowane jednostki administracji publicznej (niesamorządowej) zaj-mującej się opracowywaniem i realizacją planów na obszarze, który podlega jurysdykcji tych instytucji w kwestiach związanych z problemem będącym powodem opracowywania określonych planów działania.

Cechy planowania 193

5. Uspołecznione – partycypacyjne, zapewniające udział społeczny