Subsydiarność w planowaniu przestrzennym

W kształtowaniu relacji między planowaniem przestrzennym na poziomie krajo-wym, regionalnym i lokalnym, w szczególności w kwestiach podziału kompeten-cji, bardzo istotne znaczenie ma zasada subsydiarności (pomocniczości), która odnosi się nie tylko do kwestii zagospodarowania przestrzennego, ale i do proce-sów zarządzania rozwojem jednostek terytorialnych w ogóle. Jest ona związana również ze wzmiankowanym wyżej podziałem kompetencji w planowaniu między administrację centralną (rządową) i lokalną (samorządową) (por. rys. 10). Stanowi przesłankę w kształtowaniu systemu instytucji administracji publicznej (rządowej i samorządowej), zarządzających procesami rozwoju w ujęciu terytorialnym.

Zasada samodzielności planistycznej gminy – zasada władztwa planistycznego gminy

Zasada właściwości administracji rządowej w kształtowaniu polityki przestrzennej państwa oraz tworzeniu regulacji systemowych (powszechnie obowiązujących) Zasada uspołecznienia procesu planowania Zasada spójności systemu planowania przestrzennego (każdy szczebel planowania ma określoną funkcję i zadania, w mniejszym lub większym zakresie przy udziale społecznym)

Rysunek 10. Zasady planowania przestrzennego określające podział kompetencji między

administracją centralną (rządową) a lokalną (samorządową) oraz podmiotami społecznymi

Źródło: Burchard-Dziubińska, Drzazga, Rzeńca, 2014, s. 221.

Na kwestię tę warto zwrócić uwagę, ponieważ zasada subsydiarności bywa często, szczególnie w praktyce, błędnie interpretowana jako przekazywanie kom-petencji na jak najniższy poziom zarządzania (poziom decyzyjny). Odnosząc to do zarządzania procesami rozwoju w ujęciu terytorialnym, tak rozumiana za-sada sugerowałaby, że decydującą, dominującą rolę w sterowaniu procesami roz-woju mają samorządy lokalne, a w szczególności są one uprawnione do decydowa-nia o sposobach wykorzystywado decydowa-nia lokalnych zasobów (w tym walorów środowiska przyrodniczego, zagospodarowania przestrzeni itp.) (Drzazga, 2010a, s. 19).

Taki tok rozumowania ignoruje w pewnym sensie fakt, iż niektóre zasoby go-spodarcze, walory przestrzeni czy twory środowiska przyrodniczego, aczkolwiek

Subsydiarność w planowaniu przestrzennym 197

występują lokalnie (o czym wspomniano wyżej), to mają znaczenie ponadlokalne – są dobrami publicznymi o ogólnospołecznym znaczeniu. Z tego też względu o ich użytkowaniu/przeznaczeniu/zagospodarowaniu nie mogą decydować wyłącznie społeczności i samorządy lokalne, które nie mogą być też (na co także zwrócono uwagę wyżej) obarczone wyłącznie kosztami zagospodarowania tych zasobów lub ochrony tych dóbr w interesie korzyści ogólnospołecznych.

Bartłomiej Kolipiński podkreśla, iż:

[…] w planowaniu przestrzennym należy respektować zasadę pomocniczości (sub-sydiarności), której sens należy rozumieć w ten sposób, że poszczególne szczeble ad-ministracji publicznej przejmują tylko te zadania, które nie mogą być realizowane na niższym poziomie władzy; zasada ta zawiera w sobie nakaz posłuszeństwa władzy niższego szczebla w stosunku do zamierzeń władzy wyższej realizującej przypisane jej zadania publiczne (Kolipiński, 2011, s. 96; por. Ney, 2012, s. 25).

Poprawnie rozumiana zasada subsydiarności ma jednakże nieco szersze i bar-dziej złożone znaczenie (por. Żylicz, 1996, s. 181–182; Regulski, 2000, s. 353; Mar-kowski, 2001, s. 135–137; Fiedor i in., 2002, s. 267; Kozłowski, 2005, s. 64; Drzazga, 2007b, s. 195; Feja-Paszkiewicz, 2008, s. 21–33; Sprawozdanie…, 2009, s. 182–183). Oznacza ona przekazywanie na odpowiedni poziom zarządzania (dla zrealizowa-nia określonego zadazrealizowa-nia), kompetencji, środków i odpowiedzialności adekwatnych do działań, które mają być podjęte35.

Zasada subsydiarności nie zawsze oznacza więc rozwiązywanie problemów

na najniższym istniejącym poziomie zarządzania, ale na najniższym adekwat-nym do złożoności problemu, który ma być rozwiązany. W szczególnych

sytu-acjach, gdy pewne problemy ujawniają się na poziomie na przykład lokalnym, ale nie mogą być lokalnie rozwiązane, zasada subsydiarności dopuszcza możliwość interwencyjnego działania władz, instytucji wyższego szczebla, które przejmują od władz lokalnych część lub całość środków, kompetencji i odpowiedzialności za rozwiązanie określonych problemów rozwojowych.

Z taką sytuacją moglibyśmy mieć do czynienia na przykład w przypadku za-rządzania obszarami metropolitalnymi, gdzie władze lokalne gmin i miast poten-cjalnie mogłyby przekazywać część środków i kompetencji powołanym (zazwyczaj wspólnie przez jednostki samorządu terytorialnego) organom władzy metropo-litalnej.

Inny przykład to zarządzanie rozległymi przestrzennie i szczególnie cennymi przyrodniczo obszarami chronionymi (np. park narodowy, park krajobrazowy,

35 Zamieszczony w niniejszej pracy opis zasady subsydiarności zaczerpnięto z wcześniejszej publikacji autora (Drzazga, 2010a, s. 20–23).

rezerwat przyrody, obszar chronionego krajobrazu), gdzie podmiot zarządzają-cy obszarem (instytucja) powinien otrzymać kompetencje i środki umożliwiające kontrolę nad zagospodarowaniem przestrzennym tych terenów, przy równoczes-nym zagwarantowaniu samorządom, społecznościom i podmiotom lokalrównoczes-nym (tra-cącym częściowo lub całkowicie te uprawnienia) stosownej rekompensaty korzy-ści gospodarczych utraconych z tytułu wprowadzonych działań ochronnych.

Zasada subsydiarności wskazuje więc również na konieczność rekompensowa-nia strat lub redystrybuowarekompensowa-nia korzyści między podmiotami, które delegują mię-dzy sobą uprawnienia dotyczące zarządzania/sterowania rozwojem (kompetencje, środki, odpowiedzialność) podczas rozwiązywania określonych sytuacji proble-mowych (takich jak np. ochrona przyrody i krajobrazu, transport w obszarze me-tropolitalnym i inne).

Zasada subsydiarności oznacza więc (używając żargonowego określenia) prze-kazywanie kompetencji:

1) „z góry na dół” – przekazywanie kompetencji przez władzę centralną władzy regionalnej lub lokalnej (jest to sytuacja najbardziej „typowa” – odnosi się do rozwiązywania problemów o stricte lokalnym znaczeniu),

2) „z dołu do góry” – przekazywanie kompetencji przez władze lokalne, regio-nalne władzy centralnej (odnosi się do rozwiązywania problemów ponad-lokalnych, które dotyczą najczęściej dóbr publicznych o ogólnospołecznym znaczeniu, ale występujących lokalnie),

3) „horyzontalnie” (w bardzo szczególnych sytuacjach, np. rozwiązywanie problemów wspólnych dla jednostek samorządowych położonych na ja-kimś obszarze i powiązanych funkcjonalnie) – przekazywanie kompetencji innemu podmiotowi lub podmiotom publicznym funkcjonującym na tym samym poziomie zarządzania bądź instytucji powołanej wspólnie przez jed-nostki samorządowe, będącej ich reprezentacją (np. publiczna agencja roz-woju metropolitalnego).

W jeszcze szerszym ujęciu zasada subsydiarności daje nie tylko podstawę do de-legowania uprawnień decyzyjnych w obrębie sektora publicznego, ale również do dzielenia uprawnień decyzyjnych między podmiotami sektora publicznego

i prywatnego wraz z delegowaniem odpowiednich kompetencji, środków

i odpo-wiedzialności. Z taką sytuacją możemy mieć do czynienia na przykład wówczas, gdy pewne zadania rozwojowe, tradycyjnie realizowane przez instytucje sektora publicznego (np. jednostki samorządu terytorialnego), zostają powierzone, na mocy stosownych porozumień, umów i za odpowiednim wynagrodzeniem, do realizacji podmiotom prywatnym (biznesowym), nastawionym komercyjnie, zobowiązują-cym się do prowadzenia określonych działań prorozwojowych w pewnym okresie (przykładem może być realizowanie projektów rewitalizacji w miastach).

Hierarchiczność w systemie planowania przestrzennego 199

Przez analogię zasada subsydiarności w jeszcze innych szczególnych przypad-kach wskazuje na możliwość dzielenia uprawnień decyzyjnych między

podmio-tami sektora publicznego i społecznego. Przykładem może być tu delegowanie

odpowiednich kompetencji, środków i odpowiedzialności wysoce profesjonal-nym w działaniu instytucjom społeczprofesjonal-nym (organizacjom pozarządowym), któ-re podejmują się któ-realizowania zadań publicznych, tradycyjnie przypisanych in-stytucjom administracji rządowej. Z taką sytuacją możemy mieć potencjalnie do czynienia w ochronie przyrody, gdzie podmioty niezespolonej administracji rządowej, wykonujące zadania konserwatorskie w obszarach chronionych, powie-rzają je (znów na mocy stosownych porozumień, umów) do realizacji organiza-cjom pozarządowym.

Dzielenie/delegowanie uprawnień decyzyjnych (kompetencji, środków, odpowie-dzialności) między podmiotami sektora publicznego oraz prywatnego i społecznego związane jest z wdrażaniem w zarządzaniu publicznym nowych metod, określanych zwykle jako „zarządzanie przez współwładztwo” (governance).

Biorąc pod uwagę złożoność problemów zagospodarowania przestrzennego w obszarach metropolitalnych, miejskich obszarach funkcjonalnych oraz innych typach obszarów funkcjonalnych, subsydiarność – pomocniczość w zarządzaniu jednostkami terytorialnymi powinna być zasadniczą przesłanką w doborze instru-mentów i projektowaniu systemu zarządzania ich rozwojem.