Istota ładu przestrzennego – przestrzenna integracja ładów cząstkowych w koncepcji sustensywnego rozwoju

Problematyka gospodarowania przestrzenią w kontekście paradygmatów trwałego i zrównoważonego (sustensywnego) rozwoju nabiera szczególnego znaczenia nie tylko dlatego, że grunt jest dobrem szczególnym – rzadkim, ograniczonym, nie-pomnażalnym w procesach produkcji.

Podstawy teoretyczne koncepcji rozwoju sustensywnego (zasada regionalizacji, zasada regionalizmu – Fiedor i in., 2002, s. 267–268; Kozłowski, 2005, s. 63) wskazują między innymi na potrzebę opracowania różnych scenariuszy rozwoju jednostek te-rytorialnych w związku z istniejącym zróżnicowaniem regionalnym (zróżnicowaniem w wymiarze społecznym, ekonomicznym, przestrzennym i przyrodniczym). Oznacza to konieczność przestrzennego zróżnicowania form gospodarowania – dostosowania ich do warunków otoczenia, gdyż otaczająca przestrzeń została ukształtowana w wy-niku interakcji procesów przyrodniczych i działań człowieka, w sposób niejednorodny tworząc mozaikę obszarów o zróżnicowanym charakterze i wartości przyrodniczej.

Z  faktu zróżnicowanego charakteru przestrzeni wynika konieczność polary-zacji (zróżnicowania) dopuszczalnych działań gospodarczych w przestrzeni kraju

– od użytkowania intensywnego (wielkie aglomeracje o skoncentrowanej, zwartej za-budowie, obszary przemysłowe, intensywne, wielkoobszarowe uprzemysłowione rol-nictwo) przez ekstensywne (np. w obszarach chronionego krajobrazu, parków kraj-obrazowych) aż do zaniechania niemalże wszelkich działań ludzkich (obszary ochrony ścisłej w rezerwatach przyrody i parkach narodowych). Sustensywne (trwałe i zrów-noważone) gospodarowanie terenem oznacza wobec tego użytkowanie optymalne, najbardziej racjonalne dla danego terenu – zgodne z charakterem przestrzeni, nie jest więc określeniem jakiejś konkretnej formy zagospodarowania (użytkowania). Ozna-cza to na przykład, że nie wszystkie obszary o atrakcyjnych walorach przyrodniczych powinny stanowić bazę dla rozwoju turystyki czy łagodnych, ekologicznych form rol-nictwa. Model proekologicznego (sustensywnego) rozwoju w skali kraju w praktyce bę-dzie oznaczał różne trajektorie rozwoju dla różnych obszarów i różne priorytety działań w tych obszarach. Zachowanie równowagi między tak zwaną społeczną zasadnością (akceptacją) – ładem społecznym, ekonomiczną efektywnością – ładem ekonomicz-nym, ekologiczną racjonalnością – ładem ekologicznym oraz przestrzennym zrówno-ważeniem – ładem przestrzennym w procesie kształtowania rozwoju zrównoważonego (ładu zintegrowanego) jest prawdopodobnie realne, lecz dopiero w długim horyzoncie czasowym i w dużej skali przestrzennej (kraj), natomiast lokalnie czy regionalnie bę-dziemy mieć raczej do czynienia z dominacją którejś z czterech wyżej wymienionych kategorii. W procesie równoważenia rozwoju wszystkie te kategorie powinny się więc urzeczywistniać w każdym miejscu przestrzeni, lecz w różnym stopniu19.

Należy się spodziewać, iż w rzeczywistości w pewnych obszarach, ze względu na histo-rycznie ukształtowaną strukturę przestrzenną, priorytetem rozwoju może być i będzie ekonomiczna efektywność, co oznacza dominację intensywnych formy zagospodaro-wania, użytkowania przestrzeni – na terenach silnie zurbanizowanych, uprzemysło-wionych, stanowiących bieguny rozwoju, ośrodki wzrostu gospodarczego. Generalna dominacja celów gospodarczych nie wyklucza oczywiście dbałości o środowisko przy-rodnicze nawet w wielkich aglomeracjach czy na terenach przemysłowych. Ma ona jed-nak inny charakter – oznacza ochronę powietrza, powierzchni ziemi (gospodarka od-padami nastawiona na ich minimalizację), racjonalną, oszczędną gospodarkę wodą, poszanowanie energii, redukcję przepływów materiałów, odmaterializowanie produk-cji i konsumpproduk-cji itp. Obszary o wysokich walorach przyrodniczych i krajobrazowych powinny z kolei być miejscem dominacji ekologicznej racjonalności, a więc priorytetu

19 Taki sposób postrzegania procesu równoważenia rozwoju jest tożsamy z zapisami w „pierw-szej generacji” Koncepcji polityki przestrzennego zagospodarowania kraju: „w zależności od poziomu spójności osiąganej w wyniku stosowanych procedur iteracyjnych i negocja-cyjnych w całym systemie regulowania rozwoju urzeczywistniać się będzie w zróżnicowa-nym terytorialnie zakresie ład zintegrowany, wyrażając najwyższy, chociaż nie wszędzie osiągalny, stopień realizacji strategii równoważenia rozwoju” (Koncepcja…, 2001, s. 536).

Ład przestrzenny jako cel gospodarowania przestrzenią 107

ochrony, konserwacji przyrody oraz jej zachowania dla przyszłych pokoleń i jako ta-kie być użytkowane ekstensywnie lub wyłączone z działalności gospodarczej (zależnie od rangi ich walorów przyrodniczych). W praktyce bowiem pogodzenie surowych re-żimów ochronnych (nakładanych jednakże na stosunkowo niewielkie i rozproszone w przestrzeni kraju obszary) i gospodarczej ingerencji człowieka z przyczyn obiektyw-nych nie wydaje się możliwe. Równoważenie rozwoju nie oznacza więc ujednolicenia form gospodarowania w jakiejś skali przestrzennej, ale ich przestrzenne zróżnicowanie i dopasowanie do regionalnych i lokalnych uwarunkowań rozwoju, celów ochronnych związanych ze stanem środowiska itp. Oznacza to, że proces równoważenia rozwoju ze względu na charakter przestrzeni nie będzie przebiegał jednakowo we wszystkich jej miejscach. Kompromis między celami gospodarczymi i ochroną środowiska powinien być rozumiany jako zróżnicowanie dopuszczalnej intensywności gospodarowania wo-bec obszarów różnych pod względem walorów przyrodniczych. Trudno jest bowiem mówić na przykład o kompromisach w użytkowaniu parków narodowych. Poszuki-wanie i zawieranie kompromisów w kwestii sposobów zagospodarowania obszarów szczególnie cennych przyrodniczo oznacza zwykle rezygnację z pewnych celów ochro-ny i utratę jakiejś części wartości przyrodniczej. I choć pewne formy gospodarowania są dopuszczalne nawet w obszarach poddanych ochronie częściowej w parkach narodo-wych i rezerwatach, to jednakże ze względu na priorytet ochrony przyrody działalność gospodarcza nigdy nie będzie miała tam istotnego znaczenia.

W przypadku terenów szczególnie cennych, ale jednocześnie wrażliwych na działalność gospodarczą, wybór jest w zasadzie zero-jedynkowy: albo ochrona, albo rezygnacja z jej wprowadzania i zgoda na utratę wyjątkowych walorów przyrodniczych. Ze względu na charakter tej decyzji o przeznaczeniu terenu nie może decydować rynek. Wybór ryn-kowy oznacza w istocie, że gdy znajdzie się akceptujący daną cenę podmiot gospodarczy, to transakcja może być zawarta. Wprowadzenie wówczas działalności gospodarczej na ten teren oznacza często „bilet w jedną stronę” – nawet gdyby znalazł się bogaty miłośnik przyrody, który wykupi teren i zechce „oddać go przyrodzie”, to powrót do naturalnych walorów bywa niemożliwy. Dlatego to państwo, a nie rynek, nakłada ograniczenia w wy-korzystaniu walorów środowiska na inne cele. Często czyni to w niezgodzie z podstawo-wymi kanonami rynku, ale w interesie publicznym20 (Fiedor i in., 2002, s. 170–171).

Należałoby przyjąć założenie, że wchodzenie na ścieżkę rozwoju sustensyw-nego wymaga, w wymiarze przestrzennym, w pierwszej kolejności utrzymania,

20 „Przykładowo, znaczną część Tatrzańskiego PN stanowią tereny prywatne. Gdyby zezwo-lić właścicielom swobodnie rozporządzić się swoją własnością, to istnieje duża obawa, że te części Tatr utraciłyby walory przyrodnicze, a zostałyby przeznaczone pod zabudo-wę, usługi turystyczne, drogi itd.” (Fiedor i in., 2002, s. 171).

pozostałych do  czasów współczesnych, najcenniejszych obszarów i  obiektów przyrody, które zachowały swój naturalnym lub pierwotny charakter. W praktyce w skali kraju tak restrykcyjne konserwatorskie podejście nie powinno być postrze-gane jako bariera rozwoju, gdyż dotyczy terenów objętych ochroną jako parki na-rodowe lub rezerwaty przyrody, tj. odnosi się do obszarów zajmujących zaledwie niewiele ponad 1% powierzchni kraju (o ile władze centralne zabezpieczą spra-wiedliwą redystrybucję kosztów i korzyści wynikających z ochrony wyżej wymie-nionych obszarów między społecznościami lokalnymi i resztą społeczeństwa).

Można postawić tezę, że osiąganie równowagi rozwojowej i trwałości

(zacho-wania) różnych form kapitału (naturalnego/przyrodniczego, antropogenicznego,

ludzkiego czy społecznego) jest możliwe jedynie w wielkoskalowych układach

przestrzennych. Jeżeli rozumieć paradygmat zrównoważonego rozwoju jako dą-żenie do równorzędnego traktowania celów polityki gospodarczej (makroekono-micznej), społecznej i ochrony środowiska oraz – w konsekwencji – do integro-wania tych polityk problemowych w ramach ogólnej polityki rozwoju, to wydaje się, że taki stan procesów rozwoju może być osiągany jedynie w skali dużych jed-nostek terytorialnych. Prezentowane ujęcie problemu (rozumienia) równoważenia

rozwoju może być postrzegane jako sprzeczne w stosunku do konwencji, w której zakłada się wdrażanie i osiąganie zrównoważonego rozwoju przez poszczególne fir-my czy inne podmioty mikroekonomiczne (gospodarstwa domowe), czy też przez lokalne jednostki terytorialne (np. gminy wiejskie, miasta, powiaty). Argumentu-jąc na rzecz postawionej wyżej tezy, stwierdzić można, iż realną równowagę (za-angażowanie) na rzecz działań ukierunkowanych na wzrost gospodarczy, zaspo-kajanie potrzeb społecznych oraz w zakresie ochrony środowiska można osiągnąć jedynie na rozległych terytorialnie obszarach przestrzeni geograficznej (region, kraj, region geograficzny, kontynenty, glob ziemski). W skali mikroekonomicznej zaś (firmy, gospodarstwa domowe, instytucje publiczne) i w lokalnych jednostkach te-rytorialnych zawsze będziemy mieli do czynienia z niezrównoważeniem rozwoju rozumianym jako dominacja którejś z grup celów rozwojowych, co jest uwarun-kowane naturalnym, przestrzennym zróżnicowaniem rozmieszczenia aktywno-ści społeczno-gospodarczej człowieka oraz występowania surowców naturalnych (zob. Drzazga, 2012, s. 34; Burchard-Dziubińska, Drzazga, Rzeńca, 2014, s. 83).

Przykładowo: można mówić o zrównoważeniu rozwoju całego kraju czy regionu, na terytorium którego będą znajdować się z jednej strony obszary koncentracji lud-ności i działallud-ności gospodarczej (np. miasta, aglomeracje przemysłowe), a z drugiej obszary chronionej przyrody, krajobrazu czy też tereny o ograniczonych formach gospodarowania ze względu na występowanie na nich cennych zasobów lub walo-rów naturalnych. Trudno jednakże mówić o zwalo-równoważeniu rozwoju w ścisłym tego słowa znaczeniu w skali lokalnej, gdzie zazwyczaj ze względu na specyfikę gminy

Ład przestrzenny jako cel gospodarowania przestrzenią 109

(miejska, wiejska, podmiejska, przemysłowa, uzdrowiskowa, turystyczna itp.) do-minują jednak cele gospodarczo-społeczne (np. w obszarach miejskich i przemy-słowych) lub ochronne (w gminach z bardzo dużym udziałem terenów poddanych ochronie przyrody, krajobrazu czy zabytków kultury materialnej). Podobnie poszcze-gólne podmioty użytkujące bądź w inny sposób związane z określonymi rodzajami kapitału/zasobów, zarówno prywatne (np. firmy/przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe), jak i publiczne (np. instytucje powołane na rzecz ochrony środowiska, przyrody, a także świadczące różnego rodzaju usługi na rzecz społeczeństwa), będą w swojej działalności dążyły do faworyzowania celów charakterystycznych przede wszystkim dla którejś z polityk (gospodarczej, społecznej, środowiskowej), takich jak na przykład: maksymalizacja zysku, produkcji, wzrost gospodarczy, zwalczanie bez-robocia, udzielanie pomocy społecznej, świadczenie opieki zdrowotnej, krzewienie kultury, edukowanie, ochrona tworów przyrody i krajobrazu oraz zasobów środo-wiska. W takiej sytuacji rolą instytucji publicznych jest określenie „warunków brze-gowych” dla funkcjonowania podmiotów gospodarujących, tak aby maksymalizacja zysku i użyteczności, a także zaspokajanie potrzeb społecznych odbywały się z za-chowaniem wymogów ochrony środowiska, co pozwala osiągnąć zrównoważenie rozwoju. Tendencja do dominacji celów którejś z polityk problemowych w proce-sach rozwoju w skali lokalnej czy też w skali pojedynczego podmiotu wynika prze-de wszystkim ze specyfiki funkcji danej jednostki gospodarczej lub terytorialnej (zob. Drzazga, 2012, s. 34; Burchard-Dziubińska, Drzazga, Rzeńca, 2014, s. 83–84).

Podsumowując, można stwierdzić, iż równowaga rozwoju, rozumiana jako rów-nowaga między procesami społeczno-gospodarczymi a przyrodniczymi (a więc równowaga celów związanych z zaspokajaniem potrzeb społecznych, kreowaniem wzrostu gospodarczego oraz ochroną zasobów i tworów przyrody), może być osią-gana w szczególności w układach makroprzestrzennych (globalnych, kontynen-talnych, krajowych, ewentualnie regionalnych). Ład przestrzenny może być więc interpretowany jako swoisty przestrzenny kontekst równoważenia rozwoju.

Równoważenie rozwoju w kontekście przestrzennym powinno więc oznaczać: 1) nadawanie priorytetów ochronie środowiska przyrodniczego przed

działa-niami gospodarczymi w obszarach o szczególnych walorach przyrodniczych, jakimi są na przykład formalnie powoływane obszary chronione i ich sieci (w Polsce są to parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, ob-szary chronionego krajobrazu składające się na Krajowy System Obszarów Chronionych/Wielkoprzestrzenny System Obszarów Chronionych, systemy ochrony przyrody: EECONET, ECONET-PL, Natura 2000 itp.);

2) nadawanie priorytetów rozwojowi społeczno-gospodarczemu przed