Planowanie komunikacyjne

Planowanie komunikacyjne (planowanie rozwoju systemu transportowego) sta-nowi szczególnie istotny aspekt planowania, albowiem – czy to w skali lokalnej (miejskiej), regionalnej, czy krajowej – system komunikacyjny (transportowy) sta-nowi (używając metaforycznego określania stosowanego czasem przez urbanistów

24 Kachniarz (Kachniarz i in., 1994, s. 135–136) przez system ośrodków centralnych rozumie strukturę planistyczną, wyróżniającą w skali kraju ośrodki administracyjno-usługowe w układzie zhierarchizowanym, uporządkowanym według terytorialnych (przestrzennych) zasięgów oddziaływania, w skład którego wchodzą: 1) ośrodki lokalne z urządzeniami bli-skiego zasięgu (obsługi codziennej) – głównie miejscowości gminne; 2) ośrodki subregio-nalne z urządzeniami średniego zasięgu dla zespołów gmin – głównie miasta powiatowe; 3) ośrodki regionalne ze specjalizowanymi urządzeniami o zasięgu wojewódzkim – głównie miasta wojewódzkie; 4) ośrodki ponadregionalne ze specjalizowanymi urządzeniami o za-sięgu ponadwojewódzkim dla grup województw [lub makroregionów – przyp. D.D.] – nie-które duże miasta wojewódzkie, jak Gdańsk, Kraków, Katowice, Łódź, Poznań, Wrocław, Warszawa; 5) ośrodek stołeczny z urządzeniami o znaczeniu krajowym i międzynarodowym – Warszawa.

i planistów przestrzennych) swoisty „szkielet” struktury przestrzeni. System ko-munikacyjny odpowiada w dużej mierze za spójność terytorialną przestrzeni – łą-cząc ze sobą różne obszary, poprawiając dostępność między ośrodkami (miejscami) centralnymi a peryferiami, umożliwia przemieszczanie się osób, ludności, trans-port fizycznych zasobów niezbędnych do działalności gospodarczej czy przewóz towarów oraz innych mobilnych dóbr. Współcześnie w coraz większym stopniu determinuje też mobilność społeczeństw.

Planowanie rozmieszczenia przestrzennego infrastruktury komunikacyjnej, zarówno jej liniowych, jak i punktowych oraz węzłowych elementów (hub), jest więc niezwykle istotnym działaniem dla kreowania i pobudzania zjawisk rozwoju w układach terytorialnych. Należy jednak zwrócić uwagę, że czasami planowanie komunikacyjne, które ukierunkowane jest wyłącznie na poprawianie przepusto-wości systemów transportowych (w szczególności transportu drogowego w mia-stach), potrafi zdominować inne aspekty planowania przestrzeni, powodując, że dochodzi do swoistego odwrócenia ról – to nie system komunikacyjny dostoso-wywany jest do struktury przestrzennej i jej funkcjonalności określonej w treści kompleksowych, strategicznych opracowań planistycznych (tj. takich, które swo-im zakresem merytorycznym obejmują wszystkie aspekty procesów rozwoju25), lecz planowanie urbanistyczne czy też regionalne jest dostosowywane (podpo-rządkowywane) do przebiegu układów komunikacyjnych. Można powiedzieć, że planowanie komunikacyjne ma więc w praktyce tendencję do swoistej „alienacji” względem zintegrowanego planowania zagospodarowania przestrzennego i pla-nowania rozwoju w ogóle.

Przyjmując, że planowanie komunikacyjne powinno stanowić integralny ele-ment ogólnego planowania przestrzennego na wszystkich jego poziomach, można stwierdzić, że w kwestiach komunikacyjnych (transportowych) rola planowania sprowadza się do:

1) diagnozowania i prognozowania potrzeb transportowych w zakresie prze-wozów osób i towarów oraz określania uwarunkowań rozwoju systemów transportowych, biorąc pod uwagę cele rozwoju społeczno-gospodarczego oraz potrzeby w zakresie ochrony środowiska i krajobrazu,

2) wyznaczania przebiegu korytarzy transportowych w fizycznej przestrzeni oraz lokalizacji węzłów komunikacyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem rozwiązań multimodalnych i intermodalnych,

3) szczegółowego określania parametrów technicznych infrastruktury komu-nikacyjnej na poziomie planowania lokalnego/miejscowego.

25 Wynikające z aktualnego stanu i antycypowanych potrzeb w zakresie rozmieszczenia osad-nictwa, terenów mieszkaniowych, obszarów przemysłowych, miejsc wypoczynku czy ob-szarów cennych przyrodniczo, krajobrazowo itp.

Przegląd wybranych ujęć przedmiotowych planowania i zarys ich problematyki 181 3.7.4. Planowanie w ochronie przyrody

Planowanie ochrony przyrody dotyczy zwykle obszarów poddanych ochronie na podstawie odpowiednich przepisów o ochronie przyrody. Na planowanie to skła-dają się najczęściej dwie grupy działań. Pierwszą z nich jest planowanie działań, czynności, zabiegów stricte konserwatorskich, czyli takich, których wykonanie jest bezpośrednio związane z przedmiotem ochrony (tworami przyrody) znajdującym się na obszarze objętym formalną ochroną (mogą to być np. działania polegające na przebudowie drzewostanów na zgodne z naturalnym siedliskiem, renaturyzacji siedlisk, reintrodukcji gatunków zwierząt itp.). Działania tego typu mają zwykle mniejszy (pośredni) związek z problematyką gospodarowania przestrzenią w ści-słym tego słowa znaczeniu. Druga grupa działań mieszcząca się w zakresie plano-wania w ochronie przyrody ma już bezpośredni związek z kwestiami zagospoda-rowania przestrzennego i dotyczy regulowania sposobów użytkowania gruntów. Można nawet postawić tezę, że ten aspekt „planowania ochronnego” powinien

być zarazem integralną częścią planowania zagospodarowania przestrzenne-go w ogóle.

W istocie ochrony przyrody, w szczególności ustanawiania jej obszarowych form, leży zachowanie/utrzymanie naturalnego, a często zbliżonego do pierwot-nego stanu tworów przyrody znajdujących się na określonym terenie. De facto oznacza to, że na takim obszarze aktywność społeczno-gospodarcza człowieka powinna być ograniczona, a nawet (w niektórych przypadkach) całkowicie wy-eliminowana. W praktyce polega to między innymi na wprowadzaniu regulacji w odniesieniu do sposobów zagospodarowania i zabudowy terenów, polegających na określeniu dopuszczalnych form i parametrów zabudowy lub wyłączeniu z za-budowy i gospodarczego użytkowania najcenniejszych, unikatowych przyrodni-czo terenów.

Należy zauważyć, że w praktyce regulacje w zakresie użytkowania terenów pod-danych ochronie przyrody mogą być wprowadzone w dwojaki sposób, to jest w try-bie planistycznym i pozaplanistycznym. Tryb planistyczny polega na określaniu w planach ochrony i/lub szczegółowych planach zagospodarowania przestrzenne-go (planach zabudowy), zróżnicowanych miejscowo ustaleń dotyczących dopusz-czalnych form zabudowy (jej ograniczeń lub zakazu). Opracowane w takim try-bie regulacje odnośnie do warunków zabudowy i użytkowania terenu obowiązują wówczas jako prawo miejscowe (akt normatywny prawa miejscowego).

Pozaplanistyczny sposób wprowadzenia regulacji użytkowania gruntów na

te-renach chronionych polega natomiast na tym, że regulacje określające dozwolo-ne sposoby zagospodarowania terenu na obszarach chronionych wynikać mogą wprost z aktów prawa powszechnie obowiązującego o zasięgu ogólnokrajowym, takich jak na przykład różne „ustawy ochronne” (tj. wprowadzające działania

konserwatorskie)26. Należy nadmienić, że regulacje pozaplanistyczne w państwach o ustroju federalnym czy o dużym zakresie samorządności władz regionalnych mogą być również wprowadzane aktami prawa regionalnego (jeżeli wydawanie takich w ogóle mieści się w określonych ustawowo kompetencjach samorządów regionalnych).

Jeżeli chodzi o wprowadzanie regulacji zagospodarowania terenów chronio-nych w trybie planistycznym, to w zależności od obowiązujących w danym pań-stwie rozwiązań prawnych może się to odbywać zasadniczo w trojaki sposób:

1) plan ochrony sporządzany dla obszaru chronionej przyrody może zawie-rać w swojej treści ustalenia dotyczące sposobów użytkowania terenu o cha-rakterze normatywnym, to znaczy mającym charakter aktu prawa miejsco-wego (tj. obowiązującego wszystkie podmioty działające na terenie objętym planem); tego rodzaju rozwiązanie oznacza, że podmioty odpowiedzialne za opracowanie i uchwalenie takiego planu mają przyznane odpowiednie kompetencje w zakresie tworzenia regulacji miejscowych; podmiotami tymi są zazwyczaj organy władzy publicznej zarządzające obszarem/obszarami chronionymi (tzn. specjalnie powoływanymi do tego celu); inne rozwiąza-nie polega na tym, że organami opracowującymi plany ochrony dla obsza-rów cennych przyrodniczo mogą być obsza-również publiczne służby planowania przestrzennego (zwykle lokalne lub regionalne), szczególnie gdy nie są one bezpośrednio podporządkowane władzom lokalnym lub regionalnym; 2) plan ochrony sporządzany dla obszaru chronionej przyrody nie jest aktem

prawa miejscowego, jednak zawiera w swojej treści ustalenia co do sposobów użytkowania terenu, które (z mocy przepisów prawa materialnego dotyczą-cego kwestii ochrony przyrody – np. odpowiedniej „ustawy ochronnej”) są wiążące dla władz lokalnych przy sporządzaniu miejscowych planów zago-spodarowania przestrzeni o charakterze planów zabudowy, czyli takich, które są aktami prawa miejscowego; to rozwiązanie różni się od powyższego tym, że ustalenie z planu ochrony musi być przeniesione do miejscowego planu zabudowy, aby nabrało charakteru normatywnego, to znaczy stało się wią-żącym przepisem prawa miejscowego; w tym rozwiązaniu, dla zapewnienia

26 W Polsce w zakresie wprowadzania regulacji – ograniczeń zabudowy na obszarach podda-nych ochronie przyrody obowiązuje system dualny, to znaczy w większości ograniczenia te mają pozaplanistyczny charakter – wynikają wprost z zapisów ustawy o ochronie przyrody (akt prawny powszechnie obowiązujący). Częściowo regulacje te mogą jednak wynikać rów-nież z zapisów zawartych w planach ochrony (sporządzanych dla obszarów chronionych, takich jak parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe i obszary Natura 2000), których zapisy są następnie uwzględniane (lub nie – jak pokazuje praktyka) w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (o ile takie są wykonywane i uchwalane) oraz studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin.

Przegląd wybranych ujęć przedmiotowych planowania i zarys ich problematyki 183

skuteczności działań ochronnych, plan ochrony i jego ustalenia są (z mocy prawa) wiążące dla planów zagospodarowania sporządzanych na poziomie lokalnym27;

3) plan ochrony sporządzany dla obszaru chronionej przyrody nie jest aktem prawa miejscowego; zawiera w swojej treści wskazania/rekomendacje doty-czące sposobów użytkowania terenu, które jednak nie są wiążące dla władz lokalnych przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania prze-strzeni o charakterze planów zabudowy, czyli takich, które są aktami prawa miejscowego, to znaczy mają normatywny charakter; w takiej sytuacji za-warte w planach ochrony zalecenia-wskazania co do sposobów zabudowy terenów poddanych ochronie mogą być wprowadzone do treści miejscowe-go planu zabudowy, o ile wyrażą na to zmiejscowe-godę władze lokalne; tylko wówczas bowiem ograniczenia zabudowy na obszarze chronionym, sformułowane w planie ochrony jako rekomendacje, mogą nabrać charakteru normatyw-nego, czyli stać się wiążącym przepisem prawa miejscowego; rozwiązanie to polega na negocjowaniu zakresu ustaleń ochronnych między podmiotami odpowiedzialnymi za zarządzanie terenem chronionym i sporządzanie dla niego planu ochrony a władzą lokalną; praktyka pokazuje, że ten tryb regu-lowania sposobów użytkowania gruntów na obszarach cennych przyrodni-czo jest najmniej skuteczny (zwłaszcza gdy brakuje narzędzi polegających na rekompensowaniu samorządom lokalnym ograniczeń w zabudowie terenów wprowadzanych z tytułu ustanawiania obszarów chronionych) i nie zapew-nia właściwej ochrony ich terenów przed zabudową28.

27 Jeszcze w roku 2001 obowiązująca wówczas (obecnie uchylona) Ustawa z dnia 16 paździer-nika 1991 r. o ochronie przyrody wymagała zawarcia w planie ochrony ustaleń do miejsco-wych planów zagospodarowania przestrzennego i przewidywała wiążący charakter planów ochrony względem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 13b ust. 2 i 3; art. 13a ust. 4). Po-nadto stanowiła, iż ustanowienie planu ochrony zobowiązuje właściwe gminy do sporzą-dzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego planem ochrony lub dokonania zmian w obowiązującym planie miejscowym (art. 13a ust. 7), a także obligowała uzgodnienie z dyrektorem parku narodowego projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny (art. 14 ust. 9) (zob. też: Baranowska-Janota, 2001a, s. 205–215; 2001b, s. 2). Gminy, które nie dopełniły tego obowiązku w określonym czasie, poddawane były sankcjom ze strony wojewody. Obowiązująca obecnie Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody zastąpiła wyżej wymienione przepisy szeregiem enigmatycznych stwierdzeń usuwających w praktyce nadrzędność rozstrzygnięć planów ochrony nad planami zagospodarowania przestrzennego (zob. Drzazga, Ratajczyk, 2005a, s. 88).

28 Takie rozwiązanie jest aktualnie stosowane w Polsce. Wynika z obowiązujących przepi-sów w zakresie ochrony przyrody (Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody)

Jak wynika z powyższych refleksji, skuteczność planowania w ochronie przy-rody w dużej mierze uwarunkowana jest jego integracją z systemem planowania przestrzennego i sposobem ukształtowania przepisów prawa w tym zakresie.