Cele planowania przestrzennego w wymiarze fizycznym (materialnym), które obejmują dwie grupy celów:

a) cele społeczne planowania, które w głównej mierze polegają na zapewnia-niu dogodnych warunków bytowych człowieka przez odpowiednią aloka-cję przestrzenną dóbr i usług publicznych oraz kształtowanie przestrzeni publicznych wysokiej jakości, zapewniających możliwość interakcji jedno-stek ludzkich, higieniczne i zdrowe warunki życia itp.; jednocześnie celem fizycznym planowania powinno być minimalizowanie konfliktów celów społecznych z 

b) celami środowiskowymi, których istotą jest zapewnianie spójności (cią-głości) systemów przyrodniczych (zapobieganie ich fragmentacji), przez taką alokację przestrzenną aktywności społeczno-gospodarczej człowieka, która zapewnia trwałość i podtrzymywalność procesów przyrodniczych oraz zachowanie unikatowych tworów przyrody (obszarów i obiektów). Podsumowując różne ujęcia definicyjne planowania, można jeszcze odnieść się do relacji polityki przestrzennej względem ogólnej polityki rozwoju (o czym mowa w punkcie 3.3.1). W tym kontekście:

[…] planowanie przestrzenne jest narzędziem polityki przestrzennej, w którym za-chodzi proces przekładnia interesów narodowych, regionalnych i lokalnych w sto-sunku do przestrzeni (terytorium), wyrażanych w dokumentach planistycznych w formie określonych celów i zadań, realizowanych przez władze publiczne na ob-szarach administracyjnie im podporządkowanych (Markowski, 2010, s. 22–23), a […] proces planowania i plany zagospodarowania przestrzennego są […] instru-mentami formalnego formułowania i wdrażania polityki przestrzennej na wszyst-kich poziomach funkcjonowania władz publicznych (Markowski, 2008a, s. 229).

Mając na uwadze regulacyjne

[…] funkcje, jakie planowanie przestrzenne spełnia w gospodarce rynkowej, jego minimalny zdefiniowany zakres musi być wpisany w narodowy system regulacji każ-dej gospodarki. Z tej właśnie przyczyny planowanie przestrzenne wymaga ustawo-wych rozstrzygnięć w zakresie niektórych treści i procedur jego przygotowywania i uchwalania. Potrzeba ta wynika z publicznego charakteru planowania przestrzen-nego oraz publicznych skutków jego wdrożenia. Skutki planowania przestrzenne-go mogą bowiem dotyczyć nie tylko wąskiej grupy społecznej, ale także wszyst-kich obywateli danego kraju, a nawet kontynentu i globu ziemskiego (Markowski, 2008a, s. 229).

3.5. Typologia planowania przestrzennego

Definiując pojęcie planowania przestrzennego (podrozdział 3.4), należy zwrócić uwagę, że zarówno same procedury planistyczne, jak i powstające w ich efekcie pla-ny zagospodarowania przestrzennego nie mają jednolitego charakteru. Tak w uję-ciu teoretycznym, jak i w praktyce można mówić o różnych typach (rodzajach)

Typologia planowania przestrzennego 163

planowania przestrzennego ze względu na stopień ich szczegółowości – poziom ogólności, sposób zapisu treści i charakter formalno-prawny.

W tym miejscu należy podkreślić, że niezmiernie trudno jest dokonać uni-wersalnego i usystematyzowanego przeglądu, a także omówienia typów plano-wania i planów, ponieważ w systemach planistycznych różnych krajów stosowa-ne są specyficzstosowa-ne rozwiązania wynikające z narodowych tradycji historycznych, rozwiązań polityczno-ustrojowych, organizacji terytorialno-administracyjnej, kultury prawnej i aktualnej legislacji (zob. Zaucha, 2018, s. 58–65; Gorzym--Wilkowski, 2013, s. 89–101). Stosowane w praktyce rozwiązania planistyczne podlegają ewolucji pod wpływem nowego paradygmatu rozwoju

(sustainabili-ty), a także modernizowania administracji publicznej i wprowadzania nowych

metod zarządzania rozwojem (na poziomie lokalnym, regionalnym czy krajo-wym), kładących coraz większy nacisk na aspekty terytorialne (zob. Allmen-dinger, Haughton, 2010, s. 803–808; Haughton, AllmenAllmen-dinger, Counsell, Vigar, 2010, s. 9–12, 17–22, 25–32). Praktyka planowania nie jest więc ujednolicona, co nastręcza dużych trudności w opracowywaniu ujęć teoretycznych, w tym ty-pologii, planowania przestrzennego (zob. Allmendinger, 2002a, s. 13–17; 2002b, s. 77–99). Definiując pojęcie planowania przestrzennego i dokonując jego ty-pologizacji, zasadne jest więc odniesienie się do stosowanych w praktyce pojęć i określenie ich zakresu. Jak zauważa Gorzym-Wilkowski (2013, s. 92–93), ter-minem, który coraz powszechniej jest stosowany w krajach europejskich jako zbiorcze, ogólne określenie różnych form/rodzajów i ujęć planowania prze-strzennego na różnych poziomach terytorialnych, jest spatial planning (jest ono traktowane jako odpowiednik polskiego planowania przestrzennego). Inne po-jęcia, które są odnoszone w Europie do całości systemu planowania przestrzen-nego, to: development planning oraz spatial development planning, a także land

development planning.

Można więc powiedzieć, że planowanie przestrzenne stanowi pewien aspekt planowania rozwoju odnoszący się do układu terytorialnego.

Sołtys zauważa, że:

[…] doprowadzenie do osiągnięcia pożądanych stanów wymaga zaprojektowania drogi dojścia, czyli planowania rozwoju, a także działań sterujących, w tym narzę-dzi skłaniających podmioty do narzę-działań zbieżnych z zaplanowaną drogą rozwojową. W planowaniu rozwoju trzeba uwzględnić wielopodmiotowość i fakt, że większość zmian społeczno-gospodarczych i zmian w przestrzeni dokonają inne podmioty niż podmiot planujący. Podmioty te kierują się własnym interesem. Duży powi-nien być zatem w planowaniu rozwoju udział hipotez i prognoz działań innych pod-miotów i ich skutków. Suma ich działań składa się na procesy, których główne siły

motoryczne związane są z rynkiem i polityką, w pewnym stopniu też z zaspokaja-niem niektórych potrzeb społecznych (Sołtys, 2012, s. 39).

Planowanie rozwoju jest jednakże bardzo ogólnym określeniem, stąd też w sy-stemach planowania pojawiają się różne inne rodzaje planów.

Aby plan rozwoju nie pozostał tylko zbiorem hipotez, niezbędne jest jego przełoże-nie na plan sterowania rozwojem, czyli plan działania. Na wysokim poziomie ogól-ności byłby to plan strategiczny (strategia) będący podstawą polityk sektorowych i polityki przestrzennej. Planowanie strategiczne kojarzone jest głównie z planowa-niem społeczno-gospodarczym, ale może i powinno mieć ono charakter komplek-sowy jako planowanie ze swej istoty najbardziej ogólne i nadrzędne nad innymi planami. Jeśli szerzej w planowaniu strategicznym rozwijany jest wątek społeczno--gospodarczy, to powinien mieć on swój odpowiednik i w planowaniu przestrzen-nym (Sołtys, 2012, s. 40).

Mając na uwadze praktykę planowania, głównie w krajach anglosaskich, naj-częściej wyróżnia się następujące rodzaje ujęć w zakresie planowania przestrzen-nego (Wysocka, 1994; Słodczyk, 2005a, s. 18; Gorzym-Wilkowski, 2013, s. 26; Za-ucha, 2018, s. 62):

1) strategiczne (strategic planning) – obejmujące wszystkie aspekty działalności człowieka w przestrzeni (społeczne, gospodarcze, przyrodnicze),

2) fizyczne (physical planning) – dotyczące całokształtu zainwestowania terenu, czyli tworzenia środowiska zurbanizowanego,

3) użytkowania terenów/gruntów (land use planning)16 – określające przezna-czenie terenów do określonych funkcji.

Planowanie strategiczne to planowanie długookresowe dla osiągnięcia

głów-nych strategiczgłów-nych celów rozwoju. Opiera się na określeniu zasobów i przewidy-waniu działań oraz ich modyfikacji dostosowanych do zachodzących zmian plano-wanego systemu terytorialnego (gminy, regionu, kraju) i jego otoczenia. Z zasady obejmuje planowanie społeczno-gospodarcze. Z opracowanej w wyniku procesu planowania strategii rozwoju (np. gminy, regionu, kraju) powinna wyłonić się na-stępnie, jako jej część, strategia przestrzenna (strategia rozwoju przestrzennego, która w praktyce może wstępować pod bardzo różnymi nazwami, np. studium

zagospodarowania przestrzennego, koncepcja zagospodarowania przestrzennego, 16 W języku polskim stosuje się różne określenia tej formy planowania, takie jak: planowanie zagospodarowania terenów, planowanie użytkowania terenów, planowanie przeznaczenia terenów bądź też planowanie użytkowania gruntów, planowanie zagospodarowania grun-tów, planowanie przeznaczenia gruntów.

Typologia planowania przestrzennego 165

a nawet plan zagospodarowania przestrzennego) (Podolak, 1998, s. 289; por. też Kot, 2003, s. 132–133, 148–150).

Opracowanie strategii rozwoju przestrzennego polega na formułowaniu długo-okresowych celów rozwoju przestrzennego, ich modyfikacji, zależnie od przewi-dywanych zmian (określonych uprzednio w prognozie rozwoju przestrzennego), a także na określeniu zasobów niezbędnych do osiągnięcia tych celów oraz polityki pozyskiwania tych zasobów i ich racjonalnego rozmieszczenia i użytkowania w da-nej przestrzeni (Podolak, 1998, s. 299). Podkreśla się istotną rolę planowania stra-tegicznego jako narzędzia równoważenia rozwoju (Parteka, 1999, s. 165–181).

W nomenklaturze z zakresu zarządzania oprócz pojęcia planowanie

strategicz-ne funkcjonują także terminy planowanie taktyczstrategicz-ne i planowanie operacyjstrategicz-ne (por.

Kot, 2003, s. 137). O ile pojęcie planowania taktycznego nie jest raczej stosowane w kontekście różnego rodzaju opracowań planistycznych wykonywanych w sek-torze publicznym (może z wyjątkiem wojskowości), to planowanie operacyjne jest traktowane jako istotny element procesów zarządzania rozwojem, służący okre-śleniu działań realizujących kierunki rozwoju określone w planach strategicznych – i jako takie – służących ich wdrażaniu. W kontekście planowania przestrzennego za plany operacyjne uznać można plany fizyczne i plany użytkowania terenów.

Planowanie użytkowania terenów/gruntów jest działaniem polityki

publicz-nej, które wyznacza i reguluje wykorzystanie ziemi w celu poprawy fizyczpublicz-nej, ekonomicznej i społecznej efektywności oraz dobrobytu społeczności. Uwzględ-niając trendy społeczno-gospodarcze, a także cechy fizyczne i geograficzne (takie jak topografia i ekologia), planowanie pomaga określić preferowane zastosowania gruntów, które będą wspierać lokalne cele rozwoju. Ostatecznym wynikiem jest przydział i podział gruntów pod konkretne zastosowania, regulacja intensyw-ności użytkowania oraz formułowanie instrumentów prawnych i administracyj-nych, które wspierają plan. Plan zagospodarowania przestrzennego terenu (land

use plan) może być przygotowany dla obszaru miejskiego, obszaru wiejskiego lub

regionu obejmującego zarówno obszary miejskie, jak i wiejskie (Jha i in., 2010, s. 109–110). Ten rodzaj planowania ma charakter normatywny (regulacyjny). Z ekonomicznego punktu widzenia ta właśnie forma planowania jest publiczną interwencją w ułomny rynek gruntów, mającą na celu ograniczanie negatywnych technologicznych efektów zewnętrznych (Baffour Awuah i in., 2014, s. 35–42).

Planowanie fizyczne z kolei to takie, które wykorzystuje plan

zagospodarowa-nia przestrzennego jako ramy do zaproponowazagospodarowa-nia optymalnej fizycznej infrastruk-tury dla osiedla lub obszaru, w tym infrastrukinfrastruk-tury dla usług publicznych, transpor-tu, działalności gospodarczej, rekreacji i ochrony środowiska. Plan fizyczny może być przygotowany dla obszaru miejskiego lub wiejskiego. Fizyczny plan dla regio-nu miejskiego może mieć zarówno komponenty wiejskie, jak i miejskie, chociaż

te ostatnie zazwyczaj dominują. Fizyczny plan w skali regionalnej może również dotyczyć zapewnienia określonej regionalnej infrastruktury, takiej jak droga re-gionalna lub system zbiorowego zaopatrzenia w wodę (Jha i in., 2010, s. 110). Go-rzym-Wilkowski (2013, s. 93) określa je jako „całość planowania fizycznej struk-tury przestrzeni oraz tych rodzajów działalności człowieka (czyli funkcji), które bezpośrednio na tę strukturę oddziałują”.

Należy zwrócić uwagę, że plany użytkowania terenu i plany fizyczne niekoniecz-nie wzajemniekoniecz-nie się wykluczają. Powszechną praktyką w wielu krajach jest opraco-wywanie kompleksowych planów rozwoju (comprehensive development plans) dotyczących zarówno określenia sposobów zagospodarowania przestrzennego, jak i zapewnienia infrastruktury fizycznej. Takie działanie ma większe znaczenie, jeśli zostanie przeprowadzone w kontekście procesu planowania strategicznego, w którym ustalenia zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego i planie fizycznym stają się częścią kompleksowego planu rozwoju. Podczas gdy plany użyt-kowania terenu i plany fizyczne są ukierunkowane na wyniki, plany strategiczne są bardziej zorientowane na proces (Jha i in., 2010, s. 110).

Iuliana Nichersu i Cristina Iacoboaea (2011, s. 69) wskazują, że choć narzędzia planowania różnią się między systemami planistycznymi poszczególnych krajów, to można wyróżnić cztery generalne kategorie planowania:

1) polityki krajowe, perspektywy rozwoju przestrzennego – określają naro-dowe wytyczne, punkty odniesienia, dobre praktyki itp.; obejmują całość lub istotną część problemów zagospodarowania przestrzennego;

2) strategie – identyfikują wzorce rozwoju na poziomie niższym niż