Dwuinstancyjność postępowania

Dwuinstancyjność postępowania jest przejawem instancyjności postępowa-nia, a ona sama „jest pojęciem ogólnym w tym sensie, że nie wynika z niego pożądana liczba instancji, przez które, w ściśle określonej kolejności, miałoby przebiegać postępowanie”¹¹³. O ile bowiem zasadność istnienia instancyjności nie budzi większych kontrowersji, o tyle jej wielość i zakres już tak. Przede wszystkim przeciwnicy zbyt dużej liczby instancji eksponują argument przewle-kłości postępowania i chodzi tu zarówno o orzeczenia kończące postępowanie, jak i te incydentalne, wydawane w toku postępowania. Z kolei zwolennicy du-żej liczby instancji kładą nacisk na potrzebę istnienia systemu pozwalającego usuwać błędy i nieprawidłowości, które miały miejsce w postępowaniu przed

109 Wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., II GSK 3257/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/

doc/0F2B62919C.

110 Wyrok TK z dnia 25 lipca 2013 r., SK 61/12, OTK-A 2013, nr 6, poz. 84.

111 Zob. np. K. Marszał, Problematyka dewolutywności względnej zażalenia w procesie karnym, „Studia Prawnicze” 2003, z. 2, s. 125.

112 T. Wiśniewski, w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, T. 2, red. T. Wiśniew-ski, H. Dolecki, Warszawa 2010, s. 152 i nast.

113 M. Michalska-Marciniak, Zasada instancyjności…, s. 73.

sądem I instancji. W takim kontekście instancyjność może być także potrakto-wana jako gwarant prawidłowego wymiaru sprawiedliwości¹¹⁴.

Trybunał Konstytucyjny w licznych orzeczeniach¹¹⁵ podkreśla, że konstytu-cyjna zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego jest trójskładnikowa i obejmuje: 1. Dostęp do sądu drugiej instancji – z czym wiąże się przyznanie stronom odpowiednich środków zaskarżenia, które uruchamiają rzeczywistą kontrolę rozstrzygnięć wydanych przez sąd I instancji. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności wprowadzenia ograniczeń zakresu zaskarżenia. Ratio legis takich rozwiązań może być konieczność zagwarantowania prawidłowego funk-cjonowania wymiaru sprawiedliwości¹¹⁶. 2. Powierzenie rozpoznania sprawy w II instancji – co do zasady – sądowi wyższego szczebla, czyli w konsekwen-cji nadanie środkowi zaskarżenia charakteru dewolutywnego. Zdaniem K. Mar-szała, konstytucyjny wymóg dwuinstancyjności postępowania należy uznać za spełniony, jeżeli ustawodawca przewiduje środek odwoławczy od orzeczenia wydanego przez sąd I instancji, bez względu na to, czy środek ten ma charakter bezwzględnie, czy względnie dewolutywny¹¹⁷. Nie wyklucza to jednak sytuacji, w której w systemie środków prawnych dostępne są środki o charakterze nie-dewolutywnym. W takich przypadkach ustawodawca powinien przyjąć rozwią-zania prawne, które pozwolą rozpoznać sprawę lub skontrolować rozstrzygnię-cie w innym składzie. Postuluje się, aby wprowadzenie instancji poziomej było zredukowane do rozstrzygnięć wpadkowych. 3. Odpowiednie ukształtowanie procedury przed sądem II instancji, tak aby sąd ten mógł wszechstronnie zbadać rozpoznawaną sprawę i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. W szczególności zaś należy eliminować bariery ograniczające dostęp do sądu II instancji. Ana-liza orzecznictwa TK wskazuje zatem, że rolą sądu drugoinstancyjnego jest wszechstronne zbadanie i rozpoznanie sprawy, podczas gdy takie ujęcie funkcji instancyjności nie znajduje miejsca w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym to Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady związany jest grani-cami skargi kasacyjnej, co stanowi konsekwencję przyjętego w tym postępowa-niu modelu kontroli instancyjnej.

Zasada dwuinstancyjności znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy sąd I in-stancji rozpatruje sprawę w rozumieniu Konstytucji RP. Wyraźnego

podkreśle-114 F. Zedler, Zagadnienie instancyjności postępowania cywilnego, w: Prace z prawa pry-watnego. Księga pamiątkowa ku czci Sędziego Janusza Pietrzykowskiego, red. Z. Banaszczyk, Warszawa 2000, s. 378.

115 Zob. np. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 12 września 2006 r., SK 21/05, SK 21/05, OTK-A 2006, nr 8, poz. 103; z dnia 27 marca 2007 r., SK 3/05, SK 3/05, OTK-A 2007, nr 3, poz. 32, oraz z dnia 31 marca 2009 r., SK 19/08, SK 19/08, Dz.U. 2009, nr 58, poz. 486.

116 P. Wiliński, Dwuinstancyjność postępowania karnego w świetle Konstytucji, w: Funk-cje procesu karnego. Księga jubileuszowa Profesora Janusza Tylmana, red. T. Grzegorczyk, Warszawa 2011, s. 572.

117 K. Marszał, Instancyjność postępowania karnego…, s. 703.

nia jednak wymaga wskazanie, że zasada ta odnosi się nie tylko do głównego przedmiotu postępowania sądowego, lecz może także obejmować kwestie wpad-kowe, w odniesieniu do których sąd orzeka o prawach i obowiązkach określonego podmiotu¹¹⁸. Jednocześnie należy podkreślić, że kwestia wpadkowa rozstrzygana po raz pierwszy przez sąd drugoinstancyjny może stanowić odrębną sprawę w ro-zumieniu art. 45 Konstytucji RP i wówczas będzie wymagać rozpoznania w po-stępowaniu dwuinstancyjnym¹¹⁹. Inaczej uważa F. Zedler¹²⁰, który stoi na stano-wisku, że zasadę co najmniej dwuinstancyjności postępowania należy odnosić wyłącznie do orzeczeń wydawanych przez sądy I instancji, i to zarówno tych, które dotyczą istoty sprawy, jak i tych, które mają charakter procesowy. Jak słusznie podkreśla K. Marszał, „wprowadzenie przez ustawodawcę kontroli decyzji proce-sowych o charakterze incydentalnym nie jest jednak następstwem konieczności przestrzegania konstytucyjnej zasady instancyjności”¹²¹, lecz rezultatem określo-nych potrzeb procesowych właściwych dla poszczególokreślo-nych procedur sądowych.

Problematyka dwuinstancyjności postępowania sądowego¹²², w tym sądo-woadministracyjnego, ma wymiar konstytucyjny, ponieważ wynika nie tylko z art. 176¹²³, lecz także z art. 78, w którym wprowadzono prawo do zaskarżania orzeczeń pierwszoinstancyjnych, jak też z art. 45 konstytuującego prawo do sądu¹²⁴. Niemniej z przepisu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nie można wyprowa-dzać prawa do dwuinstancyjnego postępowania ani też prawa do zaskarżania orzeczeń sądu I instancji¹²⁵. Wzajemne relacje wskazanych przepisów

nasuwa-118 Wyrok TK z dnia 3 lipca 2002 r., SK 31/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 49; Wyrok TK z dnia z 27 marca 2007 r., SK 3/05, Dz.U. 2007, nr 61, poz. 418; Wyrok TK z dnia 31 marca 2009 r., SK 19/08, Dz.U. 2009, nr 58, poz. 486; Wyrok TK z dnia 9 lutego 2010 r., SK 10/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 10.

119 Zob. L. Garlicki, K. Wojtyczek, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, T. 2, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, s. 884.

120 F. Zedler, Zagadnienie instancyjności postępowania cywilnego…, s. 386.

121 K. Marszał, Instancyjność postępowania karnego…, s. 704.

122 Jak słusznie przyjęto w odniesieniu do postępowania administracyjnego, w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 1996 r. podkreślono, że dwuinstancyjność stanowi kategorię procesową, nie stanowi zaś pojęcia ustrojowego. Przyjęcie tego stanowiska oznacza „de facto sprowadzenie zasady dwuinstancyjności do zasady dwukrotnego załatwienia sprawy bez prze-niesienia jej do innego organu niż ten, który rozpatrywał sprawę”. Stanowisko NSA ulegało zmianie w Uchwale NSA z dnia 22 lutego 2007 r. wydanej w sprawie II GPS 2/06 oraz w Wy-roku NSA z dnia 24 kwietnia 2007 r., II GSK 381/06, Legalis nr 112832. Rozbieżność w orzecz-nictwie nie pozwala sformułować jednolitego stanowiska sądów administracyjnych.

123 W orzecznictwie TK prawo to bywa określane mianem „konstytucyjne prawo zaskarża-nia” – zob. np. Wyrok TK z dnia 2 października 2006 r., SK 34/06, OTK-A 2006, nr 9, poz. 118, a także Wyrok TK z dnia 16 listopada 1999 r., SK 11/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 158, s. 813.

124 Należy podkreślić, że zanim zasada dwuinstancyjności została wprost wyrażona w Kon-stytucji RP była wyprowadzana z innych zasad, między innymi z prawa do sądu – Orzeczenie TK z dnia 27 czerwca 1995 r., K 4-94, OTK 1995, nr 1, poz. 16.

125 Inaczej S. Sagan, Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 72.

ją wiele problemów i wątpliwości. Dodatkowo zakres przedmiotowy prawa do dwuinstancyjnego postępowania sądowego wyznaczany jest konstytucyjnym pojęciem sprawy.

Na konstytucyjne źródła zasady dwuinstancyjności, akcentując jej znacze-nie ustrojowe, zwraca uwagę P. Wiliński¹²⁶, podkreślając, że dwuinstancyjność postępowania pozostaje także w związku z konstytucyjnymi wymogami sądu orzekającego w sprawie, który w każdej instancji winien spełniać przymioty niezależności, bezstronności i niezawisłości. A. Wróbel¹²⁷ traktuje wynikającą z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę dwuinstancyjności jako jedną z podsta-wowych zasad ustroju i organizacji sądów. Zasada dwuinstancyjności oddzia-łuje również na sferę praw jednostki, stanowiąc jedną z kardynalnych zasad postępowania sądowego, będących wyrazem naturalnej ewolucji prawa proceso-wego i kompromisu między koniecznością zapewnienia ochrony praw jednostki w postępowaniu a jego efektywnością i szybkością¹²⁸. Jednocześnie zasada in-stancyjności „w zupełności wystarcza dla osiągnięcia celu, jaki ma do spełnie-nia system zaskarżaspełnie-nia orzeczeń sądowych”¹²⁹. Stanowisko to zdaje się rozwijać J.P. Tarno, twierdząc, że z zasady instancyjności wynika prawo do II instancji, które jest prawem podmiotowym strony i uczestników postępowania¹³⁰. Znajdu-je ono potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w którym podkreśla się, że kształt procedury, także odwoławczej, ma zasadnicze znacze-nie dla realizacji znacze-niemal wszystkich praw podmiotowych¹³¹.

Przepis art. 176 Konstytucji RP nie statuuje prawa podmiotowego do za-skarżania rozstrzygnięć, lecz stanowi dopełnienie regulacji ujętej w art. 78 ustawy zasadniczej, która nakłada na ustawodawcę obowiązek stworzenia ram prawnych, w których to prawo będzie realizowane¹³². Nieuprawnione wydaje się spłycanie instancyjności jedynie do problemu zaskarżalności. Artykuł 176 ust. 1 Konstytucji RP ma charakter ustrojowy i gwarancyjny (procesowy), a „instan-cyjność wzmacnia prawo do sądu, nie odnosząc się do samego »rozpatrzenia sprawy«, o jakim stanowi art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, tylko do procesu de-cyzyjnego mającego za zadanie zapobiegać pomyłkom i arbitralności orzeczeń

126 P. Wiliński, Dwuinstancyjność postępowania karnego w świetle Konstytucji…, s. 568.

127 A. Wróbel, Glosa do trzech wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 października 1998 r., K 36/97 – konstytucyjna wyłączność sądu, z 16 marca 1999 r., SK 19/98, z 8 grudnia 1998 r., K 41/97 – dwuinstancyjność postępowania sądowego, „Przegląd Sejmowy” 2000, nr 1, s. 205 i nast.

128 Zob. A. Majer, Rzecz o instancyach sądowych i sądzie kasacyjnym, „Rocznik Towarzy-stwa Naukowego z Uniwersytetem Jagiellońskim Złączonego” [Kraków] 1849, s. 414.

129 W. Siedlecki, System środków zaskarżenia według nowego kodeksu cywilnego…, s. 687.

130 J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, War-szawa 2006, s. 419.

131 Wyrok TK z dnia 16 stycznia 2006 r., SK 30/05, Dz.U. 2006, nr 15, poz. 118.

132 P. Grzegorczyk, Glosa do wyroku z dnia 27 marca 2007 r., SK 3/05, OTK-A 2007, nr 3, poz. 32, „Przegląd Sądowy” 2007, nr 11–12, s. 198.

pierwszoinstancyjnych”¹³³. Istotą instancyjności i postępowania drugoinstan-cyjnego jest zweryfikowanie poprawności wydanego w I instancji rozstrzy-gnięcia, a także postępowania, w takim zakresie, w jakim miało ono wpływ na wynik postępowania¹³⁴. Jednocześnie należy z całą mocą podkreślić, że art. 78 i 176 Konstytucji RP nie wykluczają się wzajemnie. Pierwszy z nich stanowi gwarancję zaskarżalności rozstrzygnięć, nie przesądzając trybu, drugi zaś – odnosi się do organizacji wymiaru sprawiedliwości, gwarantując przeniesienie sprawy do II instancji w wyniku wniesienia środka zaskarżenia¹³⁵. Przyjęcie wykładni, zgodnie z którą art. 176 ust. 1 Konstytucji RP ma charakter ustro-jowo-organizacyjny, potwierdza jego umiejscowienie w Konstytucji w roz-dziale VIII, odnoszącym się do władzy sądowniczej. Przepis ten wprowadza zatem instancję w sensie ustrojowym, ale to przepisy ustawowe określają właś- ciwość sądów i wskazują sądy działające w strukturze sądownictwa jako instancja odwoławcza. Z kolei art. 78 Konstytucji RP został umiejscowio-ny wśród przepisów statuujących prawa i wolności człowieka. Rozważając problematykę instancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, należy odwołać się nie tylko do art. 176 Konstytucji RP, lecz również do art. 78 usta-wy zasadniczej, z jednoczesnym zastrzeżeniem¹³⁶, że o ile na tle pierwszego z przywołanych przepisów nie przewiduje się wyjątków (prawo do odwołania przysługuje od każdego orzeczenia), o tyle od zasady zaskarżalności takie wyjątki są możliwe, także w świetle regulacji zawartej w p.p.s.a. Wyłączenie to odnosi się do niektórych orzeczeń wpadkowych wydawanych w toku postę-powania¹³⁷. Jak wynika z powyższego, instancyjność wiąże się z zaskarżalno-ścią, choć nie są to pojęcia tożsame, gdyż zaskarżalność nie zawsze oznacza rozpatrzenie sprawy przez organ lub sąd wyższej instancji, o czym była już

133 W. Piątek, w: Środki zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, red.

R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Warszawa 2013, s. 15; por. Wyrok TK z dnia 11 czerwca 2010 r., SK 23/10; Postanowienie TK z dnia 11 czerwca 2008 r., SK 48/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 93; Wyrok TK z dnia 13 lipca 2009 r., SK 46/08, OTK ZU 2009, nr 7, poz. 109; Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2008 r., II KK 121/08, „Biuletyn Prawa Karnego” 2009, nr 1, s. 10.

134 Por. P. Wiliński, Dwuinstancyjność postępowania karnego w świetle Konstytucji…, s. 567.

135 Por. M. Michalska, Prawo do zaskarżenia orzeczenia w postępowaniu cywilnym (uwagi na tle art. 78 i 176 ust. 1 Konstytucji RP), w: Współczesne przemiany postępowania cywilnego, red. P. Pogonowski, P. Cioch, E. Gapska, J. Nowińska, Warszawa 2010, s. 193–194.

136 Zob. A. Jakubecki, Kilka uwag o instancyjności postępowania cywilnego na tle orzecz-nictwa Trybunału Konstytucyjnego, w: Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego a Kodeks po-stępowania cywilnego…, s. 85.

137 Por. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: Pol-ski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundo-wicz…, s. 148 i nast.; Z. Kmieciak, Mediacja i koncyliacja w prawie administracyjnym, Kraków 2004, s. 116 i nast.

mowa. W doktrynie¹³⁸, przez pryzmat wspomnianego powiązania, najczęściej analizuje się kwestię instancyjności. Uzasadnieniem dla tych rozważań jest głównie to, że instancyjność odgrywa przede wszystkim rolę gwarancyj-ną, mianowicie jest gwarancją naprawienia „ewentualnych błędów, pomyłek i uchybień popełnianych przez sąd niższej instancji”¹³⁹.

Przepis art. 176 ust. 1 Konstytucji RP stanowi swoiste rozwinięcie konsty-tucyjnego prawa do sądu, na co zwraca uwagę Trybunał Konstytucyjny w swo-im orzecznictwie¹⁴⁰, podkreślając, że prawo do sądu wzmacnia poręczenie in-stancyjności jako proceduralnej zasady postępowania sądowego i decyzyjnego.

O ile bowiem przedmiotem roszczenia z art. 45 ust. jest „rozpatrzenie sprawy”, o tyle zasada instancyjności dotyczy procesu decyzyjnego, a więc pierwszego rozstrzygnięcia w tej sprawie, zatem odnosi się do pewnego etapu rozpatry-wania sprawy. Regulacja konstytucyjna przewiduje minimum instancyjności, które wzmocnione jest prawem do sądu. Stanowisko to znajduje potwierdze-nie w Orzeczeniu TK z dnia 27 czerwca 1995 r., w którym podkreślono, że brak możliwości zaskarżenia do sądu wyższej instancji postanowienia sądu

„ogranicza zainteresowanym prawo do sądu, co jest sprzeczne z zasadą de-mokratycznego państwa prawnego”¹⁴¹. Przyjęty przez ustawodawcę model in-stancyjności postępowań sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, „powi-nien odpowiadać przewidzianym konstytucyjnie standardom »sprawiedliwości proceduralnej« i realizować prawo do sądu we wszystkich jego aspektach”¹⁴². Instancyjny model postępowania sądowego, zadeklarowany w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, ma charakter ramowy. W orzecznictwie Trybunału Konstytu-cyjnego wskazuje się na potrzebę rozróżnienia „prawa do sądu”, traktowanego jako instrument gwarancji wolności i praw, od zasady dwuinstancyjności, pod-kreślając, że umiejscowienie w Konstytucji RP nie jest przypadkowe i powinno być brane pod uwagę przy ustalaniu ich wykładni. W szczególności zaś zasada dwuinstancyjności, z uwagi na umieszczenie jej w rozdziale dotyczącym sądów, wskazuje, że należy ją odnosić do spraw przekazanych ustawami do właściwoś- ci sądów, tzn. rozpoznawanych przez sądy od początku do końca¹⁴³. Pogląd ten został powtórzony i wyeksponowany w uzasadnieniu Wyroku z dnia 12 czerwca 2002 r., w którym TK podkreślił, że konstytucyjna zasada dwuinstancyjności

138 Zob. np. F. Zedler, Zagadnienie instancyjności postępowania cywilnego…, s. 384–385.

139 T. Woś, Reforma sądownictwa administracyjnego – projekty dalekie od ideału, „Państwo i Prawo” 2001, z. 7, s. 30.

140 Zob. np. Wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2001 r., SK 10/00, OTK ZU 2001, nr 3, poz. 52.

141 K 4/94, OTK 1995, cz. I, poz. 16; podobnie W. Skrzydło, Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 1999, s. 391–392.

142 H. Knysiak-Molczyk, Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego i sądowoad-ministracyjnego, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie k.p.a., red. J. Ni-czyporuk, Lublin 2010, s. 338.

143 zob. Wyrok TK z dnia 8 grudnia 1998 r., K. 41/97, OTK ZU nr 7/1998, poz. 117.

nie jest – jak wskazuje się we wcześniejszym orzecznictwie – elementem gwa-rancji prawa do sądu¹⁴⁴. Wzmacnia jednak to prawo, gwarantując proceduralną kontrolę postępowania sądowego oraz stanowiąc czynnik umożliwiający reali-zację zasady sprawiedliwości proceduralnej. Dwuinstancyjność nie jest bowiem prawem samoistnym, lecz gwarancją (jedną z wielu) prawidłowej realizacji pra-wa do sądu. Gpra-warancja ta wyraża się w możliwości skontrolopra-wania decyzji podejmowanych przez sąd w trybie instancyjnym¹⁴⁵. Stanowi nadto „samoistną wartość prawną i społeczną, tworzy bowiem gwarancje pełnej ochrony intere-su jednostki”¹⁴⁶, najpierw w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a następnie drugoinstancyjnym.

Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do stworzenia prawnych możliwości procesowych usunięcia błędów oraz innych nieprawidłowości, któ-re wystąpiły w toku postępowania sądowoadministracyjnego lub w rozstrzy-gnięciu wydanym przez wojewódzki sąd administracyjny. Stanowi zatem je-den z kanonów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP)¹⁴⁷, a także element rzetelnego postępowania. Bez wątpienia jednak zasada dwuin-stancyjności powinna korelować z innymi konstytucyjnymi zasadami, takimi jak: wspomniana już zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada dzia-łania organów władzy publicznej w granicach i na podstawie prawa, podziału i równowagi władz z zachowaniem odrębności, niezależności i niezawisłości władzy sądowniczej¹⁴⁸. Zestawienie zasady dwuinstancyjności z zasadą szybko-ści procedowania może rodzić konflikty. Należy jednak pamiętać, że „Spraw-ność rozpoznania przez sąd można osiągnąć za pomocą innych mechanizmów, bez wyłączania stronom drogi odwoławczej w postępowaniu sądowym”¹⁴⁹ lub jej zbytniego ograniczania z powodu nadmiernego formalizmu środka odwoław-czego, albo wyłączenia kontroli instancyjnej¹⁵⁰. Ograniczenie drogi odwoławczej jest dopuszczalne, o ile nie skutkuje naruszeniem istoty prawa do sądu i nie czyni kontroli instancyjnej nierealną. W doktrynie podkreśla się, że wybór mo-delu dwuinstancyjności powinien oznaczać „wprowadzenie dwuinstancyjności

144 Por. K. 41/97, OTK ZU nr 7/1998, poz. 117, s. 654 i 656; Wyrok TK z dnia 10 lip-ca 2000 r., SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143.

145 Wyrok TK z dnia 2 czerwca 2010 r., SK 38/09, OTK-A 2009, nr 5, poz. 46.

146 B. Adamiak, Tok instancji…, s. 9.

147 Por. J. Drachal, R. Hauser, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne.

Omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych, Warszawa–Zielona Góra 2003, s. 49;

W. Skrzydło, Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2003, s. 385.

148 Zob. J. Borkowski, Ustawy o dwuinstancyjnym sądownictwie administracyjnym, cz. I,

„Monitor Prawniczy” 2003, nr 7, s. 299.

149 J. Olszanowski, A. Skoczylas, Aksjologiczne podstawy instancyjności sądownictwa administracyjnego, w: Aksjologia prawa administracyjnego, T. 2, red. J. Zimmermann, Warsza-wa 2017, s. 175.

150 A. Łazarska, Rzetelny proces cywilny…, s. 297.

pełnej, a nie ułomnej, i już z góry przez ustawodawcę ograniczanej”¹⁵¹. Akcen-tuje się, że aktualne rozwiązania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są w pełni prawidłowe zarówno z punktu widzenia założeń konstytucyjnych (pełna dwuinstancyjność), jak i zalet tej zasady¹⁵², a potwierdzeniem tego stanu ma być formalizm skargi kasacyjnej.

Dwustopniowa struktura sądów administracyjnych zapewnia rozpoznanie środków odwoławczych od orzeczeń sądów administracyjnych I instancji, tj. skar-gi kasacyjnej i zażalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zagwarantowanie możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia I instancji „w toku procedury sądowo-administracyjnej jest elementem szeroko rozumianej sprawiedliwości procedural- nej”¹⁵³. Z jednej strony oddziałuje na sędziów I instancji, którzy mają świadomość kontroli wydawanych przez nich orzeczeń przez sąd wyższej instancji, a z dru-giej – istnienie drogi odwoławczej stwarza poczucie bezpieczeństwa prawnego stronom i innym adresatom orzeczeń. Należy jednak zwrócić uwagę, że kontrola instancyjna sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny ma zarówno cha-rakter bezpośredni (w ramach postępowania kasacyjnego sąd bada orzeczenie sądu I instancji w zakresie, w jakim sąd I instancji dokonał oceny działalności administracji publicznej¹⁵⁴), jak i pośredni (NSA bada także, czy wojewódzki sąd administracyjny „dokonał prawidłowej oceny legalności aktu administracyjnego, co pośrednio kontroluje legalność działania administracji publicznej”¹⁵⁵). Kontrola działalności administracji publicznej polega na ocenie zgodności tej działalności z przepisami prawa, a dokonywana jest bezpośrednio przez sąd I instancji.