Wniesienie środka odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyj-nym rozpoczyna postępowanie przed sądem a quo (wojewódzkim sądem admi-nistracyjnym), natomiast przekazanie akt sprawy do Naczelnego Sądu Admi-nistracyjnego rozpoczyna postępowanie przed sądem ad quem. Postępowanie zainicjowane wniesieniem środka odwoławczego ma zatem charakter dwueta-powy i toczy się zarówno przed sądem I, jak i II instancji, przy czym zakres czynności dokonywanych w obu instancjach zasadniczo jest różny, a zastoso-wanie przez wojewódzki sąd administracyjny uprawnień autokontrolnych lub umorzenie postępowania na skutek cofnięcia środka odwoławczego może skut-kować zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego na etapie I in-stancji. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi kasacyjnej jest wniosek o sporządzenie i przesłanie stronie postępowania sądowoadministracyjnego uzasadnienia wyroku, od daty jego doręczenia biegnie bowiem termin do wnie-sienia środka odwoławczego11. Złożenie wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia przez jedną ze stron postępowania nie uprawnia innych stron do wniesienia skargi kasacyjnej, gdyż obowiązek wystąpienia z wnioskiem o spo-rządzenie uzasadnienia orzeczenia mają wszystkie strony postępowania, któ-re chcą wystąpić ze środkiem odwoławczym. Bez znaczenia pozostaje to, czy skierują one wspólny wniosek, czy też wystąpią z odrębnymi pismami w tym przedmiocie. Także ewentualne połączenie spraw do wspólnego rozpoznania
11 Zob. Postanowienie NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., II GZ 206/10, Lex nr 743011.
i orzekania w trybie art. 111 § 1 lub § 2 p.p.s.a nie zwalnia stron od obowiązku zwrócenia się z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia12.
Początek postępowania międzyinstancyjnego w postępowaniu sądowoadmi-nistracyjnym wyznaczony jest wniesieniem środka odwoławczego. Skuteczność tej czynności procesowej strony jest jednak uzależniona od uzyskania uzasad-nienia orzeczenia. Momentem miarodajnym w tym zakresie nie jest doręczenie stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem, gdyż po jego uzyskaniu strona może nie zdecydować się na uruchomienie kontroli instancyjnej i wniesienie środka odwoławczego.
Wyrok sądowy składa się z części wstępnej – komparycji (rubrum), części zmiennej – sentencji (tenor), oraz uzasadnienia stanowiącego element wyroku13. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 i 2 p.p.s.a., uzasadnienie nie jest zawsze sporządzane z urzędu. Wniosek o uzasadnienie oraz doręczenie odpisu wraz z uzasadnieniem strona może złożyć osobiście albo przez profesjonalnego pełnomocnika, zacho-wując przy tym wymogi stawiane pismom procesowym. Czynność doręczenia orzeczenia z uzasadnieniem warunkuje skuteczność wniesienia środka odwoław-czego od orzeczenia wydanego w I instancji, co potwierdza treść art. 177 ust. 1 p.p.s.a. Wniesienie środka odwoławczego bez wcześniejszego złożenia wniosku o doręczenie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem czyni ten środek niedopuszczal-nym z „innych przyczyn” i skutkuje jego odrzuceniem (art. 178 p.p.s.a.). Nie-mniej moment ten jest odmienny w zależności od tego, czy zastosowanie znajduje art. 141 § 1 p.p.s.a., tzn. czy doręczenie następuje z urzędu, czy też na wniosek strony, o którym mowa w art. 141 § 2 p.p.s.a., przy jednoczesnym uwzględnieniu treści art. 141 § 2a p.p.s.a. w obu przypadkach. Orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z uzasadnieniem zostaje doręczone z urzędu w przypad-ku uwzględnienia skargi, czyli wydania jednego z wyroków, o których mowa w art. 145–150 p.p.s.a. Sąd administracyjny ma obowiązek dokonać tej czynności procesowej w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia wyroku na rozprawie albo pod-pisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Przepis zawarty w § 2a art. 141 p.p.s.a. stanowi, że w sprawie zawiłej, w razie niemożności docho-wania terminów sporządzenia uzasadnienia zarówno z urzędu, jak i na wniosek, prezes sądu może przedłużyć te terminy na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni. Zastosowanie tej regulacji skutkuje dla strony oddaleniem w czasie możli-wości wniesienia skargi kasacyjnej do czasu doręczenia uzasadnienia. Regulacja ta z punktu widzenia paradygmatu czasu w postępowaniu sądowoadministracyj-nym nie sprzyja szybkości. Niemniej nie jest to regulacja właściwa wyłącznie dla p.p.s.a., gdyż podobne uregulowania znajdują się w postępowaniu cywilnym (art. 329 k.p.c. in fine), a także w postępowaniu karnym (art. 423 § 1 k.p.k. in fine).
12 Postanowienie NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., I OZ 959/07, Legalis nr 127376.
13 Inaczej W. Piątek, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2015, s. 133.
Regulacja dotycząca czasu sporządzenia uzasadnienia wyroku stanowi swego rodzaju refleks związania wyrokiem. Orzeczenia wydane na rozprawie wiążą od chwili ich ogłoszenia i od tego momentu liczony jest termin do zło-żenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia, w przypadku gdy oddalono skar-gę. Natomiast wyroki wydane na posiedzeniu niejawnym wiążą sąd i strony od chwili ich podpisania, ale termin do sporządzenia uzasadnienia do takiego wyroku jest liczony dopiero od chwili jego doręczenia stronom postępowania14. Za odpis orzeczenia z uzasadnieniem podlegający doręczeniu z urzędu nie po-biera się opłaty kancelaryjnej. W tym miejscu warto przywołać stanowisko orzecznictwa sądowego, które jest zgodne co do tego, że uzasadnienie wyro-ku z urzędu odnosi się także do tej części, która dotyczy oddalenia skargi15. W sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony, zgłoszony w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Wskazany termin ma charakter ustawo-wy i nie może być przedłużany ani skracany, może być zaś przywrócony na wniosek strony16. W orzecznictwie sądowym podkreśla się17, że „Brak wiedzy strony o terminie ogłoszenia orzeczenia pozostaje bez znaczenia dla rozpo-częcia biegu terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia tegoż orzeczenia”. Jeżeli zaś zgłoszono wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyro-ku i jego doręczenie, to w myśl Rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2003 r.18 opłata kancelaryjna wynosiła 100 zł. Jednocześnie samo uiszczenie opłaty kan-celaryjnej nie zastępuje złożenia przez stronę wniosku o sporządzenie
uzasad-14 Postanowienie NSA z dnia 27 maja 2011 r., II FZ 210/11, Legalis nr 639740.
15 Postanowienie NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., I OZ 16/15, Legalis nr 1181184; podobnie wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2006 r., I OSK 184/06, Legalis nr 84901: „w sytuacji, kiedy wyrok wydany przez wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę jedynie w części, od-dalając ją jednocześnie w pozostałym zakresie, to wówczas uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone z urzędu, również i w odniesieniu do tej części, która dotyczy oddalenia skargi”;
Postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2011 r., I OZ 86/11, Legalis nr 616783.
16 Postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., II OZ 338/08, Legalis nr 124471.
17 Postanowienie NSA z dnia 29 maja 2014 r., I GZ 122/14, Legalis nr 989938.
18 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz.U. nr 221, poz. 2192) uchylone ustawą o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących za-dania publiczne oraz niektórych innych ustaw z dnia 10 stycznia 2014 r. (Dz.U. 2014, poz. 183) ze zm. Rozporządzenie nie obowiązuje od 14 maja 2018 r. Zgodnie z art. 4 pkt 17 tej ustawy uchylającej, Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat kancelaryjnych.
W rozporządzeniu należy uwzględnić, że opłatę pobiera się za każdą stronę wydanego doku-mentu, wysokość opłaty za odpis orzeczenia z uzasadnieniem sporządzonego na wniosek nie może być wyższa niż 200 złotych, a wysokość opłaty za wydruki dokumentów elektronicznych nie może przekraczać rzeczywistych kosztów ich tworzenia, oraz określić podwyższenie opłaty za wydanie dokumentu sporządzonego w języku obcym lub zawierającego tabelę. W obrocie prawnym aktualnie nie ma innego aktu, który obowiązywałby w tym zakresie.
nienia wyroku19. Opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, doręczonego na skutek żądania zgłoszonego w terminie siedmiodniowym od ogłoszenia orzeczenia, pobiera się przy zgłoszeniu wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i jego doręczenie. Jeżeli opłata nie została uiszczona, przewodniczący zarządza ściągnięcie jej od strony, która złożyła wniosek, po uprzednim wezwaniu strony do jej uiszczenia. Przepisów art. 220 nie stosuje się. Nie pobiera się opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia z uzasadnieniem podlegający doręczeniu z urzędu.
Doręczenie stronie uzasadnienia orzeczenia warunkuje skuteczność dal-szych jej czynności, jeżeli zatem strona nie wniosła wniosku o uzasadnienie wyroku, nie może skutecznie wnieść skargi kasacyjnej (art. 177 ust. 1 p.p.s.a.), nawet wtedy, gdy orzeczenie to zostało uzasadnione na wniosek innej strony i jej skutecznie doręczone. Podobnie, omyłkowe doręczenie stronie orzeczenia sądu I instancji z uzasadnieniem bez jej wniosku także uniemożliwi jej wnie-sienie skargi kasacyjnej od takiego orzeczenia20. W sytuacji zgłoszenia przez stronę wniosku o sporządzenie uzasadnienia przed dniem ogłoszenia wyroku sąd winien odmówić sporządzenia tego uzasadnienia, chyba że nie uczyni tego do czasu ogłoszenia orzeczenia, wówczas złożony przez stronę wniosek prze-staje być przedwczesny i należy nadać mu bieg, w szczególności wzywając stronę do uiszczenia opłaty kancelaryjnej21. Również wysłanie pocztą wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku przed datą jego ogłoszenia nie prowadzi do dyskwalifikacji tego wniosku, o ile wpłynął on do sądu już po ogłoszeniu orzeczenia w sprawie22.
Zasady dotyczące uzasadniania postanowień zostały uregulowane odręb-nie w art. 163 p.p.s.a., z tego powodu przepisy zawarte w art. 141 p.p.s.a. odręb-nie znajdują zastosowania23. Postanowienia ogłoszone na rozprawie oraz wydane na posiedzeniu niejawnym, gdy stronie przysługuje środek odwoławczy, należy doręczyć z uzasadnieniem. Uzasadnienie należy sporządzić w terminie 7 dni od dnia wydania postanowienia.
19 Postanowienie WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2008 r., VI SA/Wa 1873/07, Legalis nr 149878.
20 Zob. Postanowienie NSA z dnia 1 marca 2005 r., II GZ 9/05, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 94, s. 89; por. też Postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., II OZ 1047/12, Legalis nr 1120257: Decydujące znaczenie dla ustalenia momentu, w którym rozpoczyna swój bieg sied-miodniowy termin do zgłoszenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia, ma nie dzień kalendarzowy, w którym dokonano ogłoszenia orzeczenia, ale bezpośrednio chwila ogłoszenia sentencji orzeczenia. Stąd wniosek o doręczenie wyroku z uzasadnieniem złożony przed ogło-szeniem wyroku, nawet tego samego dnia, w którym miało nastąpić ogłoszenie jego sentencji, należało uznać za przedwczesny, a tym samym za bezskuteczny, niewywołujący skutków pro-cesowych.
21 Postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I OZ 231/13, Legalis nr 917733.
22 Postanowienie NSA z dnia 1 marca 2012 r., II OZ 120/12, Legalis nr 443154.
23 Zob. Postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., I OZ 901/07, Legalis nr I OZ 901/07.
Na mocy art. 167 p.p.s.a. do zarządzeń przewodniczącego stosuje się od-powiednio regulację dotyczącą orzeczeń. Przy czym zarządzenie określające opłatę kancelaryjną, którą należy uiścić, nie wymaga uzasadnienia, gdyż na podstawie art. 167 p.p.s.a. przepis art. 163 § 2 zd. 2 p.p.s.a. wymagający uzasad-nienia doręczanych postanowień podlegających zaskarżeniu stosuje się jedynie odpowiednio do zarządzeń przewodniczącego24.
Uzasadnienie orzeczenia realizuje wiele funkcji, przede wszystkim zaś umożliwia jego kontrolę instancyjną i odgrywa rolę wyjaśniającą dla stron po-stępowania25, umożliwiając chociażby właściwe sformułowanie podstaw kasa-cyjnych oraz wyczerpującą argumentację w uzasadnieniu. Z tego też względu kilka słów należy poświęcić temu elementowi wyroku sądowego. Uzasadnienie wyroku powinno zwięźle przedstawiać sprawę, zarzuty podniesione w skar-dze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Odgrywa ono istotną rolę, precyzując i wyjaśniając przedmiot rozstrzygnięcia. Jeżeli zaś uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu admi-nistracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, to uchybienie to może stanowić podsta-wę do wniesienia skargi kasacyjnej26. Rolą uzasadnienia wyroku jest stworze-nie po strostworze-nie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązku „wyjaśstworze-nienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przepro-wadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli”27. Zatem adresatem uzasadnienia wyroku sądu I instancji jest nie tylko strona, dla której pełni ono przede wszystkim funkcję informacyjną, lecz także NSA, w przypadku którego umożliwia ono kontrolę i ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Pełni zatem szczególną rolę procesową, gdyż ma dać rękojmię, że sąd pierwszoinstancyjny dołożył należytej staran-ności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, ma umożliwić ocenę przesłanek, na których oparł się sąd I instancji, a w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku28. W kwe-stii znaczenia uzasadnienia orzeczenia warto wskazać na Postanowienie
Try-24 Zob. Postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OZ 976/12, Legalis nr 1110294.
25 Zob. Z. Szonert, Sędzia administracyjny w procesie przekształceń ustrojowych, w: Są-downictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, red. J. Gó-ral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 434.
26 Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39, s. 53; podobnie Wyrok NSA z dnia 7 lu-tego 2018 r., I FSK 1759/15, Legalis nr 1731570, a także Wyrok NSA z dnia 2 lulu-tego 2018 r., I FSK 679/16, Legalis nr 1717893; Wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r., II FSK 2497/15, Legalis nr 1699175.
27 Wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., II GSK 30/13, publ. CBOSA.
28 Wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., I FSK 1139/16, Legalis nr 1789900.
bunału Konstytucyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r.29 oraz Wyrok TK z dnia 16 stycznia 2006 r.30, gdzie wskazano, że: „uzasadnianie orzeczeń sądowych jest decydującym komponentem prawa do rzetelnego sądu jako konstytucyjnie chronionego prawa jednostki. Uzasadnienie sądowe pełni następujące funk-cje: – wymusza samokontrolę sądu, który musi wykazać, że orzeczenie jest materialnie i formalnie prawidłowe oraz odpowiada wymogom sprawiedliwo-ści; – dokumentuje argumenty przemawiające za przyjętym rozstrzygnięciem;
– jest podstawą kontroli zewnętrznej przez organy wyższych instancji; – służy indywidualnej akceptacji orzeczenia; – umacnia poczucie zaufania społecz-nego i demokratycznej kontroli nad wymiarem sprawiedliwości; – wzmacnia bezpieczeństwo prawne”.
W razie rozbieżności występujących w treści sentencji wyroku oraz uzasad-nienia o zakresie rozstrzygnięcia powinna decydować sentencja wyroku, a nie jego uzasadnienie, które de facto powinno odpowiadać treści sentencji31. Sąd powinien w nim przedstawić nie tylko zarzuty podnoszone w skardze, ale tak-że podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141
§ 4 p.p.s.a., lecz tylko w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku32.
Momentem krańcowym postępowania międzyinstancyjnego, co do zasady, w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest przekazanie środka odwoławczego (skargi kasacyjnej lub zażalenia) wraz z aktami sprawy do NSA w celu jego rozpoznania. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny może w trybie art. 180 p.p.s.a. zwrócić skargę kasacyjną lub zażalenie sądowi I instancji w celu usunię-cia dostrzeżonych braków, np. w celu uzupełnienia dostrzeżonego braku skargi kasacyjnej, przez wezwanie strony skarżącej do uiszczenia wpisu od skargi ka-sacyjnej. Rola NSA w takiej sytuacji polega także na badaniu poprawności prze-prowadzenia postępowania międzyinstancyjnego przez wojewódzki sąd admi-nistracyjny. Z tego powodu o zakończeniu postępowania międzyinstancyjnego można mówić dopiero w przypadku skierowania sprawy przez sąd odwoławczy na rozprawę albo wyznaczenia terminu posiedzenia niejawnego w celu zakoń-czenia sprawy uruchomionej na skutek wniesienia środka odwoławczego.
29 SK 48/04, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 45.
30 SK 30/05, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 2.
31 Wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., I OSK 811/10, Legalis nr 367379.
32 Wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., II OSK 2694/16, Legalis nr 1693724; podob-nie Wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I FSK 2051/15, Legalis nr 1688221; Wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., I FSK 1118/05, Legalis nr 85041.