Międzyinstancyjność
w postępowaniu sądowoadministracyjnym
1. Miejsce postępowania międzyinstancyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym
Z instancyjnością oraz prawem do zaskarżenia wiąże się problematyka po-stępowania międzyinstancyjnego. Zwrot ten nie ma definicji legalnej w prawie procesowym, lecz jest wytworem nauki i praktyki sądowej, nie tylko sądów administracyjnych, ale też sądów powszechnych1.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że pomiędzy zakończeniem postępowania w I instancji a rozpoczęciem postępowania przed sądem drugo-instancyjnym dokonywanych jest wiele czynności. Po wydaniu orzeczenia są to czynności sądu i uczestników postępowania, w szczególności związane albo z wniesieniem środka odwoławczego, albo polegają na innych czynnościach sądu I instancji (np. postępowaniach rektyfikacyjnych). Na potrzeby niniejszej pracy przyjęto, że te spośród nich, które nie są związane w wniesieniem środka odwoławczego, nie są podejmowane w postępowaniu międzyinstancyjnym.
Postępowanie sądowoadministracyjne przebiega, co do zasady, w sposób li-nearny, co oznacza, że poszczególne instancje następują bezpośrednio po sobie, przy zastrzeżeniu, że między zakończeniem postępowania w jednej a wszczę-ciem postępowania w kolejnej instancji dokonywane są czynności w ramach tzw. postępowania międzyinstancyjnego, stanowiącego swoistego rodzaju łącz-nik, pomost między instancjami. Postępowanie międzyinstancyjne może być ujmowane szeroko lub wąsko. W pierwszym aspekcie rozpoczyna się ono na
1 Zob. np.: Wyrok SN z dnia 24 stycznia 2018 r., II KK 447/17, „Prokuratura i Prawo” 2018 nr 6, poz. 7; Postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2018 r., V CNP 2/18, Legalis nr 1806746;
Postanowienie SA w Krakowie z dnia 16 marca 2011 r., II S 5/11, „Prokuratura i Prawo” 2011, nr 12, poz. 35.
skutek wydania orzeczenia zaskarżalnego zwykłym środkiem odwoławczym.
Zakresem postępowania międzyinstancyjnego sensu largo objęte są czynności sądu i strony skutkujące uprawomocnieniem się orzeczenia2. O postępowaniu tym w dosłownym tego słowa znaczeniu można mówić dopiero na skutek wnie-sienia środka odwoławczego.
Zaskarżenie orzeczenia wywołuje prawem określone skutki procesowe, do których przede wszystkim należy zapobiegnięcie uprawomocnieniu się orze-czenia oraz wdrożenie postępowania odwoławczego, które przebiega zarówno przed sądem I, jak i drugiej instancji. Zakres tego postępowania zasadniczo ogranicza się do wniosków wskazanych przez skarżącego, choć nieważność po-stępowania jest uwzględniana niezależnie od tego, czy została podniesiona. Sko-rzystanie przez stronę z przysługującego jej prawa do zaskarżenia orzeczenia wydanego przez sąd I instancji dla sądu skutkuje obowiązkiem ponownego au-torytatywnego wypowiedzenia się w sprawie. Obowiązek ten przede wszystkim spoczywa na sądzie odwoławczym, choć ustawodawca wyposażył wojewódzki sąd administracyjny w instrument autokontroli, który czyni środki odwoławcze w postępowaniu sądowoadministracyjnym względnie dewolutywnymi.
Nie budzi wątpliwości to, że postępowanie odwoławcze dzieli się na dwie fazy: fazę przed sądem I instancji, w czasie której sąd może podejmować sze-reg czynności, w tym korzystać z kompetencji samokontrolnych, oraz fazę przed sądem II instancji, którą można określić mianem ewentualnej, następu-jącej w przypadku niedokonania zmiany lub uchylenia orzeczenia przez sąd pierwszoinstancyjny w ramach autokontroli. Podobną etapowość postępowania odwoławczego proponuje J.P. Tarno3, wyróżniając w postępowaniu odwoław-czym fazę przygotowawczą (wstępną), która ma miejsce przed wojewódzkim sądem administracyjnym, oraz fazę zasadniczą – przed Naczelnym Sądem Ad-ministracyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę, należy przyjąć, że postępowanie międzyinstancyjne stanowi etap postępowania odwoławczego, na który składa się „zespół czynności procesowych podejmowanych przez organy procesowe i uczestników postępowania od chwili złożenia środka odwoławczego do czasu jego wpłynięcia do sądu drugiej instancji”4. Jest to ogół czynności przygoto-wawczych i sprawdzających, a nawet orzeczniczych, podejmowanych przez sąd I instancji5. Celowość podziału postępowania odwoławczego na etapy w po-stępowaniu cywilnym B. Bladowski uzasadnia tym, że „merytoryczne rozpo-znanie środka odwoławczego, tj. stwierdzenie jego zasadności, które następuje
2 B. Dauter, w: Metodyka pracy w sądach administracyjnych, red. J. Drachal, Warszawa 2015, s. 602–603.
3 J.P. Tarno, w: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyj-nymi, red. J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Warszawa 2011, s. 487–488.
4 M. Michalska-Marciniak, Zasada instancyjności w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2013, s. 117.
5 Por. T. Wiśniewski, Przebieg procesu cywilnego, Warszawa 2013, s. 343.
w drodze decyzyjnej postępowania odwoławczego, poprzedzone być musi czyn-nościami wstępnymi sądu o charakterze przygotowawczo-posiłkowym (postę-powanie instrukcyjne), polegającymi na zbadaniu środka odwoławczego z punk-tu widzenia jego dopuszczalności”6. Czynności te podejmowane sąd przez sąd I instancji, a następnie przez sąd drugoinstancyjny.
Wniesienie skargi kasacyjnej lub zażalenia otwiera postępowanie odwoław-cze przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ale postępowanie w II instan-cji przed Naczelnym Sądem Administracyjnym rozpoczyna się z chwilą przeka-zania środka odwoławczego wraz z aktami sprawy. Postępowanie prowadzone przez sąd pierwszoinstancyjny zmierza przede wszystkim do dokonania wstęp-nej kontroli skargi kasacyjwstęp-nej (zażalenia), tj. ustalenia dopuszczalności środka odwoławczego, dochowania terminu wniesienia oraz spełniania warunków for-malnych7. Słusznie zatem wskazuje się8, że wniesienie środka odwoławczego, także niedopuszczalnego, skutkuje wszczęciem postępowania odwoławczego w fazie wstępnej, którego jednym z głównych celów jest zbadanie dopuszczal-ności środka przez sąd I instancji, który wydał zaskarżone orzeczenie. Postępo-wanie to w swej istocie, mimo że faktycznie toczy się przed wojewódzkim są-dem administracyjnym, jest postępowaniem zawisłym przed Naczelnym Sąsą-dem Administracyjnym. Z tego też względu należy podzielić pogląd M. Michalskiej--Marciniak, że „Istnienie postępowania międzyinstancyjnego jest wyrazem po-działu kompetencji (właściwości funkcjonalnej) w postępowaniu odwoławczym pomiędzy sądy różnych instancji”9. Wniesienie środka odwoławczego następuje za pośrednictwem sądu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie (sąd a quo) do sądu II instancji (sąd ad quem), przy czym jego wniesienie dzieli postępowanie na etap stały10 – postępowanie międzyinstancyjne w sądzie I instancji, i etap ewentualny, ale zasadniczy – w sądzie drugoinstancyjnym.
Czynności sprawdzające podejmowane przez sąd I instancji mają na celu wyjaśnienie kwestii dopuszczalności środka odwoławczego zarówno pod wzglę-dem przedmiotowym, jak i podmiotowym. Ponadto, wojewódzki sąd admini-stracyjny jest właściwy do rozpoznania wniosków strony, np. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, przyznanie pomocy prawnej, wstrzy-manie wykonania zaskarżonego orzeczenia – w przypadku zażalenia. Poprawne i rzetelne wykonanie czynności w ramach postępowania międzyinstancyjnego wywiera istotny wpływ na szybkość postępowania w sprawie, które może
6 B. Bladowski, Wstępne czynności sądowe w cywilnym postępowaniu odwoławczym,
„Nowe Prawo” 1974, nr 11, s. 1504.
7 Tak J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 480.
8 Zob. np. B. Bladowski, Nowy system odwoławczy w postępowaniu cywilnym, Warsza-wa–Zielona Góra 1996, s. 103.
9 M. Michalska-Marciniak, Zasada instancyjności…, s. 117.
10 W. Berutowicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2005, s. 269.
kończyć się przed sądem wojewódzkim, bez naruszania zasady dwuinstancyj-ności postępowania.
Postępowanie międzyinstancyjne, rozumiane jako etap postępowania odwo-ławczego, jest możliwe w przypadku przyjęcia przez ustawodawcę systemu de-wolutywnych środków odwoławczych, które kształtują pionową instancyjność.
W przypadku środków o niedewolutywnym charakterze, tworzących warunki do zaskarżalności poziomej, ten etap postępowania winien nosić miano postę-powania międzyzaskarżeniowego lub międzyodwoławczego (ut supra), a to ze względu na zachowanie swoistej czystości semantycznej wywołanej brakiem wyższej instancji. Rozważyć można również nazwę „postępowanie zaskarżenio-we zaskarżenio-wewnątrzsądozaskarżenio-we” lub „etap międzyprocesowy”, aby nie rodzić wątpliwości stron co do charakteru tego postępowania.