Funkcje instancyjności

Wskazanie rodzajów oraz źródeł instancyjności musi zostać uzupełnione o jej funkcje, które w istocie przesądzają rolę, jaką odgrywa ona w postępowa-niu sądowoadministracyjnym. Funkcje instancyjności stanowią bowiem emana-cję cech znamiennych dla tego postępowania.

Termin „funkcja” w prawie procesowym bywa używany w różnych kon-tekstach. Można bowiem mówić o funkcjach postępowania, funkcjach zasad, poszczególnych etapów postępowania, czynności procesowych czy funkcjach środków odwoławczych. Zasadne zatem wydaje się twierdzenie, że funkcja to „pewne zadanie, które powinien spełniać przepis prawny względnie zespół przepisów regulujących zachowanie uczestników procesu na danym jego etapie albo tworzących określoną instytucję procesową”⁴¹³. Funkcja instancyjności jako instytucji prawnej powinna odpowiadać celom, jakie się jej przypisuje w postę-powaniu sądowoadministracyjnym, a wśród nich dwóm kardynalnym: ochronie praw podmiotowych jednostki oraz ochronie porządku prawnego.

Bez wątpienia jedną z najistotniejszych czynności procesowych sądu jest orze-kanie, związane z fazą decyzyjną jako ostatnim etapem postępowania rozpoznaw-czego, w którym czynności sądu przybierają postać orzekania sensu stricto co do istoty sprawy albo losów całego postępowania⁴¹⁴. S. Hanausek przez orzeczenie rozumie ostateczną formę zawierającą decyzję sądu, w którą przeobrażone zosta-ły rezultaty rozpoznania lub kontroli instancji odwoławczej⁴¹⁵. Definicję tę należy poszerzyć także o postanowienia wydawane w toku całego postępowania, któ-re poprzedzają wydanie wyroku, a także mają wpływ na jego prawidłowość⁴¹⁶, w tym rozstrzygnięcia incydentalne. W postępowaniu sądowoadministracyjnym orzeczenia sądowe dzieli się na: wyroki, postanowienia oraz uchwały NSA (odpo-wiednio dział III rozdział 10 oraz dział VI p.p.s.a.). Szczególnie istotny jest wy-rok, będący performatywną wypowiedzią organu procesowego⁴¹⁷. Odrębną grupę

413 A. Gaberle, Funkcje kontroli instancyjnej w procesie karnym (zagadnienia podstawo-we), w: Środki zaskarżenia w procesie karnym. Księga pamiątkowa ku czci Profesora Zbigniewa Dody, red. A. Gaberle, S. Waltoś, Kraków 2000, s. 24.

414 W. Siedlecki, Rola sądu w postępowaniu cywilnym (rozpoznawczym), „Państwo i Pra-wo” 1966, z. 12, s. 863; A. Łazarska, Sędziowskie kierownictwo postępowaniem cywilnym przed sądem pierwszej instancji, Warszawa 2013, s. 282.

415 S. Hanausek, Orzeczenie sądu rewizyjnego w procesie cywilnym, Warszawa 1966, s.

127.

416 Por. np. A. Góra-Błaszczykowska, Postanowienia sądu pierwszej instancji w postępo-waniu cywilnym, Warszawa 2002, s. 9; E. Gapska, Wady orzeczeń sądowych w postępopostępo-waniu cywilnym, Warszawa 2009, s. 56.

417 S. Cieślak, Formalizm postępowania cywilnego, Warszawa 2008, s. 247. Orzeczenia są-dowe wykształciły się w prawie rzymskim w prawie prywatnym, w którym pojawiło się pojęcie sententia na oznaczenie między innymi orzeczenia sądowego w ogóle oraz wyroku – szerzej

stanowią zarządzenia przewodniczącego, do których na mocy art. 167 p.p.s.a. sto-suje się odpowiednio przepisy dotyczące orzeczeń sądowych. Zdaniem W. Piątka, tego typu rozstrzygnięcia mogą zostać zakwalifikowane do orzeczeń sensu largo, gdyż rozstrzygają o kwestiach administracyjnych, porządkowych i administracyj-nych, odgrywając istotną rolę z punktu widzenia sprawności postępowania sądo-woadministracyjnego.

Czynność orzekania prowadzi do zrealizowania celu postępowania, jakim jest ustosunkowanie się do jego przedmiotu, co w postępowaniu sądowoadmi-nistracyjnym oznacza w I instancji poddanie kontroli działania lub zaniechania administracji publicznej, w przypadku drugiej instancji zaś przede wszystkim kontrolę orzeczenia sądu pierwszoinstancyjnego. Wyroki NSA po przeprowa-dzeniu kontroli instancyjnej „mogą wywoływać skutki tylko w obrębie postępo-wania sądowoadministracyjnego; wyjątkowo odnoszą się one także do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie wszczętej przez wniesienie skargi”⁴¹⁸, a to w przypadku orzekania w trybie art. 188 p.p.s.a., który stanowi wyjątek w orzekaniu kasacyjnym administracyjnego sądu drugo-instancyjnego. T. Czarnota⁴¹⁹ wyraża pogląd, że orzeczenie merytoryczne jest możliwe tylko w przypadku zaskarżenia wyroku. W przypadku postanowień, wydawanych na podstawie prawa procesowego, nie jest możliwe sformułowa-nie podstawy kasacyjnej opartej na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a w konsekwencji uwzględnienie skargi kasacyjnej w trybie art. 188 p.p.s.a.

Jednocześnie ważne staje się zagwarantowanie prawidłowości orzeczenia, stanowiącego przecież „oświadczenie woli organu sądowego, stanowiące akt wymiaru sprawiedliwości zapadły w prawem określonym trybie z inicjatywy jednej ze stron, rozstrzygający powstały konflikt w sposób stanowczy na pod-stawie znajdujących zastosowanie norm prawa materialnego, procesowego oraz ustrojowego”⁴²⁰. W szczególności zaś wyrok sądu administracyjnego stanowi

„akt wymiaru sprawiedliwości, w którym sąd w sposób władczy i stanowczy rozstrzyga powstałą sprawę sądowoadministracyjną w oparciu o przepisy po-wszechnie obowiązującego prawa”⁴²¹, kreując nową rzeczywistość prawną⁴²². Nadto, jest aktem stosowania prawa, wskazując na konsekwencje prawne

stwier-zob. np. E. Gapska, Wady orzeczeń sądowych…, s. 24.

418 M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 74.

419 T. Czarnota, Kilka uwag w przedmiocie modelu prawnego kasacji w projekcie ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesionym przez Prezydenta RP, w: Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz…, s. 77.

420 W. Piątek, w: Środki zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, red.

R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Warszawa 2013, s. 45.

421 W. Piątek, w: Wykonanie wyroku sądu administracyjnego, red. W. Piątek, Warszawa 2017, s. 46; podobnie Idem, Powaga rzeczy osądzonej, Warszawa 2015, s. 124.

422 E. Gapska, Czynności decyzyjne sądów w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2010, s. 23–25.

dzonych stanów faktycznych⁴²³. I choć „każda niezgodność czynności orzecz-niczej sądu z obowiązującą normą prawną oznacza wadliwość tej czynności, to jednak nie każda wadliwość w powyższym rozumieniu oznacza konieczność wzruszenia orzeczenia, które pomimo nieprawidłowości może się ostać i wy-wołać zamierzone skutki prawne”⁴²⁴. Istotą dwuinstancyjności postępowania sądowego jest przede wszystkim zagwarantowanie kontroli instancyjnej, zakła-dającej istnienie środków odwoławczych umożliwiających kontrolę prawidło-wości orzeczeń. Dopuszczając możliwość usuwania błędów i nieprawidłoprawidło-wości, zasada dwuinstancyjności stanowi jeden z kanonów demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej⁴²⁵. Z tego też względu przedstawiciele doktryny wśród przyczyny instancyjności postępo-wania w pierwszej kolejności wymieniają stworzenie systemu gwarantującego usuwanie błędów i nieprawidłowości sądu I instancji. W doktrynie postępo-wania cywilnego⁴²⁶ wskazuje się, że sądy I instancji popełniają dwa rodzaje błędów: błędy postępowania (errores in procedendo) oraz błędy orzeczenia (errores in indicando)⁴²⁷. Wymienione błędy dzieli się dalej na dotyczące ele-mentów faktycznych orzeczenia (errores facti) oraz dotyczące eleele-mentów praw-nych orzeczenia (errores iuris). Dodatkową kategorię, poza wskazaną klasyfi-kacją, stanowią błędy „niezawinione” przez sąd oraz błędy pojawiające się na etapie wykładni prawa.

W każdym postępowaniu sądowym⁴²⁸, także w postępowaniu sądowoadmi-nistracyjnym, nie można uniknąć błędów, nawet przy najwyższym poziomie wiedzy oraz sumienności i rzetelności sędziów. Zakresem uchybień mogą być objęte poszczególne czynności procesowe stron, innych uczestników postępo-wania oraz sądu, a także orzeczenie sądu I instancji⁴²⁹, co może być powodo-wane różnymi przyczynami. Każdy sąd ma prawo do pomyłek, a każda ze stron może mieć wątpliwości związane z orzeczeniem sądowym⁴³⁰. Źródła błędów

423 A. Miączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego”, Prace Prawnicze 1974, s. 16.

424 E. Gapska, Wady orzeczeń sądowych…, s. 53.

425 Por. J. Drachal, R. Hauser, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyj-ne…, s. 49; a także T. Wiśniewski, Przebieg procesu cywilnego…, s. 49.

426 B. Bladowski, Nowy system odwoławczy w postępowaniu cywilnym, Warszawa–Zielona Góra 1996, s. 27–28; S. Hanausek, Orzeczenie sądu rewizyjnego…, s. 23.

427 Podział ten W. Siedlecki uznał za uproszczony. Zdaniem tego autora, każdy błąd orze-kania jest jednocześnie błędem postępowania – szerzej zob. W. Siedlecki, w: „System Prawa Procesowego Cywilnego”, red. W. Siedlecki, T. 3: Zaskarżanie orzeczeń sądowych…, s. 200.

428 B. Bladowski, Nowy system odwoławczy…, s. 27.

429 W. Berutowicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1974, s. 402; K. Marszał podobne stanowisko zajął w odniesieniu do procesu karnego, zob. K. Marszał, Proces karny, Katowice 2003, s. 515.

430 J. Drachal, R. Hauser, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne…, s. 13.

i uchybień są różnorodne i mogą wynikać zarówno z nieudolności, lekkomyśl-ności, niewiedzy, jak i nadużycia władzy sędziowskiej⁴³¹. Dopuszczalność, lecz nie przyzwolenie, popełniania błędów przez sądy nie przekreśla stanowiska F. Zedlera, zdaniem którego „W prawidłowo zorganizowanym systemie wy-miaru sprawiedliwości każdy sąd powinien działać należycie. Instancyjność zaś pełni jedynie rolę wentyla bezpieczeństwa”⁴³², wstrzymując uprawomocnienie się rozstrzygnięcia wydanego w I instancji. Błędy popełnione przez sąd mają przecież negatywne konsekwencje nie tylko dla autorytetu sądownictwa, poczu-cia praworządności, ale także, a w zasadzie przede wszystkim, dla stron postę-powania, których dotyka skutek wadliwości orzeczenia. Instancyjność powinna być zatem gwarancją służącą korygowaniu rozstrzygnięć. Aktualne wydaje się w tym zakresie stwierdzenie S. Hanausek dotyczące celu bezpośredniego skar-żącego, którym jest uzyskanie zmiany w stanie prawnym, a pośrednim celem jest uzyskanie odmiennego stanowiska merytorycznego⁴³³.

Ustawodawca, zmierzając w stronę idei słusznego i poprawnego orzecze-nia, tworzy środki zmierzające do wydania prawidłowego orzeczenia sądowego, które w postępowaniu cywilnym można podzielić na prewencyjne i represyjne.

Prewencyjny charakter mają normy procesowe, „które stanowią ogół nakazów i zakazów, przeznaczonych tak dla sądu, jak i dla stron procesowych, […] ma-jących na celu zebranie i opracowanie materiału procesowego w sposób maksy-malnie dokładny i prawidłowy”⁴³⁴. Środki drugiego typu mają charakter wtórny wobec prewencyjnych, a ich celem jest przede wszystkim wyeliminowanie wad- liwego orzeczenia i zastąpienie go prawidłowym bądź też poprawienie go⁴³⁵. Koncepcja istnienia tych środków może być transponowana do postępowania sądowoadministracyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, w doktrynie prawa procesowego⁴³⁶ przyjmu-je się, że instancyjność postępowania pełni pięć⁴³⁷ zasadniczych funkcji: ko-rekcyjną (a ściślej: kontrolną⁴³⁸), stymulacyjną, precedensową (ujednolicającą

431 T. Wiśniewski, Przebieg procesu cywilnego…, s. 51.

432 F. Zedler, Zagadnienie instancyjności postępowania cywilnego…, s. 379.

433 S. Hanausek, Orzeczenie sądu rewizyjnego…, s. 18.

434 Ibidem, s. 10–11.

435 Por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna…, s. 26; W. Piątek, w: Środki zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, red. R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas…, s. 49.

436 T. Wiśniewski, Przebieg procesu cywilnego…, s. 45–46; Idem, Problematyka instan-cyjności postępowania sądowego…, s. 297–298. A. Gaberle wyróżnia trzy funkcje: korekcyjną, stymulującą i precedensową – zob. A. Gaberle, Funkcje kontroli instancyjnej w procesie kar-nym (zagadnienia podstawowe)…, s. 23 i nast.

437 K. Marszał wskazuje na dwie zasadnicze funkcje, zob. K. Marszał, Instancyjność po-stępowania karnego…, s. 701.

438 Szerzej zob. T. Wiśniewski, Problematyka instancyjności postępowania sądowego…, s. 297–298.

orzecznictwo sądowe⁴³⁹ lub ujednolicającą interpretację prawa⁴⁴⁰), sygnalizacyj-no-dydaktyczną (wyjaśniającą sądowi pierwszoinstancyjnemu, dlaczego jego działanie było wadliwe) oraz instruktażową (udzielającą sądowi niższej instancji wskazówek co do dalszego działania).

Fundamentalną rolę odgrywa pierwsza z wymienionych funkcji, umożli-wiająca dokonywanie korekty wadliwych rozstrzygnięć. Instancyjność bowiem zawsze przewiduje element kontroli, ale o różnym natężeniu, w zależności od charakteru środka odwoławczego. Kontrola dokonywana w ramach instancji oznacza zazwyczaj „porównywanie przedmiotu kontroli z wzorcem określają-cym minimalny standard jego poprawności i – ewentualnie – podjęcie czynności pozwalających wyeliminować stwierdzone odstępstwa od wzorca”⁴⁴¹. Nie jest to jednak typowa kontrola, której konstrukcja i mechanizmy zostały wypracowane w teorii prawa administracyjnego⁴⁴². Właściwa realizacja tej funkcji wymaga uwzględnienia takich czynników, jak: liczba instancji, podstawy dopuszczalnoś- ci uprawnień kontrolnych, zakres uprawnień kontrolnych, regulacja postępowa-nia⁴⁴³. Funkcja kontrolna jest zatem nierozerwalnie związana z zasadą prawo-rządności i legalności, gdyż stwarza skarżącemu szansę uzyskania sprawiedli-wego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia wydanego przez sąd. S. Hanausek zwraca uwagę na potrzebę istnienia w każdym postępowaniu systemu środków zaskarżenia, które zapewniają możliwość weryfikacji orzeczeń wydanych w niż-szych instancjach, stanowiąc mechanizm uruchamiający kontrolę sądów, dzięki czemu zostaje wydane orzeczenie realizujące zasadę praworządności⁴⁴⁴. Z ko-lei B. Bladowski⁴⁴⁵ podkreśla, że system środków zaskarżenia stanowi realną funkcję konstytucyjnej zasady praworządności, zapewniając stronom możliwość uzyskania sprawiedliwego, czyli zgodnego z prawem i zasadami słuszności, roz-strzygnięcia sprawy przez sąd. W doktrynie nie kwestionuje się ponadto związ-ku instancyjności postępowania z zasadą legalności. Jak podkreśla J.P. Tarno, to właśnie zasada legalności stała się podstawą przyznania stronie prawa do środka zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych⁴⁴⁶. Warto

zwró-439 D. Dąbek, Jednolitość orzecznictwa sądowo-administracyjnego, w: Jednolitość orzecz-nictwa sądowo-administracyjnego i administracyjnego, red. J. Filipek, Kraków 1999, s. 76–77.

440 Szerzej zob. T. Wiśniewski, Problematyka instancyjności postępowania sądowego…, s. 298.

441 A. Gaberle, Funkcje kontroli instancyjnej w procesie karnym (zagadnienia podstawo-we)…, s. 27.

442 Por. W. Piątek, Powaga rzeczy osądzonej…, s. 7.

443 A. Gaberle, Funkcje kontroli instancyjnej w procesie karnym (zagadnienia podstawo-we)…, s. 25 i nast.

444 S. Hanausek, System zaskarżania orzeczeń sądowych w nowym polskim postępowaniu cywilnym, Wrocław 1963, s. 141.

445 B. Bladowski, Nowy system odwoławczy…, s. 29.

446 J.P. Tarno, w: „System Prawa Administracyjnego”, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, T. 10: Sądowa kontrola administracji publicznej…, s. 213.

cić również uwagę na stanowisko E. Waśkowskiego, który zaliczając zasadę instancyjności do zasad procesowych, podkreślił, że stanowi ona gwarancję „le-galności i logiczności wyroków”⁴⁴⁷. W procedurze karnej postuluje się, aby sądy drugoinstancyjne mogły jak najszerzej kontrolować na skutek wniesionego środ-ka zasśrod-karżenia, a jak najwęziej orześrod-kać merytorycznie na podstawie własnych ustaleń stanu faktycznego, w przeciwnym wypadku możliwe jest naruszenie dwuinstancyjności postępowania sądowego⁴⁴⁸. W postępowaniu sądowoadmi-nistracyjnym zakres kontroli instancyjnej jest zdeterminowany podstawami skargi kasacyjnej, choć NSA z urzędu uwzględnia nieważność postępowania.

Nie zmienia to jednak faktu, że uznanie tej funkcji za kardynalną wydaje się jednolite zarówno w orzecznictwie, jak i procesualistyce. Kontrola dokonywana w ramach instancji nie może mieć charakteru nieograniczonego np. zakresem przedmiotowym zaskarżenia, kręgiem podmiotów legitymowanych do wniesie-nia środka zaskarżewniesie-nia czy cezury czasowej ich wniesiewniesie-nia, gdyż nie sprzyja to chociażby usprawnieniu działania sądów, implikuje koszty bądź jest niecelowe.

Właściwie skonstruowany mechanizm kontroli orzeczeń w ramach instancji ma istotne znaczenie dla strony, gwarantuje bowiem ochronę jej interesu w postę-powaniu sądowym, a jednocześnie służy interesowi publicznemu⁴⁴⁹, nie tylko przez zagwarantowanie orzeczenia zgodnego z prawem, ale także umożliwienie uruchomienia kontroli przez takie organy strzegące istotnych konstytucyjnych wartości, jak: RPO, RPD czy prokurator. Zakres uprawnień kontrolnych instan-cji odwoławczej jest pochodną modelu kontroli instancyjnej, który determinuje dopuszczalność dokonywania własnych ustaleń. Wpływa również na orzeczenia drugoinstancyjne, co bezpośrednio przekłada się na takie aksjomaty procesowe, jak efektywność i czas.

Dwuinstancyjność zapewniająca kontrolę orzeczeń sądów niższej instancji przez sądy wyższej instancji gwarantuje nadzór judykacyjny sprawowany przez sąd wyżej usytuowany w hierarchii⁴⁵⁰ (w ten sposób powstaje tok instancji), sprawowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez NSA względem wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania (art. 3 § 2 p.u.s.a.).

Takie rozwiązanie należy ocenić pozytywnie, gdyż nadmiar instancji wydłuża

447 E. Waśkowski, Podręcznik procesu cywilnego…, s. 78.

448 Por. też P. Pojnar, Prawo do sądu odwoławczego do własnych ustaleń faktycznych a za-sada kontroli procesu – rozważania „de lege lata” i „de lege ferenda”, w: Zasady procesu karnego wobec wyzwań współczesności. Księga ku czci profesora Stanisława Waltosia, red.

S. Waltoś, J. Czapska, Warszawa 2000, s. 719.

449 Por. P. Grzegorczyk, Dopuszczalność i kształt apelacji w postępowaniu cywilnym – perspektywy przyszłej regulacji z uwzględnieniem standardów konstytucyjnych i międzynarodo-wych, w: Postępowanie rozpoznawcze w przyszłym kodeksie postępowania cywilnego, Materiały Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr i Zakładów Postępowania Cywilnego w Katowicach–Kocierzu (26–29 września 2013 r.), red. K. Markiewicz, A. Torbus, Warszawa 2014, s. 221.

450 Tak J. Krajewski, Nadzór judykacyjny nad prawomocnymi orzeczeniami w polskim pro-cesie cywilnym, Toruń 1963, s. 3.

kontrolę i oczekiwanie przez stronę na prawidłowe orzeczenie kończące po-stępowanie. Funkcja ta najpełniej realizuje cele postępowania sądowoadmi-nistracyjnego, z jednej strony chroniąc stronę przed wadliwym orzeczeniem, a z drugiej, chroniąc przed nim obiektywny porządek prawny.

Jednocześnie niedopuszczalne staje się uproszczenie sprowadzające instan-cyjność jedynie do kontroli instancyjnej związanej z korektą zaskarżonego orze-czenia, gdyż ta nie zawsze ma miejsce. O korekcie można mówić tylko wów-czas, gdy zakwestionowane rozstrzygnięcie okaże się nieprawidłowe. Skutkiem stwierdzenia tychże jest odpowiednie orzeczenie sądu II instancji – kasacyjne lub reformatoryjne.

Równie istotna jest funkcja stymulująca, która przekłada się na większą dbałość w zakresie stosowanej procedury przez sądy niższej instancji zarówno w zakresie wydawanych rozstrzygnięć, jak i regulacji stricte procesowych. Pre-sja instancyjna, wyrażającą się w świadomości istnienia II instancji, jest zatem pożądana zarówno z uwagi na autorytet sądownictwa, jak i stronę, dla której są-dowa kontrola stanowi ochronę przed działaniami i zaniechaniami administra-cji publicznej⁴⁵¹. Sprawa sądowoadministracyjna bowiem dotyczy rozpoznania sporu, którego przedmiotem jest zgodność z prawem działania lub zaniechania administracji sensu largo.

Z kolei funkcja ujednolicająca orzecznictwo sądowe (powtarzalności roz-strzygania) sprzyja ograniczaniu liczby orzeczeń wymagających korekty przez kierowanie do sądów niższej instancji wzorców w zakresie sposobów rozstrzy-gania problemów prawnych⁴⁵². Jednolitość orzecznictwa jako stan pożądany jest możliwa przy przyjęciu odpowiedniego modelu sądownictwa, w którym w strukturze ustrojowej nie występują różne sądy⁴⁵³. Funkcja ta podkreśla au-torytet sądu odwoławczego, jednocześnie wykazując silne związki z systemem środków zaskarżenia⁴⁵⁴. Rozbieżności w interpretowaniu przepisów prawnych są nie do uniknięcia w praktyce sądowej, zwłaszcza w tak rozbudowanej gałęzi prawa, jaką stanowi prawo administracyjne, ale skutki tego zjawiska mogą być łagodzone przez tę funkcję. Jednolitość orzecznictwa sprzyja, lecz nie gwaran-tuje jego zgodności z prawem. „Za niezgodne z prawem uznać należy tylko

451 Por. T. Hilarowicz, Najwyższy Trybunał Administracyjny…, s. 367 i nast. W ocenie W. Jellinka sądownictwo administracyjne jest jedną z najdoskonalszych form ochrony jed-nostki przed bezprawiem administracji – zob. W. Jellinek, Verwaltungsrecht, Bad Homburg V.D. Hohe, Berlin–Zurich 1966, s. 297; J.S. Langrod, Zarys sądownictwa…, s. 25.

452 T. Wiśniewski, Przebieg procesu cywilnego…, s. 50; Z. Doda, A. Gaberle, Kontrola odwoławcza w procesie karnym. Orzecznictwo Sądu Najwyższego, T. 2, Warszawa 1997, s. 42.

453 Z. Czarnik, L. Żukowski, Wybrane problemy sądownictwa administracyjnego – kilka uwag „de lege ferenda”, w: Idea kodyfikacji w nauce prawa administracyjnego procesowego.

Księga pamiątkowa Profesora Janusza Borkowskiego, red. Z. Kmieciak, W. Chróścielewski…, s. 66.

454 Por. W. Siedlecki, w: „System Prawa Procesowego Cywilnego”, red. W. Siedlecki, T. 3:

Zaskarżanie orzeczeń sądowych…, s. 19.

takie orzeczenia, które nie dość, że są rozbieżne, to jeszcze rozbieżność ta ma charakter kwalifikowany, czyli powstała w sposób nieusprawiedliwiony”⁴⁵⁵. Jak podkreśla W. Santera, rozbieżności nie powinny przekraczać „pewnego pozio-mu, bo wówczas zagrożona zostaje pewność prawa”⁴⁵⁶. Takie orzeczenia po-winny być eliminowane przez sąd sprawujący nadzór orzeczniczy. Osiągnięcie tego celu wydaje się łatwiejsze w sytuacji istnienia jednego sądu II instancji, jak w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym NSA weryfikuje wszyst-kie orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych. Dążenie do zapewnie-nia względnej jednolitości orzecznictwa ma również istotne znaczenie dla stron, ale także dla interesu publicznego, kreując swoistego rodzaju pewność prawa i przewidywalność praktyki sądowej. Stwarza bowiem dla każdego, kto znajduje się w podobnej sytuacji, „pewne reguły, jak ma postąpić: każdy wie, co według ustalonej judykatury w poszczególnym wypadku ma uczynić względnie czego zaniechać. Można również uniknąć wielu sporów, o ile obywatele z większą lub mniejszą pewnością mogą przewidzieć końcowy wynik wskutek istnienia rozstrzygnięć zapadłych w najwyższych instancjach”⁴⁵⁷. Truizmem jest powta-rzanie, że niemożliwe jest uzyskanie pełnej jednolitości orzecznictwa sądowe-go, ale można uzyskać jednolitość w kwestiach podstawowych, a instancyjność postępowania sądowoadministracyjnego, w którym jest jeden sąd II instancji, sprzyja realizacji tego postulatu⁴⁵⁸, tym bardziej że orzeczenia sądu admini-stracyjnego pełnią istotną funkcję nie tylko dla stron postępowania, lecz także dla praktyki stosowania prawa przez organy administracji publicznej⁴⁵⁹, a to ze względu na art. 1 § 1 p.u.s.a. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego często mają również wpływ na praktykę stosowania prawa przez sądy admini-stracyjne I instancji w zakresie samych środków odwoławczych, odnosząc się do doświadczeń związanych z rozpoznawaniem skargi kasacyjnej czy zażalenia⁴⁶⁰. W doktrynie⁴⁶¹ twierdzi się, że biorąc powyższe pod uwagę, jednolitość orzeka-nia powinna mieć szerszy zakres niż w przypadku innych procedur sądowych.

455 Z. Czarnik, L. Żukowski, Wybrane problemy sądownictwa administracyjnego…, s. 67.

456 W. Santera, O roli Sądu Najwyższego w zapewnieniu zgodności z prawem oraz jedno-litości orzecznictwa sądowego, „Przegląd Sądowy” 2006, nr 9, s. 18.

457 C. Dieckmann, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit In Preussen, Berlin 1926, s. 94.

458 W. Sawczyn, w: „System Prawa Administracyjnego”, red. R. Hauser, Z. Niewiadom-ski, A. Wróbel, T. 10: Sądowa kontrola administracji publicznej…, s. 93.

459 Podobnie J. Stelmasiak, Uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Admini-stracyjnego jako swoiste źródła prawa ochrony środowiska, w: Prawo administracyjne wobec współczesnych wyzwań. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Markowi Wierzbowskie-mu, red. A. Zwara…, s. 357.

460 Por. np. A. Kabat, Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w kształtowaniu jednolite-go orzecznictwa sądów administracyjnych, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjne-go” 2010, nr 5–6, s. 199–200.

461 Z. Czarnik, L. Żukowski, Wybrane problemy sądownictwa administracyjnego…, s. 68.

Należy wskazać, że jednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych jest możliwa do zagwarantowania przez Naczelny Sąd Administracyjny także dzię-ki jego kompetencji do podejmowania uchwał konkretnych (art. 15 § 1 pkt 3

Należy wskazać, że jednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych jest możliwa do zagwarantowania przez Naczelny Sąd Administracyjny także dzię-ki jego kompetencji do podejmowania uchwał konkretnych (art. 15 § 1 pkt 3