Problematyka instancyjności w doktrynie prawa nie jest ujmowana jednoli-cie. Często bywa także pomijana, jako materia oczywista, właściwa dla wszyst-kich postępowań sądowych w demokratycznym państwie prawa, co zazwyczaj znajduje potwierdzenie konstytucyjne58. W doktrynie postępowania admini-stracyjnego oraz sądowoadminiadmini-stracyjnego instancyjność stanowi przedmiot ożywionej dyskusji, co jest przede wszystkim rezultatem ostatniej nowelizacji zarówno Kodeksu postępowania administracyjnego w 2017 r., jak też wcześniej-szego wprowadzenia w 2004 r. instancyjności w postępowaniu sądowoadmini-stracyjnym.
Instancyjność bywa ujmowana jako stosunek prawny o charakterze hierar-chicznym pomiędzy organami lub sądami różnego stopnia, a także hierarchicz-na zależność między niektórymi wewnętrznymi komórkami organów lub sądów prowadzących postępowanie59. Uwagi te pozostają aktualne także w odniesieniu do sądownictwa, w którym występuje instancyjność postępowania sądowego, ale także instancyjna zależność komórek organizacyjnych60.
Zasadniczo jednak instancyjność ma charakter procesowy, jest bowiem mechanizmem, za pomocą którego państwo gwarantuje prawidłowość i spra-wiedliwość orzeczeń, instancja zaś (w świetle art. 78 Konstytucji RP) ma cha-rakter konwencjonalny. W doktrynie podkreśla się, że „celem instancyjności postępowania jest zapewnienie ochrony na najwyższym poziomie, sprawowanej przez sąd składający się z sędziów mających odpowiedni staż i przygotowa-nie”61. Instancyjność stanowi jeden z gwarantów prawidłowego wymiaru spra-wiedliwości. Inaczej jest w postępowaniu administracyjnym, gdzie w zakresie przedmiotowym instancyjność obejmuje jednorodne procedury pod względem charakteru prawnego, stanowiąc konstrukcję homogeniczną, z której wyłączono procedury hybrydowe62.
58 Np. w Konstytucji RP, w Konstytucji Portugalii w art. 209 ust. 1 pkt a, art. 210 ust. 3–5 – zob. z 1976 r. Podstawę przekładu stanowił tekst Konstytucji w języku portugalskim, opubli-kowany pt. Constituiçao da República Portuguesa: 4 revisao nos termos da Lei Constitucional n. 1/97, 20 de Setembro. Introd. J. Miranda, Lisboa, Principia, 1997, http://libr.sejm.gov.pl/
tek01/txt/konst/portugalia-pre.html). Natomiast w Konstytucji Francji brak jest wyraźnego kon-stytucyjnego wskazania instancyjności procedur; mimo to obowiązuje tam zasada podwójnego stopniowania rozpoznania sprawy (le principe du double degré de juridiction).
59 Zob. A. Zieliński, Konstytucyjny standard instancyjności postępowania sądowego…, s. 3.
60 Ibidem.
61 A. Łazarska, Rzetelny proces cywilny, Warszawa 2012, s. 292.
62 Z. Kmieciak, Instancyjność postępowania administracyjnego w świetle Konstytucji RP,
„Państwo i Prawo” 2012, z. 5, s. 7; P. Sarnecki, Dwuinstancyjność postępowania administra-cyjnego w świetle zasad Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., w: Samorządowe kolegium odwo-ławcze jako gwarant prawa do dobrej administracji, red. K. Sieniawska, Warszawa 2009, s. 76.
W doktrynie prawa definiowanie pojęcia „instancja” następuje przez uwypu-klenie znaczenia różnych cech, które są z nim związane. M. Żbikowska uważa, że „zasada instancyjności in generale nie cechuje się bezpośrednią nadrzęd-nością jednego organu procesowego nad drugim, ale cechuje się wyraźną nie-zależnością organów oraz »wyższym przygotowaniem« organu uprawnionego do rozpoznania środków odwoławczych od decyzji procesowych wydawanych przez organ pierwszej instancji”63, z wyjątkiem instancji poziomej. A. Wróbel64 prezentuje pogląd, zgodnie z którym zasada instancyjności pozwala na dwu-krotne rozstrzygnięcie i rozpoznanie przez dwa różne sądy lub organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem W. Sied- leckiego65, instancyjność oznacza podział postępowania na dwa lub więcej eta-pów, prowadzonych kolejno przez dwa różne sądy, zapewniając w ten sposób kontrolę sądów wyższych nad rozstrzygnięciami sądów niższych. Takie ujęcie instancyjności wiąże się z zaskarżalnością orzeczeń, niemniej należy podkreś- lić, że oba terminy nie są tożsame przede wszystkim z tego względu, że stwo-rzenie przez ustawodawcę systemu środków zaskarżenia nie zawsze oznacza, że ich wniesienie skutkuje rozpoznaniem sprawy przez sąd wyższej instancji.
Instancyjność postępowania i zaskarżalność orzeczeń nie są pojęciami tożsa-mymi. Podobne stanowisko prezentuje M. Michalska-Marciniak, wskazując na konieczność rozróżnienia obu tych terminów i akcentując, że mimo nierozer- walnego związku między nimi instancja, w przeciwieństwie do instancyjności, jest pojęciem autonomicznym66.
Przyjęty przez ustawodawcę model instancyjności wywiera wpływ na kształt tego postępowania, gdyż dzieli je na dwa etapy (przy zachowaniu za-sady dwuinstancyjności) – pierwszy z nich (etap merytorycznego rozpatrzenia sprawy) kończy się rozstrzygnięciem, które bezpośrednio lub pośrednio może być weryfikowane w drugim etapie przez sąd wyższej instancji. W konse-kwencji instancyjność zakłada etapowość rozpoznawania sprawy od wszczę-cia postępowania aż do czasu jego prawomocnego zakończenia, stanowiąc
63 M. Żbikowska, Właściwość funkcjonalna Sądu Najwyższego…, s. 127.
64 A. Wróbel, Niektóre aspekty realizacji zasady dwuinstancyjności w administracyjnych postępowaniach w sprawach z zakresu własności przemysłowej, w: Księga pamiątkowa z okazji 85-lecia ochrony własności przemysłowej w Polsce, Warszawa 2003, s. 256.
65 W. Siedlecki, w: „System Prawa Procesowego Cywilnego”, red. W. Siedlecki, T. 3: Za-skarżanie orzeczeń sądowych, Wrocław 1986, s. 18; tak samo A. Zieliński, Konstytucyjny stan-dard instancyjności postępowania sądowego…, s. 3; W. Siedlecki, Z. Świeboda, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 1998, s. 70, podobnie też w uzasadnieniu Postanowienia SN z dnia 7 czerwca 1991 r., I CZ 9/91, OSP 1992, nr 4, poz. 100.
66 Zob. M. Michalska-Marciniak, Zasada instancyjności…, s. 66 i podana tam litera-tura. Inaczej K. Osajda, Zasada sprawiedliwości społecznej w orzecznictwie Trybunału Kon-stytucyjnego, w: Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego a Kodeks postępowania cywilnego.
Materiały Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr i Zakładów Postępowania Cywilnego, wyd. 1., red.
T. Ereciński, K. Weitz, Warszawa 2010, s. 446 i nast.
przy tym mechanizm umożliwiający eliminowanie nieprawidłowości i błędów sądu I instancji67.
Instancyjność postępowania zakłada zatem istnienie toku instancji (dyna-miki), czyli przejścia sprawy z inicjatywy legitymowanego podmiotu z jednej instancji do drugiej (następnej) w celu kontroli rozstrzygnięcia i ochrony inte-resu strony68. Jest on zatem możliwy w przypadku istnienia co najmniej dwóch instancji. Nadto, tok instancji jest związany z „nieprawomocnością orzeczenia sądowego, a w efekcie skorzystanie ze środka zaskarżenia powoduje kolejny efekt konieczny dla możliwości mówienia o postępowaniu instancyjnym – efekt suspensywny”69, obok dewolutywności, która determinuje instancyjność pionową.
Tok instancji wyznaczany jest przez normy prawne o trojakim charakterze:
ustrojowym (wskazujące organy (sądy) właściwe do działania w I lub II in-stancji), materialnym (wskazuje podmioty legitymowane do uruchomienia toku instancji) oraz procesowym (określające między innymi wymogi środków praw-nych uruchamiających tok instancji, terminy i tryb ich wnoszenia, a także prze-bieg postępowania drugoinstancyjnego)70. W doktrynie bywa ujmowany jako instytucja służąca zabezpieczeniu interesu strony71, pozwalając na weryfikację orzeczenia wydanego w I instancji. Stąd też często instancyjność kojarzona jest z kontrolą realizowaną w toku instancji72. Między instancyjnością a tokiem in-stancji istnieje nierozerwalna zależność: instancyjność postępowania nie mogła-by mogła-być realizowana bez toku instancji.
W zależności od rozpiętości i zakresu kognicji sądu wyższej instancji w doktrynie wyróżnia się dwa modele toku instancji – merytoryczny i kon-trolny. Pierwszy z nich pozwala ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę przez organ (sąd) drugoinstancyjny. Z kolei drugi z modeli oznacza, że środek zaskarżenia przysługujący legitymowanemu podmiotowi to „przywilej” strony, służący zasadniczo eliminacji naruszeń prawa, które strona uznaje za
krzyw-67 Por. J. Vincent, G. Montaginer, A. Varinard, La justice et ses institutions, Paris--Dalloz 1991, s. 649; Wyrok TK z dnia 2 czerwca 2010 r., SK 38/09, OTK-A 2009, nr 5, poz. 46.
68 Zob. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji…, s. 12 i 15.
69 W. Sawczyn, Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2014, s. 28. Przy czym może to być albo suspensywność bezwzględna, albo suspen-sywność względna.
70 J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji…, s. 17 i nast., 143–145.
71 J. Filipek, Podział na prawo materialne i formalne, w: Prawo. Administracja. Gospo-darka. Księga ku czci Profesora Ludwika Bara, red. J. Łętowski, J.P. Pruszyński, Wrocław 1983, s. 91.
72 Zob. np. Z. Kmieciak, Instancyjność postępowania administracyjnego (uwagi prawno-porównawcze), w: Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubile-uszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, red. M. Wierzbowski, J. Jagielski, A. Wiktorowska, E. Stefańska…, s. 137.
dzące73. Zatem rolą organu (sądu) II instancji jest zbadanie legalności rozstrzy-gnięcia wydanego w I instancji. Instancyjność umożliwia uruchomienie kontro-li poprawności orzeczenia, które zostało wydane przez organ (sąd) orzekający w sprawie co do meritum. Kontrola instancyjna sprowadza się głównie do bada-nia prawidłowości ustalebada-nia stanu faktycznego, a także wykładni i zastosowabada-nia przepisów prawnych oraz kontroli prawidłowości stanowiska zajętego przez sąd I instancji, zapobiegając arbitralności organów procesowych, sprzyjając jedno-litości orzecznictwa, a jednocześnie jej ujemną cechą jest przedłużanie czasu trwania postępowania74.
W podobny sposób do zasady instancyjności podchodzi się w doktrynie oraz orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. T. Wiśniewski akcentuje, że o instancyjności stanowi „mechanizm procesowy, gdyż umożliwia eliminowa-nie z procesu orzeczeń dotkniętych błędami, pomyłkami i wszelkiego rodzaju uchybieniami sądu pierwszej instancji”75. Podkreśla się nadto, że „zasada dwu-instancyjności jest wyrazem naturalnej ewolucji prawa procesowego i w zupeł-ności wystarcza dla osiągnięcia celu, jaki ma do spełnienia zaskarżalność orze-czeń sądowych”76. Z kolei TK w uzasadnieniu Postanowienia z dnia 30 sierpnia 2011 r. wskazał, że „zasada instancyjności dotyczy procesu decyzyjnego, a więc pierwszego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Z istoty rzeczy odnosi się więc do pewnego etapu rozpatrywania sprawy”77.
W ujęciu konstytucyjnym instancyjność oznacza „układ otwierający kon-trolę orzeczenia sądu pierwszej instancji przez sąd wyższego rzędu na skutek wniesionego środka zaskarżenia. Taki stan stwarza […] możliwość dokonania fachowej kontroli przez niezawisły sąd wyższego rzędu, złożony z sędziów o wyższym przygotowaniu i doświadczeniu zawodowym”78, a także wysokich kompetencjach merytorycznych. Zasada instancyjności procedury jest ściśle po-wiązana z systemem środków zaskarżenia79. Gwarancja kontroli orzeczeń
wyda-73 M. Pułło, A. Skóra, Administracyjny tok instancji, w: Leksykon prawa administracyj-nego, red. E. Bojanowski, K. Żukowski, Warszawa 2009, s. 13–14.
74 G. Artymiak, „Instancja pozioma” jako jedna z propozycji usprawnienia postępowania karnego – uwagi „de lege lata” i „de lege ferenda”, w: Funkcje procesu karnego. Księga jubi-leuszowa Janusza Tylmana, red. T. Grzegorczyk, Warszawa 2011, s. 592–593.
75 T. Wiśniewski, Przebieg procesu cywilnego…, s. 49.
76 W. Siedlecki, System środków zaskarżenia według nowego kodeksu postępowania cywil-nego, „Państwo i Prawo” 1965, z. 5–6, s. 696.
77 SK 1/10, OTK-A 2011/6, poz. 70.
78 K. Marszał, Instancyjność postępowania karnego w świetle artykułu 176 ustęp 1 Kon-stytucji Rzeczypospolitej, w: Zasady procesu karnego wobec wyzwań współczesności. Księga ku czci profesora Stanisława Waltosia, red. J. Czapska, A. Geberle, A. Światłowski, A. Zoll…, s. 704.
79 Por. A. Wróbel, Kilka uwag o konstytucyjnej koncepcji Naczelnego Sądu Administra-cyjnego, w: Polski model sądownictwa administraAdministra-cyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, s. 357; podobnie A. Zieliński, Konstytucyjny standard instancyj-ności postępowania sądowego…, s. 4.
nych w I instancji wynika z art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP. Pierwszy ze wskazanych przepisów daje stronie prawo do ich zaskarżenia, drugi z kolei wprowadza zasadę dwuinstancyjnego postępowania sądowego. Instancyjność związana jest z oceną procesu decyzyjnego, który legł u podstaw pierwszego rozstrzygnięcia w sprawie, a nie jedynie z oceną faktów lub rozstrzygania kwe-stii incydentalnych. Między wskazanymi regulacjami konstytucyjnymi zacho-dzą ścisłe związki. Przepis art. 176 ust. 1 Konstytucji RP wskazuje minimalną liczbę instancji, natomiast art. 78 operując „pojęciem prawa do zaskarżenia – nakazuje uwzględnienie w przepisach o postępowaniu sądowym merytorycz-nego sensu tego prawa”80, z kolei dostęp do sądu drugoinstancyjnego może być ujmowany jako emanacja prawa do sądu. Przyjmując taką optykę, należy uznać, że „wprowadzenie odpowiednio ukształtowanego systemu instancyjnego stanowi gwarancję realizacji prawa do sądu”81. Zarówno przepis art. 78, jak i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP nie kształtują konstytucyjnego prawa do za-skarżania orzeczeń wydanych w II instancji82. Wprowadzona w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasada co najmniej dwuinstancyjnego postępowania sądowe-go miała nie tylko istotny wpływ na instancyjną kontrolę orzeczeń sądowych, lecz także spowodowała nieporozumienia co do właściwego odczytywania jej sensu83. Trybunał Konstytucyjny w orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że
„Ustrojodawca nie rozstrzygnął precyzyjnie kształtu kontroli instancyjnej, dając tym samym ustawodawcy zwykłemu znaczną swobodę, która jednak nie jest nieograniczona i nie pozwala wprowadzać rozwiązań arbitralnych, ponad mia-rę ograniczających prawa procesowe stron postępowania”84. Rozważając kształt instancyjności i liczbę instancji, ustawodawca powinien wziąć pod uwagę, że wieloinstancyjność postępowania, oprócz niewątpliwych zalet, do których nale-ży: zwiększenie szansy na rozstrzygnięcie zgodne z prawem, usunięcie błędów popełnionych w niższej instancji, większa fachowość składu orzekającego, po-siada także wadę w postaci wydłużenia czasu trwania postępowania. Ponadto, mnożenie instancji nie stanowi najlepszego sposobu gwarantującego przestrze-ganie prawa przez organy władzy publicznej85. Jednym ze sposobów niwelo-wania tego skutku jest wprowadzenie regulacji prawnych, które uelastyczniają system instancyjności86, ale także różnicowanie liczby instancji w zależności od rodzaju spraw. Zbyt duża liczba instancji, tzw. wieloinstacyjność, może
skutko-80 A. Zieliński, Konstytucyjny standard instancyjności postępowania sądowego…, s. 8.
81 Ibidem, s. 9.
82 P. Grzegorczyk, w: „System Prawa Procesowego Cywilnego”, red. J. Gudowski, T. 3, cz. 1: Środki zaskarżenia, Warszawa 2013, s. 45.
83 T. Wiśniewski, Problematyka instancyjności postępowania sądowego…, s. 290.
84 Zob. Wyrok z dnia 28 lipca 2004 r., P 2/04, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 72; Wyrok TK z dnia 8 kwietnia 2014 r., SK 22/11, OTK-A 2014/4, poz. 37.
85 Zob. np. Wyrok TK z dnia 1 kwietnia 2008 r., SK 77/06, OTK ZU 2008, nr 3, poz. 39.
86 Por. A. Zieliński, Konstytucyjny standard instancyjności postępowania sądowego…, s. 4.
wać negatywnymi konsekwencjami, jak np. nadmierne oczekiwanie strony na ostateczne zakończenie sprawy sądowoadministracyjnej. Jak podkreśla F. Do-err87, nadmiar instancji szkodzi autorytetowi sądownictwa i skutkuje wzrostem kosztów postępowania sądowego.
W tym kontekście warto także zwrócić uwagę na orzecznictwo ETPC88, z któ-rego wynika, że co prawda „ustawodawcy przysługuje pewien zakres swobody, jednak ewentualne wyłączenia spod reguły instancyjności nie mogą naruszać prawa do sądu”. Podkreślenia wymaga również to, że konstrukcja tego przepisu wskazuje na „ustalenie standardu instancyjności na poziomie wyższym od tego, jaki wynika […] ze standardów międzynarodowych i unijnych”89. Przepisy pra-wa unijnego oraz umowy międzynarodowe nie gpra-warantują dwuinstancyjności postępowania sądowego jako standardu o charakterze ogólnym90. W zakresie postępowania sądowoadministracyjnego warto jednak zwrócić uwagę na prze-pisy soft law, zwłaszcza na Rekomendację Komitetu Ministrów Rady Europy nr (2004) 20 z dnia 15 grudnia 2004 r. dotyczącą sądowej kontroli aktów ad-ministracyjnych91, która w szerokim zakresie uwzględniła dorobek Europejskie-go Trybunału Praw Człowieka w zakresie prób określenia standardów prawa do sądu. Zgodnie z jej postanowieniami (zasada 4 i), od orzeczeń sądów pod-dających weryfikacji akty administracyjne powinno przysługiwać odwołanie (an appeal) do sądu wyższego stopnia. W Rekomendacji dodatkowo podkreślono, że sąd rozstrzygający sprawę w II instancji powinien spełniać wymagania, o których mowa w art. 6 EKPCz92. Prawo do odwołania nie wynika z prawa dostępu do sądu przewidzianego w art. 6 EKPCz, gdyż ten nie gwarantuje dostępu do całego toku instancji93. Za słuszny należy uznać w tym względzie pogląd R. Hausera94, według którego dwuinstancyjność postępowania stanowi standard praw i wolności obywatelskich, umożliwiając weryfikację orzeczeń sądu I in-stancji przez sąd drugoinstancyjny.
Podsumowując, należy wyraźnie podkreślić, że instancyjność postępowania sądowoadministracyjnego odgrywa ważną rolę zarówno dla sądu i jego
autory-87 F. Doerr, Allgemeine Lehren der Gerichtsverfassung…, s. 69.
88 Por. decyzja ETPC z dnia 10 lutego 2000 r. w sprawie Stawicki przeciwko Polsce.
89 A. Zieliński, Budzące wątpliwości przepisy Konstytucji o ochronie sądowej i ich wy-kładnia, w: Proces cywilny. Nauka – Kodyfikacja – Praktyka. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Feliksowi Zedlerowi, red. P. Grzegorczyk, K. Knoppek, M. Walasik, Warszawa 2012, s. 68; Idem, Konstytucyjny standard instancyjności postępowania sądowego…, s. 16.
90 A. Zieliński, Konstytucyjny standard instancyjności postępowania sądowego…, s. 3.
91 Recommendation (2004)20 of the Committee of Ministers to member states on judicial review of administrative acts, przyjęta w dniu 15 grudnia 2004 r.
92 J. Chlebny, Sądowa kontrola administracji w świetle rekomendacji Rady Europy, „Pań-stwo i Prawo” 2005, z. 12, s. 31.
93 P. Hofamański, Konwencja europejska a prawo karne, Toruń 1995, s. 227.
94 R. Hauser, U progu reformy sądownictwa administracyjnego, „Państwo i Prawo” 2002, z. 11, s. 28.
tetu, jak też strony postępowania i jej gwarancji konstytucyjnych i procesowych, chociaż funkcje te wzajemnie się przenikają, nie stanowiąc wartości odrębnych.
Należą do nich bowiem z jednej strony możliwości naprawienia błędów i uchy-bień popełnionych przez sąd I instancji, ale także realizacja prawa do zaskarże-nia. Intensywność kontroli instancyjnej i zakres uprawnień sądu drugoinstan-cyjnego są natomiast zdeterminowane modelem instancyjności przyjętym przez ustawodawcę. Biorąc to pod uwagę, wyróżnia się dwa rodzaje instancyjności:
pionową (wertykalną) oraz poziomą (horyzontalną), podkreślając jednocześnie, że pionowe usytuowanie organów względem siebie gwarantuje ich większą nie-zależność oraz fachowość95. Natomiast instancyjność pozioma stanowi wyjątek od dwuinstancyjności postępowania odwoławczego.