Instancyjność pozioma

Modyfikacja pionowego modelu instancyjności dokonywana przez ustawo-dawcę podyktowana jest dwoma względami: z jednej strony jest to potrzeba uwzględnienia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego jako negatywnego ustawodawcy, a z drugiej – potrzeba zagwarantowania balansu między dwoma konkurującymi wartościami – instancyjnością i szybkością postępowania.

Try-151 J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego, w: Są-downictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, red. J. Gó-ral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 503.

152 Ibidem.

153 J. Olszanowski, A. Skoczylas, Aksjologiczne podstawy instancyjności sądownictwa administracyjnego…, s. 171.

154 Z uzasadnienia Uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1.

155 G. Rząsa, Glosa do wyroku TK z dnia 20 września 2006 r., SK 63/057/, „Przegląd Sejmo-wy” 2008, nr 4, s. 215; Uzasadnienie Uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09;

por. też Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 mar-ca 2004 r., FSK 154/04, OSP 2005, nr 6, s. 306.

bunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie za typową formę kontroli orzeczeń sądowych uważa tę, w której następuje ich ponowna ocena przez sądy wyż-szej instancji (tzw. kontrola instancyjna, na podstawie dewolutywego środka zaskarżenia¹⁵⁶), jednak wyjątkowo w niektórych sprawach dopuszcza kontrolę dokonywaną przez inny skład tego samego sądu (tzw. kontrola pozioma), na podstawie niedewolutywnego środka zaskarżenia¹⁵⁷. Z analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że co prawda ustawodawca ma swobodę w zakresie ukształtowania procedury sądowej urzeczywistniającej prawo do za-skarżenia, ale Trybunał postuluje takie jej ukształtowanie, aby wniesiony przez stronę środek zaskarżenia miał charakter dewolutywny¹⁵⁸. Również w doktrynie prawa konstytucyjnego przyjmuje się, że instancyjny model postępowania sądo-wego oparty na strukturze pionowej sądów ma swoje uzasadnienie historyczne i wynika z polskiej kultury prawnej. Z tego powodu analiza przydatności czy zasadności instancyjności poziomej winna mieć wymiar teoretyczny¹⁵⁹.

Dopuszczalność ustanowienia instancyjności poziomej bywa wywodzona z art. 78 Konstytucji RP, podkreślając, że „kształtując konstytucyjne prawo każ-dej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, posłużono się w nim ogólnym sformułowaniem »zaskarżenie«, pozwalającym na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienia wery-fikacji wydanego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji”¹⁶⁰. Poza dysku-sją pozostaje wszakże to, że nie zawsze jest możliwe ukształtowanie procedury w taki sposób, aby w sprawie orzekał organ wyższej instancji, dlatego nie-zbędne jest uwzględnienie całokształtu unormowań determinujących przebieg określonego postępowania¹⁶¹. Stąd współcześnie, na tle art. 78 Konstytucji RP, należy przyjąć dopuszczalność ukształtowania zaskarżenia decyzji w sposób odbiegający od modelowego, dewolutywnego i suspensywnego, odwołania¹⁶². Warto jednak zwrócić uwagę na wskazywane przez A. Jakubeckiego¹⁶³ inne przeszkody konstytucyjne wynikające z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, które zdaniem wymienionego autora wyłączają możliwość rozpoznania środka odwo-ławczego przez sąd tego samego szczebla, przesądzając jednocześnie o powią-zaniu instancyjności z hierarchią organów sądowych.

156 Zob. np. Wyrok TK z dnia 12 września 2006 r., SK 21/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 103.

157 Zob. np. Wyrok TK z dnia 13 lipca 2009 r., SK 46/08, OTK-A 2009, nr 10, poz. 154;

Wyrok TK z dnia 2 czerwca 2010 r., SK 38/09, OTK ZU nr 5/A/2010, poz. 46.

158 Zob. Wyrok TK z dnia 14 marca 2006 r., SK 4/05, OTK-A, nr 3, poz. 29.

159 P. Gregorczyk, w: Konstytucja RP, T. 2, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 994.

160 Wyrok TK z dnia 16 listopada 1999 r., SK 11/99, OTK ZU 1999, nr 7, poz. 158.

161 Wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07, ZU OTK-A 2008, nr 10, poz. 178.

162 Wyrok TK z dnia 14 maja 2013 r., P 27/12, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 41.

163 A. Jakubecki, Kilka uwag o instancyjności postępowania cywilnego…, s. 81.

Poziomy tok instancyjny (tzw. spłaszczony lub ograniczony¹⁶⁴ tok instancji) pozwala na weryfikację rozstrzygnięcia przez inny organ tego samego szczebla albo ten sam, który wydał rozstrzygnięcie. Tok ten powinien być traktowany jako wyjątek, a jego dopuszczenie będące swego rodzaju namiastką dwuinstan-cyjności „w postaci »ograniczonego« toku instancji nie może stanowić […] pre-tekstu do rozszerzenia zakresu jego stosowania […]”¹⁶⁵. W tym modelu kontro-lę instancyjną może także sprawować inny, powiększony skład tego samego sądu. Instancyjność pozioma w sądownictwie stwarza możliwość rozpoznania środka zaskarżenia przez ten sam sąd, który wydał zaskarżone rozstrzygnię-cie. Poziomy tok instancji może współistnieć z tokiem pionowym. Dopuszczal-ność stosowania poziomego toku instancji, który stanowi wyraz oderwania od szczeblowości sądownictwa administracyjnego, musi zapewniać obiektywizm oraz wszystkie gwarancje procesowe przysługujące stronie w pionowym toku instancji. Jego ratio legis to przede wszystkim usprawnienie postępowania przez odciążenie sądu wyższej instancji, ale bez uszczerbku dla praw stro-ny. W przypadku instancyjności poziomej bowiem dwuinstancyjność zostaje zredukowana do uprawnienia jednostki do zbadania rozstrzygnięcia z „pomi-nięciem wymogów co do hierarchicznego usytuowania lub co najmniej orga-nizacyjnej odrębności organu”¹⁶⁶. W takich przypadkach bardziej adekwatne wydaje się określenie „zaskarżalność” zamiast „dwuinstancyjność”¹⁶⁷, o czym będzie jeszcze mowa. Instancyjność pozioma nie może być domniemywana, musi wynikać z przepisów ustawowych¹⁶⁸, za czym przemawiają tak względy gwarancji praw procesowych strony, jak i potrzeba poszanowania naczelnych zasad procesowych.

Zasadność istnienia niedewolutywnych środków zaskarżenia, których wnie-sienie skutkuje instancyjnością poziomą, w doktrynie postępowania cywilnego jest bezdyskusyjna, lecz wyłącznie w odniesieniu do takich wadliwości orze-czeń, które zaszły bez „winy” sądu¹⁶⁹. W istocie zastosowanie tego rodzaju in-stancji należy zawęzić do postanowień i w związku z tym rozważyć konstrukcję tzw. zażaleń poziomych. Problematyka instancyjności poziomej nie ogranicza się jednak wyłącznie do instytucji zażaleń poziomych (zwanych też instytu-cją odwołania poziomego) znanych w postępowaniu cywilnym, przewidzianych

164 Zob. Uchwała SN z dnia 13 lutego 1996 r., III AZP 23/95, OSP 1996, nr 12, poz. 219.

Warto zwrócić uwagę na pogląd Z. Kmieciaka, zgodnie z którym w postępowaniu administra-cyjnym nie ma przeszkód, aby w niektórych kategoriach spraw rozpatrywanych przez jednostki samorządu terytorialnego zrezygnować z odwołań dewolutywnych na rzecz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uruchamiającego poziomy tok instancji, ST 2015, nr 6, s. 64.

165 M. Pułło, O „poziomym” toku instancji…, s. 303.

166 M. Bogusz, Zasada dwuinstancyjności a zasada zaskarżalności rozstrzygnięć…, s. 662.

167 Ibidem.

168 K. Marszał, Instancyjność postępowania karnego…, s. 704.

169 A. Jakubecki, Kilka uwag o instancyjności postępowania cywilnego…, s. 104.

w art. 394² k.p.c.¹⁷⁰ Tryb ten odnosi się do postanowień sądu II instancji, z wy-jątkiem wydanych w wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie sądu I in-stancji (art. 394² k.p.c. in fine). Zażalenie poziome rozpoznaje sąd II instancji (a nie wyższej instancji) w składzie trzech sędziów zawodowych, z wyjątkiem postępowania uproszczonego, w którym sąd rozpoznaje zażalenie w składzie jednego sędziego. W składzie sądu nie mogą brać udziału sędziowie, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia¹⁷¹. Wskazany tryb został przewidziany w celu dokonania trafności określonych postanowień sądu drugo-instancyjnego wydawanych w postępowaniu wpadkowym pierwszy raz¹⁷².

Instancyjność pozioma występuje także w art. 167 § 3 in fine Kodeksu karnego skarbowego¹⁷³. Z regulacji tej wynika, że od postanowień lub zarządzeń¹⁷⁴ nieza-mykających drogi do wydania wyroku zażalenie rozpatruje sąd rejonowy w in-nym równorzędin-nym składzie. Rozwiązanie to opiera się na wykorzystaniu kon-strukcji tzw. instancji poziomej (dewolutywności spłaszczonej), której istotą jest rozpatrywanie środka odwoławczego przez ten sam sąd, lecz w innym składzie.

170 Na postanowienia sądu II instancji, których przedmiotem są: oddalenie wniosku o wyłą-czenie sędziego, zwrot kosztów procesu, zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielo-nej z urzędu (dodane ustawą w dnia 7 lutego 2014 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, Dz.U. 2014, poz. 435), skazanie świadka, biegłego, strony, jej pełnomocnika oraz osoby trzeciej na grzywnę, zarządzenie przymusowego sprowadzenia i aresztowania świadka, odmowa zwolnienia świadka i biegłego od grzywny i świadka od przymusowego sprowadze-nia, przysługuje zażalenie do innego składu tego sądu, z wyjątkiem postanowień wydanych w wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie sądu I instancji, wprowadzonego w rezul-tacie Wyroku TK z dnia 2 czerwca 2010 r., SK 38/09, Dz.U. nr 109, poz. 724 ustawą z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, Dz.U. nr 138, poz. 806.

W Wyroku TK z dnia 22 października 2013 r., SK 14/13, OTK-A 2013, nr 7, poz. 100, wskazano, że „Istnienie tzw. zażaleń poziomych stanowi wyraz realizacji praw i wolności obywatelskich do poddania kontroli postanowień sądu II instancji w sprawach wykraczających poza standard konstytucyjny, o którym mowa w art. 78 Konstytucji RP, jeżeli nie są to sprawy na tyle istotne, aby musiałyby być rozstrzygnięte przez Sąd Najwyższy”. Z kolei SN w uchwale z dnia 10 paź-dziernika 2013 r., III CZP 61/13, OSNC 2014/6/58, uznał, że na postanowienie sądu II instancji w przedmiocie orzeczenia o kosztach postępowania zażaleniowego zażalenie nie przysługuje.

Zażalenie poziome zatem przysługuje na postanowienie sądu II instancji dotyczące kosztów po-stępowania apelacyjnego. Zob. też A. Czepik, K. Zych, Zaskarżalność orzeczeń w przedmiocie kosztów procesu i instytucja zażalenia poziomego, „Jurysta” 2013, nr 4, s. 6–9; T. Zembrzu-ski, Granice dopuszczalności zażalenia poziomego (art. 394² § 2 k.p.c.) w przedmiocie zwrotu kosztów procesu, „Monitor Prawniczy” 2013, nr 23, s. 1271–1273. Niektórzy autorzy stoją na stanowisku, że w związku z ustawowym wyłączeniem dewolutywności tzw. zażaleń poziomych uznać należy, że owe zażalenia poziome nie należą do kategorii środków odwoławczych, lecz stanowią inny środek zaskarżenia w rozumieniu art. 363 § 1 k.p.c.

171 Por. A. Zieliński, Zażalenie w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2015, s. 129.

172 Zob. T. Wiśniewski, Przebieg procesu cywilnego…, s. 391.

173 Zob. np. W. Grzeszczyk, Zmiany w postępowaniu karnym skarbowym, „Prokuratura i Prawo” 2006, nr 2, s. 90.

174 Zob. np. J. Zagrodnik, w: Kodeks karny skarbowy. Komentarz, red. L. Wilk, J. Za- grodnik, Warszawa 2018, s. 1137.

Również w postępowaniu karnym, w przepisie art. 426 § 2 k.p.k., przewi-dziano tzw. swoisty tryb odwoławczy¹⁷⁵, w ramach którego od postanowienia o zastosowaniu tymczasowego aresztowania wydanego na skutek zażalenia, a także od wydanego w toku postępowania odwoławczego postanowienia o prze-prowadzeniu obserwacji, zastosowaniu środka zapobiegawczego, nałożeniu kary porządkowej oraz w przedmiocie kosztów procesu, o których po raz pierw-szy orzekał sąd odwoławczy, przysługuje zażalenie do innego równorzędnego składu sądu odwoławczego. Jeżeli zaskarżone postanowienie wydał sąd w skła-dzie jednego sęskła-dziego, zażalenie rozpoznaje sąd odwoławczy w skłaskła-dzie trzech sędziów. Jest to wyjątek od dwuinstancyjności postępowania tworzący trzecią instancję, skonstruowaną jako tzw. instancja pozioma. Ten środek odwoławczy bowiem nie ma cechy dewolutywności, stanowiącej immanentną cechę instan-cyjności pionowej postępowania.

Na etapie prac legislacyjnych nad ostatnią nowelizacją Kodeksu postępowa-nia administracyjnego, a w związku z nią także ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postulowano rozważanie przez ustawodaw-cę wprowadzenia instancji poziomej w odniesieniu do wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego na podstawie art. 151 a p.p.s.a., dzięki czemu środek zaskarżenia byłby rozpatrywany przez ten sam sąd, ale w innym skła-dzie sędziowskim. Jeśli chodzi o możliwość poziomej instancyjności w odnie-sieniu do istniejących w p.p.s.a. zwykłych środków odwoławczych, to mają one charakter względnie dewolutywny, dlatego mimo takiej możliwości wynikającej z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pełna jej realizacja wymagałaby ponownej przebudowy modelu środków odwoławczych w postępowaniu sądo-woadministracyjnym i ukształtowania ich na wzór procedury cywilnej, dopusz-czającej instancję poziomą w niektórych kategoriach spraw. Takie rozwiązanie wydaje się uzasadnione i potrzebne między innymi w przypadkach, gdy NSA orzeka w przedmiocie kosztów procesu, które nie były przedmiotem rozstrzy-gnięcia sądu I instancji, wówczas przysługiwałoby zażalenie do „innego składu tego sądu” jako sądu II instancji. Jak jednak wynika z Wyroku TK z dnia 15 li-stopada 2016 r.¹⁷⁶, Trybunał nie wyraża potrzeby stworzenia instancji poziomej, przynajmniej w zakresie orzeczenia NSA dotyczącego kosztów postępowania.

Na potrzebę stworzenia stronie prawnej możliwości zaskarżenia postanowienia odmawiającego wyłączenia sędziego niekoniecznie w trybie kontroli instancyj-nej, a zatem dopuszczając pośrednio kontrolę poziomą, wskazano w Wyroku TK z dnia 2 czerwca 2010 r.¹⁷⁷ De lege ferenda należałoby rozważyć tę instytucję również w odniesieniu do orzeczeń zapadłych w postępowaniu uproszczonym.

175 Zob. np. S. Zabłocki, O niektórych zmianach wprowadzonych przez nowy kodeks postę-powania karnego w zakresie postępostę-powania odwoławczego, „Przegląd Sądowy” 1997, nr 11–12, s. 4.

176 SK 46/15, 87/A/2016.

177 SK 38/09, Dz.U. 2010, nr 109, poz. 724.

Podkreślenia wymagają także ostatnie zmiany wprowadzające między in-nymi uprawnienia autokontrolne wojewódzkich sądów administracyjnych, wy-nikające z art. 179a oraz art. 195 § 2 p.p.s.a., których celem jest z jednej strony przyspieszenie postępowania, a z drugiej – odciążenie Naczelnego Sądu Admi-nistracyjnego¹⁷⁸. Wydaje się, że w tych przypadkach można mówić o pewnego rodzaju modyfikacji instancyjności pionowej w kierunku instancji poziomej.

W tym miejscu wypada jedynie zasygnalizować, że jeżeli przyjąć za słuszną koncepcję, że w tej sytuacji sędziowie, którzy wydali pierwotne orzeczenie, podlegają wyłączeniu na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to taka kontrola tego orzeczenia mogłaby być potraktowana jako przejaw instancji poziomej¹⁷⁹. Podkreślenia wymaga również uzasadnienie wprowadzonej regulacji, czyli zdy-namizowanie postępowania, niemniej istnieje ryzyko, że ten postulat w przy-padku autokontroli może nie zostać spełniony w przyprzy-padku zaskarżenia wyda-nego w tym trybie orzeczenia.

Reasumując, należy podkreślić, że posługiwanie się terminem „instancja po-zioma” w przypadku środków odwoławczych, w sytuacji gdy nie wywołują skut-ku prawnego w postaci dewolucji kompetencji, tj. przekazania sprawy do sądu (organu) wyższej instancji, wprowadza w błąd i jest niewłaściwe semantycznie, skutkuje szumem semantycznym, gdyż pozwala błędnie sądzić, że w wyniku wniesienia środka odwoławczego sprawę rozstrzygnie inny sąd (organ), zajmujący wyższe miejsce w strukturze sądownictwa (lub organów). Stąd też, jak słusznie podkreśla się w doktrynie postępowania karnego¹⁸⁰, a także w doktrynie postępo-wania cywilnego¹⁸¹, że jeżeli uprawnionym do dokonywania kontroli jest równole-gły organ lub równorzędny skład sądu w stosunku do podmiotu kontrolowanego, to nie można mówić o instancyjności, gdyż w takiej sytuacji nie zachodzi dewo-lucja kompetencji do dokonywania kontroli orzeczenia. W przypadku zaskarżeń poziomych nie zachodzi bowiem instancyjność. Właściwszym określeniem była-by zaskarżalność pozioma. Pogląd ten aprobują również przedstawiciele doktry-ny postępowania sądowoadministracyjnego¹⁸². Biorąc pod uwagę powyższe za-strzeżenie, wniesienie środka odwoławczego, który rozpoznawany jest przez sąd równorzędny, nie otwierałoby postępowania międzyinstancyjnego prowadzonego przez sąd I instancji, a raczej postępowanie międzyodwoławcze¹⁸³.

178 Tak też W. Piątek, Przyszłość instancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, w: Prawo administracyjne dziś i jutro, red. J. Jagielski, M. Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 393–394.

179 Szerzej na ten temat zob. rozdział trzeci niniejszej pracy.

180 Zob. D. Świecki, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, red. D. Świecki, T. 2, Warszawa 2017, s. 44.

181 M. Michalska-Marciniak, Zasada instancyjności…, s. 93–94.

182 R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, w: „System Prawa Administracyjnego”, red.

R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, T. 10: Sądowa kontrola administracji, Warszawa 2016, s. 428.

183 D. Świecki, Kodeks postępowania karnego. Komentarz…, s. 48.