Czas i jego upływ, ujmowany jako wartość, stanowi interdyscyplinarny przedmiot zainteresowania nauk nie tylko humanistycznych (przede wszystkim filozofii554), lecz także ścisłych, jak matematyka555 czy fizyka. W zależności od przyjętej optyki badań czas może być zatem rozumiany jako: „nieprzerwany ciąg chwil”556, „pora właściwa, stosowna: termin”557 albo odcinek stanowiący część prostej bądź współrzędna czasoprzestrzeni.
W aktach normatywnych ustawodawca ostrożnie posługuje się pojęciem
„czas”, w przepisach różnych gałęzi prawa558 częściej stosując określenie „ter-min”. Z tego powodu słuszne wydaje się twierdzenie, że „czas staje się bardziej pojęciem języka prawniczego niż prawnego”559.
Prawo procesowe ma na celu ochronę wielu wartości, jak: zapewnienie jed-nostce prawa do skutecznej ochrony w postępowaniu, prawo do niezawisłego i bezstronnego rozpoznania sprawy, gwarancje jawności i czynnego udziału w postępowaniu, prawo do środków odwoławczych, uporządkowanie czynności procesowych oraz gwarancja szybkiego i rzetelnego rozpoznania i rozstrzygnię-cia sprawy560. Czas w każdej procedurze sądowej, także sądowoadministracyj-nej, staje się ważnym jej aksjomatem.
554 Problematyka czasu w filozofii stanowiła przedmiot zainteresowania m.in. Arystotelesa, Heraklita, Demokryta, Platona, św. Augustyna, Tomasza z Akwinu (według którego czas nie jest bytem doskonałym, gdyż nie istnieje samoistnie), Kanta. Szerzej zob. J. Kopka, Czas a mo-ralność. Od filozoficznych do socjologicznych koncepcji czasu, „AUL Folia Sociologica” 2012, nr 40, s. 33–47.
555 Szerzej zob. np. K. Wójtowicz, Kilka uwag na temat zagadnienia „czas a matematyka”,
„Zagadnienia Filozoficzne w Nauce” 2000, T. 26, s. 100–110.
556 Słownik języka polskiego, red. W. Doroszewski, T. 1, Warszawa 1958, s. 1105.
557 Ibidem, s. 1107.
558 Na przykład: Ustawa o czasie urzędowym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 10 grudnia 2003 r., Dz.U. 2004, nr 16, poz. 144; ustawa – Kodeks postępowania administracyjne-go z dnia 14 czerwca 1960 r., tekst jedn. Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm. w art. 115 (czas zawarcia ugody administracyjnej); ustawa – Prawo lotnicze z dnia 3 lipca 2002 r., tekst jedn. Dz.U. 2018, poz. 1183 ze zm. w art. 103 (czas pracy załogi); ustawa – Kodeks karny z dnia 6 czerwca 1997 r., tekst jedn. Dz.U. 2018, poz. 1600 ze zm. w art. 6 (czas i miejsce przestępstwa); ustawa – Kodeks rodzinny i opiekuńczy z dnia 25 lutego 1964 r., tekst jedn. Dz.U. 2017, poz. 682 ze zm. w art. 47
§ 2 (umowy majątkowe małżeńskie).
559 P. Dobosz, Czas w ustrojowym prawie administracyjnym, w: Czas w prawie administra-cyjnym, red. J. Zimmermann, Warszawa 2011, s. 34.
560 Szerzej zob. B. Adamiak, Wspólne wartości regulacji prawa procesowego, w: „System Prawa Administracyjnego”, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, T. 9: Prawo proce-sowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 20–22.
W aspekcie proceduralnym czas najczęściej rozpatrywany jest przez pry-zmat jego upływu, co przede wszystkim ogranicza się do rozważań na temat terminów, ich rodzajów oraz instytucji przywrócenia terminu. Jednak czas w postępowaniu prowadzonym przez sądy administracyjne powinien być roz-ważany w szerszym aspekcie.
Postępowanie sądowoadministracyjne to ciąg sekwencyjnych czynności, za-chodzących od czasu jego wszczęcia do momentu zakończenia w postaci roz-strzygnięcia. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza expressis verbis terminów zakończenia tego postępowania. Nie-mniej czas odciska swoje piętno, chociażby przez wprowadzoną w art. 7 p.p.s.a.
zasadę szybkości postępowania. Ponadto, podobnie jak w prawie administracyj-nym materialadministracyj-nym i ustrojowym561, w postępowaniu sądowoadministracyjnym czas tworzy różne kategorie temporalne562, wśród których warto wskazać na wpływ czasu na oddziaływanie wyroków i postępowanie odwoławcze. Wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązuje, o ile nie zostanie złożony na niego środek odwoławczy w postaci skargi kasacyjnej, po uprawomocnieniu.
Postanowienie stwierdzające prawomocność wyroku ma charakter techniczny, a data wydania postanowienia jest inna niż data uprawomocnienia się danego orzeczenia563. Warto także zwrócić uwagę na art. 172 p.p.s.a., zgodnie z którym NSA, w ramach uprawnień nadzorczych, unieważnia prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wydane w sprawie, która ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądu administracyjnego w chwili orze-kania, i odrzuca skargę, jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone w trybie przewidzianym w ustawie. Istotą tej regulacji jest przeciwdziałanie negatyw-nym skutkom związanegatyw-nym z rozstrzygnięciem przez sąd administracyjny spra-wy, która nie należała do jego właściwości.
W tym kontekście na uwagę zasługuje również art. 285 a p.p.s.a., przewidu-jący skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.
Przedmiotem skargi może być zarówno prawomocne orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego niezaskarżone skargą kasacyjną, jak i to, które uprawo-mocniło się w wyniku oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej, pod warunkiem, że jego zmiana lub uchylenie w drodze innych przysługujących stronie środków odwoławczych nie było i nie jest możliwe, oraz gdy przez jego wydanie została wyrządzona stronie szkoda. W szczegól-ności chodzi o orzeczenia merytoryczne oraz orzeczenia niemerytoryczne,
je-561 Zob. np. R. Kusiak-Winter, Czas w prawie administracyjnym ustrojowym (uwagi na temat petryfikacji ustroju samorządu terytorialnego na przykładzie Niemiec), w: Czas w prawie administracyjnym, red. J. Zimmermann…, s. 17 i nast.; P. Dobosz, Czas w ustrojowym prawie…, s. 33.
562 A. Ziółkowska, Czas jako wartość w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w: Aksjo-logia prawa administracyjnego, T. 2, red. J. Zimmermann…, s. 87–93.
563 Zob. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego, Warszawa 2008, s. 553.
żeli nie służy od nich środek odwoławczy564. Skutkiem uwzględnienia skargi jest stwierdzenie deliktu sądowego, nie zaś wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia czy też jego unieważnienie565. W konsekwencji uwzględnienie skargi stanowi prejudykat do postępowania odszkodowawczego.
Czas stanowi także wartość zapewniającą prawidłowość toku postępowania – pomijając wszelkie znane w doktrynie klasyfikacje terminów, takie jak np.:
terminy ustawowe, sądowe, ad quem, post quem, w przedmiotowym aspekcie można zatem wyróżnić: a) czas na podejmowanie czynności przez uczestni-ków postępowania – termin do złożenia pełnomocnictwa przez stronę (termin sądowy), termin do złożenia skargi kasacyjnej (termin ustawowy), termin do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną (termin ustawowy i instrukcyjny), jako jedna z przesłanek zastosowania trybu uproszczonego – brak zażądania przeprowadzenia rozprawy przez którąkolwiek z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.); b) czas na podejmowanie czyn-ności przez sąd – np. termin do sporządzenia uzasadnienia wyroku (art. 141
§ 1–2a p.p.s.a.) – termin instrukcyjny, czas ogłoszenia wyroku (art. 139 p.p.s.a.), czy nieostry termin, którym ustawodawca posłużył się np. w art. 139 § 5 p.p.s.a., dotyczącym niezwłocznego udostępnienia wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym w sekretariacie sądu lub w art. 179 zd. 2 p.p.s.a. (niezwłoczne przed-stawienie skargi kasacyjnej wraz z odpowiedzią i aktami sprawy NSA).
W tym kontekście warto podkreślić znaczenie terminów jako wartości gwa-rancyjnej, wyrażającej się przede wszystkim w instytucji przywrócenia terminu procesowego (art. 86 § 2 p.p.s.a.), która wydaje się wartością samą w sobie. Jej urzeczywistnienie pozwala zrealizować wiele zasad procesowych, takich jak:
prawo do sądu czy konstytucyjna zasada dwuinstancyjności566.
Bez wątpienia czas ma związek ze sprawnością i szybkością każdego po-stępowania, w tym postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc wartość prakseologiczną. Problematyka ta ma zatem wymiar formalny i szczególne znaczenie w fazie postępowania pierwszoinstancyjnego, ale nie bez znaczenia jest także czas trwania postępowania międzyinstancyjnego i drugoinstancyj-nego. Odwracając optykę, refleksji wymaga kwestia wpływu wielości instancji na szybkość postępowania. Powszechne staje się twierdzenie, że mnożenie in-stancji nie sprzyja postulatowi prakseologii w postępowaniu, co leży zarówno
564 Dopuszczalność zastosowania tego środka może być jednak w pewnym zakresie ograni-czona w czasie, gdyż zgodnie z Wyrokiem NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., I ONP 2/10, Legalis nr 274657: „Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia Naczelnego Sądu Admi-nistracyjnego, które stało się prawomocne przed dniem 1 stycznia 2004 r., jest niedopuszczalna”.
565 Por. Postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2013 r., I FNP 14/13, Legalis nr 912287.
566 Szerzej na ten temat zob. A. Puczko, Kiedy wartość staje się antywartością – rozwa-żania na przykładzie instytucji przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym i są-dowoadministracyjnym, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 111–124.
w interesie sądu, jak i skarżącego (ut supra). Niemniej racjonalny ustawodawca może w szczególności ukształtować pierwszy etap postępowania odwoławczego (postępowanie międzyinstancyjne) w taki sposób, aby nie tylko instancyjność nie powodowała przedłużenia czasu trwania postępowania, ale przeciwnie – zachowując prawa procesowe skarżącego, możliwe było jego efektywne zakoń-czenie przed sądem I instancji.
Odzwierciedleniem wskazanych postulatów, wynikających zarówno z po-trzeb praktyki, jak i głosów procesualistów, jest niedawna nowelizacja ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, której główne założe-nia zostaną tutaj jedynie zasygnalizowane, a poddane głębszej analizie w dalszej części pracy. Szczególne miejsce wśród istotnych instrumentów wpływających na sprawność postępowania odwoławczego zajmuje autokontrola sądu I instan-cji. Instytucje samokontroli są znane zarówno procedurze cywilnej, karnej, jak i sądowoadministracyjnej, i choć ich cel jest zbieżny, zakres czynności jest róż-ny. Ratio legis tych unormowań prawnych jest szybkie wydanie rozstrzygnięcia bez angażowania sądu wyższej instancji. W ramach postępowania międzyin-stancyjnego sąd może bowiem wykorzystać kompetencję autokontrolną, któ-ra daje możliwość „samodzielnego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy”567 po wniesieniu środka odwoławczego, bez nadawania dalszego biegu postępowaniu i przekazywania sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
To wyjątkowe uprawnienie nie narusza zasady dwuinstancyjności, stanowiąc jednak wyjątek od zasady dewolutywności, realizujący postulat ekonomiki pro-cesowej. Dopuszczalność przeprowadzenia samokontroli z jednej strony hamuje uruchomienie mechanizmów właściwej kontroli instancyjnej568, a z drugiej – eli-minuje mnożenie instancji sądowych, służąc racjonalizacji postępowania i reali-zacji konstytucyjnej zasady rozpatrywania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki569. Uprawnienia wojewódzkiego sądu administracyjnego do realizacji upraw-nień samokontrolnych zostały przewidziane w art. 178a, art. 179a p.p.s.a. (w po-stępowaniu kasacyjnym.) oraz w art. 195 § 2 p.p.s.a (w zakresie postępowania zażaleniowego). Inaczej niż w pozostałych procedurach sądowych (cywilnej i karnej), zakres uprawnień autokontrolnych obejmuje nie tylko orzeczenia o charakterze formalnym, lecz także wyroki sądowe. Warunkiem zastosowania wskazanych instytucji jest złożenie stosownego środka odwoławczego. W prze-ciwnym przypadku uchylenie orzeczenia przez sąd działający w ramach auto-kontroli może stanowić podstawę do nieważności (art. 183 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).
Przepis art. 178 a p.p.s.a. daje wojewódzkim sądom administracyjnym kom-petencje w postępowaniu międzyinstancyjnym do umorzenia postępowania
567 G. Łaszczyca, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. G. Łasz-czyca, C. Martysz, A. Matan, wyd. 2., Warszawa 2007, s. 186.
568 Zob. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 70.
569 Zob. A. Krawiec, Autokontrola decyzji administracyjnej, Kraków 2012, s. 20.
kasacyjnego, w przypadku skutecznego cofnięcia skargi kasacyjnej przez stronę skarżącą. Uprawnienie to ma na celu odciążenie NSA, ale także przyspieszenie procedury, szanując czas jako wartość procedury sądowoadministracyjnej. Wo-jewódzki sąd administracyjny wydaje w tej sprawie na posiedzeniu niejawnym postanowienie, na które przysługuje zażalenie.
W przypadku uprawnień, o których mowa w art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej NSA wojewódzki sąd administracyjny, w toku postępowania międzyinstancyjnego, stwierdzi, że w sprawie zachodzi jedna z dwóch przesłanek: nieważność postępowania albo podstawy skargi ka-sacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub posta-nowienie, rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępo-wania kasacyjnego, i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę.
Przyczyną uzasadniającą wydanie orzeczenia autokontrolnego może być brak podpisu wyroku przez cały orzekający skład sędziowski570. Orzeczenie, któ-rym będzie odpowiednio wyrok lub postanowienie (stosownie do przedmiotu skargi kasacyjnej), może zostać zaskarżone skargą kasacyjną, której wniesienie wyklucza ponowną kompetencję autokontrolną w.s.a. Wykorzystanie uprawnie-nia autorewizyjnego ma skutecznie przeciwdziałać przewlekłości postępowa-nia. Udoskonalając instytucję samokontroli przez dodanie art. 178a, art. 179a, art. 195 § 3, w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj-nymi ustawodawca dał wyraz temu, że czas należy do istotnych aksjomatów w procedurze sądowoadministracyjnej, i to zarówno dla stron postępowania, jak i dla samego sądownictwa administracyjnego. Z jednej strony bowiem chroni prawa procesowe stron, a z drugiej – gwarantuje szybkość i ekonomikę postępo-wania. Zasada szybkości procesowej to wartość pożądana, mająca swoje umo-cowanie konstytucyjne (art. 45 Konstytucji RP), ale również wynika z prawa międzynarodowego (art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności).
Rekapitulując, w postępowaniu sądowoadministracyjnym funkcja czasu jest szczególna, gdyż przede wszystkim stanowi wartość porządkującą, systema-tyzującą jego tok, a w kontekście środków odwoławczych – sprzyjającą pew-ności prawa. Jest wartością chroniącą jednostkę przed negatywnymi skutkami procesowymi (np. w przypadku instytucji przywrócenia terminu) i sprzyjającą szybkości tego postępowania. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w Wyroku z dnia 12 marca 2002 r.571, szybkość rozpoznania sprawy nie jest wartością, na rzecz której można poświęcić ochronę praw podmiotowych; „uproszczenie i przyspieszenie może niewątpliwie dotyczyć kwestii formalnych (np. wprowa-dzenia formularzy czy skrócenia terminów składania odwołań), natomiast nie
570 Zob. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2015 r., II SA/Kr 1691/14, Legalis nr 1340395.
571 Wyrok z dnia 12 marca 2002 r., P 9/01, OTK Seria A 2002, nr 2, poz. 14.
może odnosić się do uprawnień stron wiążących się z obroną ich praw i inte-resów”. Sprawne prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego zależy w głównej mierze od kierownictwa sędziowskiego oraz należytego przygoto-wania i przeprowadzenia kolejnych faz procedoprzygoto-wania, z wykorzystaniem kom-petencji służących usprawnieniu postępowania na każdym jego etapie. Jednak szybkość nie powinna być wartością samą w sobie, czyli „wartością nadmier-ną”572, ograniczającą lub dezawuującą inne wartości, takie jak instancyjność, a stosujący prawo sąd nie może przedkładać szybkości nad jakość i rzetelność procedowania. Orzekając w sprawach sądowoadministracyjnych oraz rozpozna-jąc środki odwoławcze, sąd powinien wykazać się racjonalną szybkością, tak aby rygorystyczna ocena przesłanek stosowania instytucji realizujących wartość czasu w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie skutkowała zjawiskiem przeciwnym, tj. aby czas nie stał się antywartością.
Choć nie należy wykluczać możliwości zaistnienia „zapętlenia instancyjne-go”, liczba instancji nie jest jedynym determinantem długości trwania postępo-wania. Nieuprawnione jest demonizowanie wieloinstancyjności bez drobiazgo-wej analizy kompetencji sądów orzekających w I instancji. Nie bez znaczenia bowiem jest wyposażenie ich w instrumenty, które przynajmniej potencjalnie pozwolą zakończyć postępowanie w fazie postępowania międzyinstancyjnego, bez angażowania sądu wyższej instancji, a jednocześnie nie będą oznaczały rezygnacji czy zarzutu naruszenia prawa do zaskarżenia. Na czas trwania postę-powania, także na etapie międzyinstancyjnym, obok wskazanej autoremedury, mają wpływ kompetencje do rozstrzygania przez sąd I instancji kwestii wpad-kowych, takich jak przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławcze-go czy rozpoznawanie wniosku o przyznanie prawa pomocy. Brak możliwości orzekania w tych sprawach przez sąd I instancji oznaczałby przesunięcie ich do sądu II instancji, co realnie oddaliłoby moment ich rozpoznania, a to ze względu na czas, po jakim sąd mógłby realnie zająć się wniesionym środkiem odwoławczym.
572 A. Bereczko, A. Miruć, O wartościach w prawie administracyjnymi, w: Racjonalny ustawodawca. Racjonalna administracja, red. D.R. Kijowski, A. Miruć, A. Budnik, Białystok 2016, s. 106.