Od jednoinstancyjności do dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego

postępowania sądowoadministracyjnego w Polsce

6.2. Od jednoinstancyjności do dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego

(okres 1980–2002)

Ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego³¹⁸ reaktywo-wano jednoinstancyjny sąd administracyjny, wyodrębniony z sądownictwa po-wszechnego. Stanowiło to odpowiedź na potrzebę ochrony praw jednostki w sfe-rze prawa publicznego. Regulacja wprowadzała sądową kontrolę administracji publicznej jako zasadę ustrojową, niemniej nie oznacza to, że wcześniej była nieznaną instytucją prawną³¹⁹. Zgodnie z art. 2, NSA orzekał w sprawach skarg na decyzje administracyjne w zakresie i trybie określonym w k.p.a. i przepisach odrębnych. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej był wąski, jednak widoczne było zjawisko rozszerzania w drodze ustaw szczególnych zakresu spraw pod-danych sądowej kontroli, co umożliwiło brzmienie przepisu art. 196 § 3 k.p.a.

dopuszczającego zaskarżenie decyzji niewskazanych w art. 196 § 2 k.p.a. na mocy regulacji szczególnych. Również przedstawiciele doktryny postulowa-li konieczność rozszerzenia tego zakresu nie tylko na decyzje administracyj-ne, bez określenia rodzajów spraw, w których były wydawaadministracyj-ne, lecz także na inne czynności i akty. Ustawą z dnia 24 marca 1990 r.³²⁰ nowelizującą Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzono większość tych postulatów.

317 E. Iserzon, Fundamentum regnorum, „Nowe Prawo” 1960, nr 2, s. 167 i nast.

318 Dz.U. 1980, nr 4, poz. 8.

319 Zob. J. Świątkiewicz, Istota i zakres sądowej kontroli decyzji administracyjnych, „Pa-lestra” 1980, nr 6, s. 1; Idem, Sądowa kontrola działalności administracji w PRL, „Państwo i Prawo” 1976, z. 8–9.

320 Dz.U. nr 34, poz. 201.

J. Borkowski³²¹ określił ówczesny Naczelny Sąd Administracyjny jako posia- dający kompetencję kasacyjną i właściwość wyznaczoną pozytywną enume-racją spraw administracyjnych poddawanych jego kontroli. Siedzibą sądu była Warszawa, ale utworzono jednostki zamiejscowe³²², co biorąc pod uwagę do-stęp jednostki do sądu administracyjnego, miało złagodzić brak sądów niższej instancji³²³.

Kontrola sprawowana przez NSA miała charakter kontroli następnej i była sprawowana w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kontrolowanej decyzji. NSA został wyposażony w kompetencję do uchylania decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem oraz stwierdzania ich nieważności, a w razie niemożności wydania takich wyroków, w przypad-kach, o których była mowa w art. 207 § 4 k.p.a., sąd stwierdzał niezgodność de-cyzji z prawem przy jednoczesnym stwierdzeniu wadliwości. Redakcja przepisu art. 198 k.p.a., z której wynikała dopuszczalność zaskarżenia do sądu jedynie decyzji ostatecznych, kształtowała podstawową zasadę sądownictwa – niewy-ręczania organów administracji publicznej „oraz zastępowania skargą sądową powszechnie dostępnego środka, jakim jest odwołanie”³²⁴.

Początkowo postępowanie sądowoadministracyjne było prowadzone na pod-stawie procedury zawartej w dziale VI k.p.a. oraz odpowiedniego stosowania k.p.c. Za odpowiednim stosowaniem przepisów k.p.c. przemawiał szczególny charakter orzecznictwa NSA (ut supra), a przepisy k.p.c. były dostosowane za-równo do orzekania kasacyjnego, jak i rewizyjnego³²⁵. Za szczątkową regulacją postępowania sądowoadministracyjnego i licznymi odesłaniami do odpowied-niego stosowania Kodeksu postępowania cywilnego przemawiało kilka argu-mentów. Po pierwsze, procedura cywilna ujęta w k.p.c. opierała się, zdaniem przedstawicieli doktryny, na „przemyślanej koncepcji merytorycznej”³²⁶, zawie-rającej rozbudowany system gwarancji procesowych stron. Po drugie, wynikało to z chęci zapewnienia jednolitości systemu prawnego, gdyż odwołanie się do przepisów k.p.c. oznaczało nie tylko stosowanie przepisów, lecz także ustaleń doktrynalnych i korzystanie z dorobku judykatury. Stosowanie odesłań w akcie normatywnym może być jednak źródłem wątpliwości interpretacyjnych i rodzić trudności w stosowaniu prawa. W doktrynie prawa wskazuje się, że

odpowied-321 J. Borkowski, Model normatywny sądowej kontroli administracji państwowej…, s. 32.

322 Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 lutego 1981 r. w sprawie struktury organizacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz ustalenia siedzib, właściwości i orga-nizacji ośrodków zamiejscowych tego sądu, Dz.U. 1981, nr 5, poz. 21.

323 Por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 605.

324 J. Świątkiewicz, Istota i zakres sądowej kontroli…, s. 4–5.

325 W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 1977, s. 350.

326 A. Zieliński, Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, „Państwo i Pra-wo” 1980, z. 4, s. 34.

nie stosowanie przepisów może przybierać trzy postaci³²⁷, przy czym polega ono „na najnormalniejszym stosowaniu określonych przepisów do drugiego za-kresu odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania, bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie, te spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub sprzeczne z przepisami normującymi już dane stosunki, do których mają być one zastosowane”³²⁸. Bio-rąc pod uwagę powyższe, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowied-nie stosowaodpowied-nie k.p.c. musiało uwzględniać charakter postępowania prowadzone-go przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Ustawa przywracająca sądową kontrolę administracji wprowadziła koncep-cję wnoszenia skargi do sądu w sposób pośredni za pośrednictwem organów, nieznaną dotychczas w ustawie o NTA. Pośredni tryb wnoszenia skargi obo-wiązywał w latach 1980–1995. Regulacja ta stwarzała możliwość dokonania autorewizji przez organ w terminie 30 dni. W praktyce termin ten nie był do-trzymywany. Między innymi z tego powodu w regulacji z 2002 r., mając na względzie dotychczasowe doświadczenia, wprowadzono środki dyscyplinujące organy administracyjne. Wprowadzenie uprawnień autorewizyjnych organu ad-ministracyjnego było oceniane w doktrynie³²⁹ jako rozwiązania mające walor profilaktyczny. W kompetencji organu do skorygowania zaskarżonej decyzji do-patrywano się bowiem możliwości wyeliminowania zbędnych czynności oraz obniżenia społecznych kosztów postępowania. Dopuszczalność zaskarżenia de-cyzji do sądu miała również pełnić funkcję prewencyjną, ograniczając liczbę decyzji naruszających prawo, a w konsekwencji sprzyjać budowaniu autorytetu organów administracyjnych. Wniesiona skarga podlegała trzyetapowemu bada-niu³³⁰: po pierwsze, przez przewodniczącego z punktu widzenia spełnienia prze-słanek formalnych, po drugie, badanie dopuszczalności i rozważenie jej odrzu-cenia na posiedzeniu niejawnym oraz po trzecie, merytoryczne badanie skargi.

Nadzór judykacyjny nad NSA sprawował Sąd Najwyższy³³¹, który w trybie rewizji nadzwyczajnej oceniał skutki rażącego naruszenia prawa. Włączenie NSA do nadzoru judykacyjnego SN stanowiło wyraz uznania sądu administra-cyjnego za część składową systemu sądownictwa³³². W Sądzie Najwyższym zo-stała utworzona Izba Cywilna i Administracyjna SN. Zakres nadzoru wyzna-czała dyspozycja art. 5 ustawy o NSA z dnia 31 stycznia 1980 r., wskazując na

327 J. Nowacki, „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, „Państwo i Prawo” 1964, z. 3, s. 370–371.

328 Ibidem, s. 372.

329 J. Świątkiewicz, Istota i zakres sądowej kontroli…, s. 5.

330 A. Zieliński, Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym…, s. 40–41.

331 Szerzej na ten temat zob. np. J. Borkowski, Zakres nadzoru sprawowanego przez SN nad orzecznictwem NSA, „Studia Prawno-Ekonomicze” 1988, T. 39 [wyd. PAN, Łódzkie Towa-rzystwo Naukowe], s. 49–71.

332 Zob. A. Zieliński, Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym…, s. 43.

trzy środki nadzoru: rozpoznawanie rewizji nadzwyczajnych od orzeczeń NSA, ustalanie wytycznych wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej oraz po-dejmowanie uchwał zawierających odpowiedzi na pytania prawne. Orzeczenie sądu administracyjnego wydane na skutek skargi na decyzję mogło stać się przedmiotem rewizji nadzwyczajnej, jeżeli rażąco naruszało prawo lub interes PRL. Rewizja była rozpatrywana w składzie 3 sędziów SN, a samo postępowa-nie było traktowane jako kontynuacja postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym poprzedniej instancji³³³. Środek zaskarżenia w postaci rewizji obowiązywał do 31 grudnia 2003 r., mimo jego wykreślenia z Kodeksu postę-powania cywilnego już w 1996 r.

Reforma administracji publicznej stała się główną przyczyną prac nad zmia-ną ustawy o NSA. Na podstawie ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzono klauzulę ge-neralną w zakresie zaskarżalności decyzji do NSA. Dopuszczalna była nie tylko skarga na decyzje administracyjne, lecz także na postanowienia. W wyniku zmian ustrojowych, jakie miały miejsce po 1989 r., zakres kognicji NSA zwięk-szał się³³⁴, czyniąc tym samym bardziej realnym prawo do sądu. W doktrynie podkreślano, że tylko objęcie zakresem kontroli sądowej wszystkich sfer działa-nia administracji publicznej w pełni realizuje prawo obywateli do sądu³³⁵.

W pierwszych czterech miesiącach działania NSA wpłynęło do niego 2470 skarg, z czego aż 66% rozpoznano w trybie pozaprocesowym. W 1981 r. NSA rozpoznał 7926 spraw, z czego 6594 na rozprawie. Na jednej sesji sąd rozpozna-wał od 11 do 12 spraw³³⁶, a na posiedzeniu niejawnym – nie mniej niż 30. Średni czas załatwienia sprawy na posiedzeniu niejawnym wynosił 31 dni, a na rozpra-wie 3 miesiące. Wśród przyczyn wydłużenia czasu załatrozpra-wienia sprawy wska-zywano, że ok. 21% spraw przed rozprawą kieruje się na posiedzenie niejawne (np. z powodu przywrócenia terminu, zwolnienia z kosztów postępowania). Ko-lejne lata przyniosły znaczny wzrost wpływu skarg do Naczelnego Sądu Admi-nistracyjnego, z jednoczesnym wzrostem spraw przeniesionych do rozpoznania.

W 1993 r. (głównie w związku ze zmianami ustawowymi z 1990 r., skutkiem czego była formuła określająca właściwość NSA ut supra) z 30 278 skarg na na-stępny rok przeniesiono aż 16 175, co odpowiadało ponadsześciomiesięcznemu

333 M. Piekarski, Rewizja nadzwyczajna od orzeczenia sądu administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1981, z. 3, s. 52.

334 Szerzej zob. A. Zieliński, Postępowanie przed NSA w świetle „prawa do sprawiedliwego procesu sądowego”, „Państwo i Prawo” 1992, z. 7, s. 18; J. Świątkiewicz, Przedmiotowy zakres sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnej, „Państwo i Prawo” 1980, z. 3, s. 5–17;

Idem, Ewolucja zakresu działania Naczelnego Sądu Administracyjnego, „Problemy Praworząd-ności” 1991, nr 1–2, s. 21–44.

335 Zob. R. Hauser, Dziesięciolecie przekształceń ustrojowych Naczelnego Sądu Admini-stracyjnego i jego orzecznictwa, „Samorząd Terytorialny” 2000, nr 1–2, s. 32, 42.

336 Sprawozdanie z działalności Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1981 r., Warszawa 1982, s. 10.

wpływowi skarg w 1993 r., a w 1992 r. pozostawiono 9041, co odpowiadało czte-romiesięcznemu wpływowi³³⁷. Coraz wyraźniej i głośniej podnoszono niedobór kadr sędziowskich w odniesieniu do wzrostu liczby skarg. Do roku 2000 rosła liczba zarówno skarg wpływających, jak i tych przenoszonych na rok kolejny.

I tak w 1994 r. wpłynęło 32 501 skarg, a przeniesiono 20 627, a w kolejnych latach proporcje te przedstawiały się jeszcze gorzej: w 1995 r. – 39 741 i 28 762, w 1996 r. – 45 838 i 36 000, w 1997 r. – 59 765 i 52 989, w 1998 r. – 62 297 i 53 518, w 2000 r. – 65 038 i 59 268, natomiast w 2001 r. – 75 769 i 75 801, z uwzględnieniem zaległości z poprzednich lat. Liczba składanych skarg wska-zywała, że o ile w 1997 r. miesięcznie średnio wpływało 4 980 skarg, o tyle w 2001 r. było ich 6 317. Spadek liczby wpływających skarg odnotowano dopie-ro w 2002 r., choć i tak liczba skarg była znacząco duża (70 336, miesięcznie średnio 5 864). W takich realiach, przy rozszerzaniu właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, rosnącej świadomości obywateli co do prawa do sądu, także w sprawach sądowoadministracyjnych, i jednoczesnym niedoborze kadr sędziowskich, realizacja prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie stawała się coraz bardziej iluzoryczna. Trwający nieprzerwanie od lat osiem-dziesiątych zalew skarg do NSA, przy jednoczesnej niewystarczającej liczbie kadry sędziowskiej skutkował wydłużeniem³³⁸ czasu oczekiwania na rozpozna-nie sprawy do ok. dwóch i pół roku. Jednocześrozpozna-nie w doktryrozpozna-nie³³⁹ pojawiały się poglądy przeciwne rozbudowywaniu systemu siedmiu ośrodków zamiejscowych o kolejne, co argumentowano koniecznością dbałości o jednolitość orzecznictwa, troską o jakość ochrony sądowej oraz należytą dostępnością do sądu admini-stracyjnego. Zwiększenie zakresu kontroli sądowoadministracyjnej przy jedno-czesnej jednoinstancyjności czyniło aktualną dyskusję na temat modelu instan-cyjności postępowania sądowoadministracyjnego.

Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ure-gulowała postępowanie sądowoadministracyjne, włączając do zakresu kontroli sądowej „praktycznie wszystkie akty i czynności organów administracji pu-blicznej, z wyjątkiem aktów normatywnych naczelnych i centralnych organów administracyjnych”³⁴⁰. Przepis art. 1 ustawy wyraźnie wskazywał, że NSA sprawuje wymiar sprawiedliwości, czyli stanowi element władzy sądowniczej, a nie wykonawczej. Rozszerzono zakres kognicji NSA, poddając jego kontroli, na zasadzie klauzuli enumeratywnej, niektóre postanowienia wydawane w po-stępowaniu administracyjnym oraz egzekucyjnym i zabezpieczającym, uchwały organów samorządu terytorialnego, rozstrzygnięcia organów nadzoru nad

samo-337 Sprawozdanie z działalności Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1993 r., Warszawa 1994, s. 6.

338 Zob. np. Z. Kmieciak, Mediacja i koncyliacja w prawie administracyjnym…, s. 110.

339 A. Zieliński, Postępowanie przed NSA…, s. 21.

340 J.P. Tarno, Wprowadzenie, w: Ustawy reformujące sądownictwo administracyjne, War-szawa 2003, s. 8.

rządem terytorialnym, (art. 16) rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji rzą-dowej (art. 18), a także skargi na bezczynność organów (art. 17) i odpowiedzi na pytania (art. 18)³⁴¹. Zakres spraw przekazanych do kognicji sądu administra-cyjnego musiał wpłynąć na efektywność postępowań sądowoadministracyjnych, dlatego dokonano podziału organizacyjnego NSA, tworząc Izbę Finansową oraz Izbę Ogólnoadministracyjną, co miało przyczynić się do usprawnienia jego pra-cy. Naczelny Sąd Administracyjny pełnił funkcję sądu centralnego, w ramach którego utworzono ośrodki zamiejscowe³⁴².

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ustawy, w sprawach nieuregulowanych za-stosowanie znajdował Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, ale odesłań było mniej niż w poprzednim akcie. Praktyka orzecznicza pokazała wszakże, że takie odesłanie systemowe jest przyczyną wielu wątpliwości interpretacyjnych.

Postępowanie sądowoadministracyjne miało charakter jednoinstancyjny, gdyż rozpatrywanie rewizji od orzeczeń sądu administracyjnego należało do właściwości Sądu Najwyższego. Przedstawiciele doktryny³⁴³ już wtedy zwra-cali uwagę na potrzebę stworzenia instrumentów kontroli wewnątrz systemu sądownictwa administracyjnego, która w ramach rewizji nadzwyczajnej wydała się niewystarczająca. Jednocześnie niektórzy autorzy³⁴⁴ we wprowadzeniu dwu-instancyjności, której treścią byłaby możliwość zaskarżenia każdego wyroku sądu pierwszoinstancyjnego, dopatrywali się przeciążenia sądów II instancji.

Wyraźnie akcentowano potrzebę pozostania przy jednoinstancyjnym modelu sądownictwa administracyjnego, bez względu na doświadczenia krajów euro-pejskich, argumentując, to tym, że „ogólna liczba rewizji nadzwyczajnych wnie-sionych, a przede wszystkim uwzględnionych, od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi nieznaczny odsetek spraw rozpoznawanych przez ten sąd, co niewątpliwie świadczy o prawidłowości orzecznictwa”³⁴⁵. Instru-mentem pozwalającym łagodzić jednoinstancyjność miała być instytucja sprze-ciwu od orzeczenia wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 39 ust. 2 oraz art. 47 ust. 3 ustawy o NSA)³⁴⁶.

341 Szerzej zob. np. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych, w: Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, red.

L. Wiśniewski, Warszawa 1997, s. 227 i nast.

342 Por. R. Hauser, Kształtowanie się pozycji i ustroju Naczelnego Sądu Administracyjnego,

„Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2010, nr 5–6, s. 160.

343 Z. Janowicz, Nowe prawo procesowe w sferze administracji publicznej, „Ruch Prawni-czy, Ekonomiczny i Społeczny” 1996, z. 1, s. 35.

344 J. Kapera, Sądownictwo administracyjne w Polsce a kwestia dwuinstancyjności, „Samo-rząd Terytorialny” 1992, nr 1–2, s. 48.

345 Ibidem.

346 Por. J. Borkowski, Procedura sądowoadministracyjna…, s. 35.

Dopuszczalność rewizji nadzwyczajnej przewidywał przepis art. 57 ust. 2 ustawy o NSA. W zakresie nieuregulowanym do tego środka zaskarżenia zasto-sowanie znajdowały przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu kasacyjnym. Jednak istotą rewizji nadzwyczajnej było przekazanie instrumen-tów kontroli instancyjnej w ręce organów bądź urzędów państwowych niebę-dących bezpośrednimi stronami postępowania, które z racji swego ustrojowe-go umocowania zobliustrojowe-gowane były do dbałości o porządek prawny w państwie i upoważnione do interwencji w sytuacjach nadzwyczajnych³⁴⁷. Postępowanie wywołane wniesieniem rewizji nadzwyczajnej było szczególnym postępowa-niem pozainstancyjnym³⁴⁸, co oznaczało, że środek ten nie uruchamiał instancji sądowej kontroli na etapie badania przez Pierwszego Prezesa SN podstaw wnie-sienia rewizji nadzwyczajnej. Od chwili wniewnie-sienia rewizji do SN rozpoczyna-ło się postępowanie sądowe, w trybie instancyjnego nadzoru judykacyjnego.

Do tego momentu zasada celowości mogła przeważać nad kontrolą legalności rozstrzygnięcia³⁴⁹. Rewizja przysługiwała od wyroków NSA, ale również od uzasadnienia orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego³⁵⁰. Warunkiem dopuszczalności uchylenia przez Sąd Najwyższy wyroku NSA zaskarżonego za pomocą rewizji nadzwyczajnej mogło być wyłącznie rażące naruszenie lub nawet uzasadniona wątpliwość co do zgodności takiego wyroku z prawem³⁵¹.

Odpowiednie stosowane przepisy k.p.c. nie wskazywały wymagań formal-nych tego środka. Termin do wniesienia rewizji wynosił 6 miesięcy od dnia do-ręczenia orzeczenia NSA³⁵². Nie mogły z niej skorzystać w sposób samodzielny ani strony, ani uczestnicy postępowania, a jedynie ściśle zakreślony w ustawie krąg podmiotów, wskazany w ówczesnym art. 210 k.p.a., do których kierowa-no podanie. Rewizja miała charakter względnie suspensywny. Była wkierowa-noszona bezpośrednio do Sądu Najwyższego, zatem postępowanie międzyinstancyjne w zasadzie nie istniało. Rola NSA w tym postępowaniu została zredukowa-na jedynie do przedstawienia akt sprawy zredukowa-na żądanie SN. Rozpozzredukowa-nając rewizję, SN brał pod uwagę nieważność postępowania z urzędu. Oprócz rewizji, nadzwy-czajnym środkiem zaskarżenia był także wniosek o wznowienie postępowania.

Należy jednak podkreślić, że ustawą z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta RP – Prawo upadłościowe

347 Zob. Wyrok TK z dnia 14 listopada 2007 r., SK 16/05, 124/10/A/2007.

348 Por. M. Piekarski, Postępowanie z rewizji nadzwyczajnej od orzeczenia sądu admini-stracyjnego, „Nowe Prawo” 1981, nr 9, s. 11.

349 Ibidem, s. 10, 11–12.

350 Zob. Wyrok SN Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 marca 1989 r., II ARN 1/89, Legalis nr 26601.

351 Por. Wyrok SN Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 listo-pada 1993 r., I PRN 101/93, Legalis nr 28306.

352 Szerzej zob. M. Sychowicz, Przegląd orzecznictwa Sądu Najwyższego w sprawach skarg na decyzje administracyjne, „Nowe Prawo” 1985, nr 9, s. 74.

i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjne-go, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw³⁵³ wprowadzono kasację. Stosowanie tej instytucji miało charakter przejś- ciowy, do czasu wejścia w życie stosownych przepisów reformujących postępo-wanie sądowoadministracyjne.

Szeroki zakres kontroli administracji publicznej sprawowany przez NSA postawił przed ustawodawcą następujące problemy i wyzwania legislacyjne: za-gwarantowanie szybkości postępowania i związana z tym konieczność ukształ-towania modelu sądownictwa administracyjnego w jednym akcie normatyw-nym. Liczba spraw rozpatrywanych przez NSA szybko przerosła możliwości rozpoznawania skarg w rozsądnym terminie. Z tego powodu postulaty ukształ-towania sądownictwa administracyjnego według modelu dwuinstancyjnego sta-wały się coraz częstsze.

Problematyka weryfikacji orzeczeń sądów administracyjnych w świetle usta-wy o NSA z 1995 r. stanowiła przyczynek do dalszych prac nad stworzeniem nowego wachlarza środków odwoławczych mających charakter dewolutywny.

Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., w art. 176 ust. 1 oraz art. 184, wprowadziła podstawy dla dwuinstancyjnego modelu sądownictwa administra-cyjnego. Ustawa zasadnicza przesądziła o tym, że Naczelny Sąd Administracyj-ny i inne sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administra-cji publicznej, co jednak nie wyklucza kontroli sądów powszechnych na mocy przepisów szczególnych³⁵⁴. Z kolei art. 236 ust. 2 Konstytucji RP zobowiązy-wał ustawodawcę do uchwalenia regulacji prawnej w zakresie dwuinstancyj-nego sądownictwa administracyjdwuinstancyj-nego w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji³⁵⁵. Rozwiązanie to oznaczało powrót do założeń Konstytucji marco-wej i stworzenia sądownictwa administracyjnego odpowiadającego istniejącym rozwiązaniom państw europejskich. W procesie tworzenia zrębów procedury sądowoadministracyjnej dużą trudnością stało się „skonkretyzowanie w ści-słych ramach przepisów »odpowiedniości« stosowania przepisów postępowania cywilnego, wraz z niezbędnymi elementami postępowania administracyjnego, z pełnym przystosowaniem do rodzaju spraw rozpatrywanych przez sądy admi-nistracyjne i ich kompetencje”³⁵⁶.

W doktrynie rozgorzała dyskusja nad modelem dwuinstancyjności postępo-wania sądowoadministracyjnego, która stała się osią prac, wyznaczając kierunek wprowadzanych zmian³⁵⁷. Wśród koncepcji wskazujących na potrzebę

ukształ-353 Dz.U. 1966, nr 43, poz. 189.

354 Zob. A. Wasilewski, Władza sądownicza w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Pań-stwo i Prawo” 1998, z. 7, s. 12.

355 J.P. Tarno, Wprowadzenie, w: Ustawy reformujące sądownictwo administracyjne…, s. 7.

356 J. Borkowski, Reforma polskiego sądownictwa administracyjnego…, s. 11.

357 Zob. A. Niecikowska, A. Niemirowski, A. Pułjanowska, S. Szuster, Nowy model sądownictwa administracyjnego – reforma niedoskonała, „Casus” 2002, nr 23, s. 26–33.

towania sądów pierwszoinstancyjnych znalazła się także propozycja B. Zdzien-nickiego³⁵⁸, zakładająca kasację od wyroków NSA do utworzonej w tym sądzie Izby Kasacyjnej, w której rotacyjnie zasiadaliby sędziowie NSA wybrani przez Zgromadzenie Ogólne NSA. Autor ten podkreślał, że choć kasacja w istnieją-cym kształcie nie jest bezpośrednio dostępna stronom, co stanowi wadę instan-cyjności, to jednak stanowi skuteczną barierę przed nadmiernym przedłużaniem spraw administracyjnych. Efektem prac stały się dwa projekty: poselski i prezy-dencki (początkowo, już od 1998 r., był prowadzony przez sędziów NSA, TK, SN). Pierwszy z nich – wywodzący się z projektu przygotowanego w Instytucie Spraw Publicznych – zakładał, że sądami I instancji będą sądy okręgowe, wyż-szej instancji sądy wojewódzkie oraz NSA jako sąd sprawujący kontrolę nad działalnością sądów. Jak jednak słusznie podkreślano w doktrynie, przyjęcie trójszczeblowego modelu sądownictwa stanowiłoby przyczynę wydłużenia cza-su załatwiania spraw sądowoadministracyjnych. Projekt przewidywał zwyczajne środki zaskarżenia: apelację od orzeczeń pierwszoinstancyjnych oraz zażalenie od postanowień oraz środki nadzwyczajne – kasację i wniosek o wznowienie postępowania.

Jednocześnie zgłaszano postulaty dotyczące zniesienia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jako przyczyny wydłużenia czasu załatwienia sprawy administracyjnej, co miało mieć także wpływ na postępowanie sądo-woadministracyjne. Ważono różne poglądy i stanowiska. W doktrynie³⁵⁹ pod-kreślano, powołując się na opracowanie Principles of Administrative Law Con-cerning the Relations between Administrative Authorities and Private Persons (Strasbourg 1996), że kontrola wewnętrzna wykonywana przez organy admini-stracji publicznej jest szybka i nie generuje zbyt wysokich kosztów, mało sfor-malizowana, a zniesienie dwuinstancyjności pozostaje w sprzeczności z art. 78 Konstytucji RP. Powoływano się nadto na Rekomendację R/2001/9 Komitetu Rady Ministrów Rady Europy z dnia 5 września 2001 r. o alternatywnych środ-kach rozstrzygania sporów sądowych między organami administracji a stronami prywatnymi, która zalecała rozszerzanie trybów administracyjnych, skargę do sądu administracyjnego zaś traktowała jak finalny środek kontroli administra-cji, który powinien być wnoszony po wyczerpaniu środków tańszych i szyb-szych. Zwracano także uwagę na ryzyko przeciążenia sądów administracyjnych,

W dokumencie Postępowanie międzyinstancyjne w postępowaniu sądowoadministracyjnym (Stron 71-83)