Skarga kasacyjna

Kasacja jako środek prawny zasadniczo jest właściwa dla systemu trójin-stancyjnego, którego celem jest zbadanie przez sąd kasacyjny, „czy w postępo-waniu przed sądem drugiej instancji nie dopuszczono się uchybień przeciwko

104 H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna…, s. 28–31.

105 W. Siedlecki, w: „System Prawa Procesowego Cywilnego”, red. W. Siedlecki, T. 3:

Zaskarżanie orzeczeń sądowych…, s. 17–19.

106 S. Hanausek, Orzeczenie sądu rewizyjnego w procesie cywilnym, Warszawa 1966, s. 18.

przepisom procesowym, oraz czy w sposób właściwy zostały zastosowane prze-pisy prawa materialnego”¹⁰⁷.

Przyjęta przez ustawodawcę w Prawie o postępowaniu sądowoadministra-cyjnym koncepcja dwuinstancyjności traktuje kasację jako zwykły środek od-woławczy, tj. odmiennie niż w postępowaniu cywilnym, na którym ustawodaw-ca wzorował się, konstruując procedurę sądowoadministracyjną, gdzie był to środek o charakterze nadzwyczajnym.

Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi środek odwoławczy oparty na modelu kasacyjnym, gdyż uwzględnienie skargi skutku-je uchyleniem zaskarżonego orzeczenia i inicjuskutku-je kolejny tok przed sądem, ale nie w czystej postaci. Artykuł 188 p.p.s.a. dawał możliwość, co prawda ogra-niczoną, orzekania reformatoryjnego. Jeżeli zatem sąd drugoinstancyjny nie stwierdzał naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale stwierdzał naruszenie prawa materialnego, mógł uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku sąd orzekał na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Ten model znajdował zwolenników, którzy uważali go za „usprawiedliwiony” ze względu na cel postępowania sądowoadministracyjnego¹⁰⁸. Rozwiązanie to zostało złago-dzone w wyniku nowelizacji z dnia 9 kwietnia 2015 r., dzięki której NSA może również orzekać reformatoryjnie, rozpoznając skargę kasacyjną, jeżeli uzna, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Skutkiem zmiany stało się nie tylko usprawnienie postępowania sądowoadministracyjnego, lecz także zbliżenie modelu postępowania odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym do rozwiązań właściwych dla systemu apelacji¹⁰⁹. W aktualnym stanie prawnym NSA w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Istotą postępowania kasacyjnego wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu admini-stracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Nie sta-nowi przy tym kolejnego środka odwoławczego, który umożliwiałby ponowne dokonywanie bezpośredniej kontroli legalności orzeczeń wydanych przez orga-ny administracji przez sąd drugoinstancyjorga-ny¹¹⁰, lecz weryfikację prawidłowości oceny naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dokonaną przez

107 Red. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2017, s. 469.

108 J. Wyporska-Frankiewicz, Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjne-go a zasada dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjneadministracyjne-go, w: Kodyfikacja postę-powania administracyjnego na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 937.

109 Zob. Opracowanie obejmujące wstępne uwagi do zmian w procedurze sądowoadmini-stracyjnej wynikających z ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postę-powaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, Biuro Orzecznictwa, Warszawa 2015, s. 46.

110 Wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r., I FSK 223/06, Legalis nr 825259.

NSA w granicach zakreślonych podstawą wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.¹¹¹ Skarga kasacyjna jest rodzajem środka odwoławczego, łączącego funkcję ochro-ny interesu prawnego jednostki i funkcję ochroochro-ny interesu publicznego.

Biorąc pod uwagę przedstawioną ut supra klasyfikację środków zaskarżenia, należy wskazać cechy charakterystyczne skargi kasacyjnej, w pierwszej kolej-ności eksponując jej dewolutywny charakter, gdyż jej wniesienie, co do zasady, skutkuje przekazaniem sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, z wy-jątkiem wskazanym w art. 179a p.p.s.a., co w istocie czyni ją środkiem względ-nie dewolutywnym. Ponadto, skarga kasacyjna jest środkiem bezwzględwzględ-nie suspensywnym, gdyż jej wniesienie powoduje wstrzymanie uprawomocnienia orzeczenia, bez konieczności wydawania w tym zakresie orzeczenia.

Skarga kasacyjna ma, co do zasady, charakter powszechny w odniesieniu do wyroków sądu I instancji (wyjątek przewiduje przepis art. 151 a § 3 p.p.s.a.), ale cechy tej nie można odnieść w takim samym zakresie do postanowień, gdyż ustawodawca wskazał, które z nich mogą stanowić przedmiot skargi, tj. te spo-śród nich, które kończą postępowanie. Stąd zaskarżenie postanowień w drodze skargi kasacyjnej jest ograniczone do przypadków wskazanych w ustawie.

Skarga kasacyjna jest zasadniczo środkiem odwoławczym przysługującym od orzeczeń głównych, wydawanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przez wojewódzki sąd administracyjny.

W doktrynie podnosi się nadto, że skarga kasacyjna ma charakter repara-cyjny, „gdyż jej wniesienie zmierza do wyeliminowania uchybień zaistniałych w toku postępowania oraz w zaskarżonym orzeczeniu”¹¹². Celem postępowania kasacyjnego jest ocena zgodności z prawem wyroku oraz postępowania zmie-rzającego do jego wydania, prowadzonego przed sądem I instancji, w zakresie wyznaczonym w zarzutach sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną należy zaliczyć do środków odwoławczych o charakterze niepełnym, gdyż może ona zostać oparta wyłącznie na przesłankach wskaza-nych w ustawie. A contrario zatem nie każda wada orzeczenia może stanowić przesłankę skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej.

Dodatkowo skarga kasacyjna jest formalnym środkiem odwoławczym, gdyż jej skuteczność jest uwarunkowana koniecznością spełnienia warunków for-malnych w odniesieniu do jej formy jako pisma procesowego oraz trybu postę-powania kasacyjnego. W tym kontekście J.P. Tarno trafnie podkreśla, że brak wymagań formalnych mógłby stanowić przyczynę nadużywania tego środka.

Niemniej wymagania te nie tworzą bariery nadmiernie utrudniającej korzystanie ze skargi kasacyjnej, „a jedynie zmuszają do zastanowienia się nad słusznością

111 J. Olszanowski, A. Skoczylas, Aksjologiczne podstawy instancyjności sądownictwa administracyjnego, w: Aksjologia prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2017, s. 178.

112 H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyj-nym, Warszawa 2016, s. 166.

podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów i żądań”¹¹³. Pogląd ten wydaje się słuszny i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym podkreśla się, że nadmierny formalizm procesowy stanowi zagrożenie dla prawa do sądu i polega „między innymi na nieproporcjonalnym unormowaniu rygorów proce-sowych stosowanych przez sąd w razie dokonania czynności w sposób wadliwy pod względem formalnym, nawet gdy czynności tych dokonał fachowy pełno-mocnik. Szybkość postępowania, choć niewątpliwie ważna, nie może być wy-łączną wartością, na rzecz której ustanawia się restrykcję w postaci odrzucenia środka zaskarżenia bez wezwania do uzupełnienia braków, zwłaszcza że realne przyspieszenie rozpoznania sprawy bywa iluzoryczne. Dlatego też ustawodawca, uznając za zasadę, że braki formalne środka odwoławczego skutkują jego od-rzuceniem, powinien dać szansę ich usunięcia na wezwanie sądu”¹¹⁴. Niemniej formalizm procesowy jest niezbędny w demokratycznym państwie prawnym dla zapewnienia sprawności i rzetelności postępowania. Niejako w odpowiedzi na głosy doktryny oraz w celu realizacji wspomnianego orzeczenia TK w wyniku nowelizacji z 2015 r. został wprowadzony art. 177a p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176 innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przewodniczący wzy-wa stronę do usunięcia braków w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi.

Zatem jedynym nieusuwalnym brakiem skargi kasacyjnej jest brak przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W. Piątek¹¹⁵ skargę kasacyjną zalicza do środków zaskarżenia o charakterze etapowym, z uwagi na to, że jej wniesienie inicjuje nowy etap postępowania sądowego. Cechą znamienną środków tego typu jest to, że ze względu na swoją doniosłość charakteryzuje je wysoki formalizm.

Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym składanym w sposób pośred-ni, gdyż wnosi się ją za pośrednictwem sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, co otwiera drogę do samokontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia przez sąd I instancji (ut infra).

3.2. Zażalenie

Użycie terminu „zażalenie” na określenie środka odwoławczego najpierw nastąpiło w procedurze karnej, po czym ustawodawca, dążąc do ujednolice-nia terminologii, wprowadził go do postępowaujednolice-nia cywilnego¹¹⁶, a później do sądowoadministracyjnego.

113 J.P. Tarno, Sądowa kontrola administracji, Warszawa 2006, s. 242.

114 OTK-A 2014, nr 4, poz. 37.

115 W. Piątek, w: Środki zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, red.

R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas…, s. 73.

116 Jak wskazuje W. Siedlecki, na ziemiach polskich procedura niemiecka posługiwała się pojęciem Beschwerde, procedura rosyjska – skarga incydentalna, a procedura austriacka i

węgier-Zażalenie, wywodzące się z modelu zaskarżania orzeczeń proceduralnych właściwego dla prawodawstw typu germańskiego¹¹⁷, stanowi jedno z dwóch podstawowych środków odwoławczych w postępowaniu sądowoadministra-cyjnym, obok skargi kasacyjnej. Podobnie jak skarga kasacyjna ma charakter ostateczny w toku instancji, co oznacza, że od wyroków i postanowień wy-danych przez NSA nie przysługuje środek odwoławczy¹¹⁸. Nie ma charakteru powszechnego w tym znaczeniu, że w przypadkach, gdy ustawa przewiduje wydanie postanowienia i jednocześnie nie stanowi, że od takiego postanowie-nia przysługuje prawo wniesiepostanowie-nia zażalepostanowie-nia, to niedopuszczalne jest wniesienie tego środka odwoławczego¹¹⁹. To samo spostrzeżenie pozostaje aktualne w od-niesieniu do zarządzenia. Wniesienie w takich sytuacjach zażalenia czyni go niedopuszczalnym. Jeżeli strona złożyła zażalenie, mimo że sąd, przesyłając odpis postanowienia o odrzuceniu skargi, prawidłowo pouczył ją o innej formie jego zaskarżenia, to prowadzi to do odrzucenia wniesionego przez stronę środ-ka¹²⁰. Dopuszczalności wniesienia zażalenia nie można domniemywać¹²¹. Nadto, jest fakultatywnym środkiem odwoławczym, co oznacza, że to od woli strony zależy jego wniesienie bądź niewniesienie¹²², pod warunkiem wszakże, że usta-wodawca wyraźnie przewidział dopuszczalność zażalenia. Niemniej stanowi ono zasadniczy środek odwoławczy od orzeczeń o charakterze incydentalnym, wpadkowym¹²³, którego istotą jest kontrola legalności wskazanych w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowień i zarządzeń wydanych w toku postępowania. Postępowanie zażaleniowe odnosi się do kwestii incydentalnych, dlatego też w jego toku nie może dojść do roz-poznania sprawy sądowoadministracyjnej. Bez wątpienia wyposażenie strony w instrument prawny pozwalający zaskarżyć postanowienia oraz zarządzenia

ska – rekurs – zob. W. Siedlecki, Zażalenie w procesie cywilnym „de lege lata” i „de lege ferenda”, „Nowe Prawo” 1960, nr 4, s. 473; M. Waligórski (Środki odwoławcze k.p.c. w oświe-tleniu materiałów Komisji Kodyfikacyjnej (cd), „Nowy Proces Cywilny” 1933, R. 1, nr 12, s. 363) podkreśla, że dopiero w projekcie k.p.c. z 1929 r. pojawił się termin zażalenie, wcześniej zaś w projektach powszechnie używano zwrotu rekurs.

117 R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, w: „System Prawa Administracyjnego”, red.

R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, T. 10: Sądowa kontrola administracji, Warszawa 2016, s. 483.

118 Postanowienie NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., GSK 68/04, Legalis nr 90333; Postano-wienie NSA z dnia 9 marca 2011 r., II GZ 286/10, Legalis nr 634062; B. Dauter, Metodyka pra-cy sędziego…, s. 530; M. Kania, Zwyczajne środki zaskarżenia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 173.

119 Por. Postanowienie NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., II FZ 196/11, Legalis nr 612758.

120 Postanowienie NSA z dnia 29 października 2010 r., II FZ 494/10, Lex nr 742548.

121 Postanowienie NSA z dnia 21 lipca 2010 r., II OZ 717/10, Lex nr 663804.

122 Zob. Postanowienie NSA z dnia 3 czerwca 2008 r., II FZ 166/08, Legalis nr 124045.

123 B. Bladowski, Funkcja zażalenia w praktyce postępowania cywilnego, „Zeszyty Na-ukowe Instytutu Badania Prawa Sądowego” 1974, nr 1, s. 291.

przewodniczącego istotnie „poprawia gwarancje procesowe podmiotów postę-powania sądowoadministracyjnego”¹²⁴.

Zażalenie jest środkiem charakteryzującym się względną dewolutywnością, a jego rozpatrzenie należy co do zasady do właściwości Naczelnego Sądu Ad-ministracyjnego. Co do zasady wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jednakże zgodnie z art. 196 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia, a postanowienie w tej sprawie może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Zażalenie jest zatem środkiem odwoławczym o cha-rakterze względnie suspensywnym.

Jest to także środek odwoławczy o charakterze samodzielnym w tym zna-czeniu, że przysługuje niezależnie od innych dostępnych sposobów zaskarżania orzeczeń sądowych¹²⁵. Cechą znamienną zażalenia w postępowaniu sądowoad-ministracyjnym jest jego renowacyjny charakter, gdyż skutkiem jego wniesienia jest nie tylko usunięcie nieprawidłowości postępowania, lecz także ponowne rozstrzygnięcie kwestii procesowej wynikłej w jego toku.

Wniesienie zażalenia następuje w sposób pośredni przez wojewódzki sąd administracyjny, który po stwierdzeniu dopuszczalności środka odwoławczego i braku przesłanek do wykorzystania kompetencji autokontrolnych przekazuje akta sprawy, wraz z zażaleniem, do sądu odwoławczego. Postępowanie zaża-leniowe ma bowiem, podobnie jak postępowanie kasacyjne, charakter dwu- etapowy i toczy się przed sądem I instancji, a następnie przed Naczelnym Są-dem Administracyjnym.

Instytucja zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie została uregulowana w sposób kompleksowy, tak jak ustawodawca uczynił to w przy-padku skargi kasacyjnej. Cechą charakterystyczną tego postępowania jest konstrukcyjna niesamodzielność¹²⁶. W przepisie art. 197 § 2 p.p.s.a. nastąpiło odesłanie do odpowiedniego stosowania w postępowaniu zażaleniowym prze-pisów o skardze kasacyjnej, z wyłączeniem art. 185 § 2 p.p.s.a., przy czym od-powiednie stosowanie powinno następować z uwzględnieniem charakteru tego postępowania¹²⁷ oraz środka odwoławczego, jakim jest zażalenie. Zasadne za-tem jest stwierdzenie, że postępowanie zażaleniowe charakteryzuje niesamo-dzielność konstrukcyjna wyrażająca się w podwójnym odesłaniu, wynikającym z art. 197 § 2 p.p.s.a., tj. do przepisów normujących postępowanie kasacyjne oraz odpowiedniego stosowania przepisów regulujących postępowanie przed

124 R. Hauser, Postępowanie zażaleniowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, „Ze-szyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2005, nr 2–3, s. 23.

125 W. Piątek, w: „System Prawa Administracyjnego”, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, T. 10: Sądowa kontrola administracji…, s. 485.

126 R. Hauser, Postępowanie zażaleniowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym…, s. 10.

127 Ibidem, s. 10–12.

wojewódzkim sądem administracyjnym¹²⁸. Jak słusznie podkreśla J. Nowacki, odpowiednie stosowanie przepisów nakazuje interpretatorowi uwzględnienie ewentualnych różnic między instytucjami, do których należy przepis odsyłają-cy i przepis odesłania¹²⁹. Należy zatem przyjąć, że odpowiednie zastosowanie przepisu może mieć trzy formy i może polegać na jego zastosowaniu wprost, zastosowaniu z odpowiednimi modyfikacjami lub na odmowie jego zastosowa-nia ze względu na określone różnice¹³⁰.

Odesłanie wynikające z art. 197 § 2 p.p.s.a. odnosi się także do art. 188 p.p.s.a.

W konsekwencji należy przyjąć, że w sytuacji braku naruszeń przepisów po-stępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i jednoczesne-go stwierdzenia naruszenia prawa materialnejednoczesne-go sąd II instancji może uchylić zaskarżone postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego i rozpoznać merytorycznie zażalenie. Sąd odwoławczy merytorycznie rozstrzyga kwes- tie objęte zażaleniem, kierując się potrzebą usunięcia przeszkód hamujących sprawne i szybkie rozpoznanie sprawy¹³¹.

Zażalenie jest środkiem odwoławczym mniej sformalizowanym niż skarga kasacyjna, nie musi bowiem zawierać podstaw zażalenia oraz ich uzasadnienia.

Niemniej, oprócz konieczności spełnienia wymagań stawianych pismom proce-sowym, winno także zawierać wskazanie zaskarżonego postanowienia, wniosek o jego zmianę lub uchylenie oraz zwięzłe uzasadnienie.

Jak podkreśla B. Bladowski¹³², zażalenie pełni dwojaką funkcję. Z jednej bowiem strony, gwarantując usunięcie popełnionych przez sąd I instancji uchy-bień, odgrywa rolę represyjną, w szczególności gdy w postępowaniu sądowoad-ministracyjnym w drodze zażalenia zostanie zaskarżone postanowienie o odrzu-ceniu skargi kasacyjnej. Z drugiej zaś strony, skoro jego przedmiotem mogą być rozstrzygnięcia o charakterze wpadkowym, to pełni ono funkcję prewencyjną, zapobiegając wydaniu wadliwego orzeczenia merytorycznego. Do tego katalogu należy dodać jeszcze jedną funkcję – renowacyjną, skoro ustawodawca stwarza możliwość ponownego rozstrzygnięcia zaskarżonej kwestii incydentalnej¹³³.

128 Szerzej zob. P. Daniel, Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 305–306.

129 J. Nowacki, „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, „Państwo i Prawo” 1964, z. 3, s. 373–374.

130 Zob. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 299.

131 Postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., FZ 700/04, Legalis nr 93788.

132 B. Bladowski, Zażalenie w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2013, s. 19.

133 Zob. uzasadnienie Uchwały NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40, s. 64, gdzie podkreślono, że zażalenie jest zasadniczo środkiem o charak-terze apelacyjnym, zmierzającym przede wszystkim do zmiany zaskarżonego orzeczenia lub zastąpienia go nowym orzeczeniem.

4.  Modele kontroli instancyjnej